3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?

Formålet med denne avsluttende fasen er å opplyse beslutningstakeren om resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen på en mest mulig oversiktlig måte og å gi en velbegrunnet anbefaling av tiltakene. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og de tidligere arbeidsfasene), har man besvart utredningsinstruksens femte og sjette spørsmål: «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» og «Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?».

Det er viktig å legge til rette for transparens og for at resultatene av analysen kan etterprøves. Derfor skal også forutsetningene, datakildene og metodene som ligger til grunn for analysen, presenteres for beslutningstakeren. Som en del av den samfunnsøkonomiske analysen bør det også tas med en vurdering av når og hvordan tiltaket bør evalueres.

3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling

Det følger av utredningsinstruksens spørsmål 5 at man skal besvare spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» Veiledning om grunnlaget for anbefalingen finnes i DFØs veileder til utredningsinstruksen. Rundskriv R-109/2021 gir nærmere føringer for rangeringen av alternativene basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Som hovedregel skal man anbefale det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket, det vil si det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet. Det skal tas hensyn til både prissatte og ikke-prissatte virkninger ved vurdering av lønnsomhet (se kapittel 3.5).

For å komme frem til en anbefaling om det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket må man rangere tiltakene etter lønnsomhet. En påminnelse fra arbeidsfase 5 er at det er en enkel øvelse å sammenstille og rangere tiltakene dersom alle de sentrale nytte- og kostnadsvirkningene er verdsatt i kroner. Men i mange tilfeller kan det være vanskeligere å sammenstille og rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag når de er basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Se veiledning om vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i kapittel 3.5.

Det er både tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og eventuelt ulønnsomme tiltak som skal tas med ved rangering av tiltakene. Hvis man vurderer at alle tiltakene er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, skal anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk. Dette innebærer å gå videre med nullalternativet.

Det følger av rundskrivet at også graden av usikkerhet kan påvirke rangeringen av tiltak. Det vil som oftest være tilfellet at tiltak i staten i noen grad er irreversible, noe som vil føre til en kostnad ved å beslutte noe nå fremfor å utsette beslutningen for å kunne utrede nærmere og modne prosjektet og på den måten få mindre usikkerhet. Denne kostnaden er høyere dess større usikkerhet det er om de irreversible virkningene. Dette tilsier at hvis det er stor usikkerhet om hvorvidt et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, eller hvis det er stor grad av overlapp mellom utfallsrommet for mulig lønnsomhet mellom to aktuelle alternativer, bør man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å komme med anbefaling. Det kan for eksempel være mulig å peke på nærmere utredning av ett eller flere tiltak med sikte på å redusere usikkerheten gjennom modning av prosjektet. Dette utgjør i praksis å benytte en realopsjon om å utsette oppstart. Se veiledning om vurdering av realopsjoner i kapittel 3.6.5.

Videre er det viktig å synliggjøre graden av usikkerhet for beslutningstakeren ved å vise utfallsrommet til tiltakene (se kapittel 3.6.4). Det vil være relevant informasjon for beslutningstakeren å beskrive hvorvidt tiltaket er lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario. Se veiledning om hvordan dette kan gjøres, i tabellen i kapittel 3.8.3.

Eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, skal ikke påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen. Men dette er viktig tilleggsinformasjon å synliggjøre for beslutningstakeren som en del av et helhetlig beslutningsgrunnlag (se under). Dersom slike forhold kan ha en avgjørende betydning og taler mot et mulig tiltak, eller dersom det i liten grad er mulig å vurdere og avveie andre virkninger, kan man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å gi en faglig anbefaling.

I DFØs veileder til utredningsinstruksen er dette utdypet nærmere i kapittel 2.1.2 (under spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor»):

Hvorvidt det kan og bør gis en anbefaling i slike situasjoner, kan avhenge av hvem som utreder tiltaket. Tjenestemenn i departementer vil i mange tilfeller kunne gi faglige anbefalinger basert på de verdier og prinsipper som ligger til grunn i tidligere dokumenter med tilslutning fra Stortinget. Faglige anbefalinger fra direktorater o.l. kan være basert på det verdigrunnlag som ligger til grunn for virksomheten. Et offentlig utredningsutvalg med bred sammensetning vil i utgangspunktet kunne gi anbefalinger ut fra en samlet avveining av alle typer virkninger og hensyn.

Det følger av instruksen at vi må synliggjøre hva som ligger til grunn for anbefalingen, og hvilke avveininger som er gjort.»

Se boksen under som illustrerer fremgangsmåten for å gi en anbefaling om tiltak.

Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser

Disse forholdene kan belyses i tilleggsanalyser der de er relevante for et helhetlig beslutningsgrunnlag:

• fordelingsvirkninger (se kapittel 3.7)
• prinsipielle hensyn (se kapittel 3.2.2 og DFØs veileder til utredningsinstruksen)
• vurdering av graden av måloppnåelse eller målkonflikter (se kapittel 3.1.4 og 3.2.2)
• netto ringvirkninger (se kapittel 4.3)

Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk

Vi gjør oppmerksom på at det ikke er noen beslutningsautomatikk knyttet til anbefalingen som gis i den samfunnsøkonomiske analysen. Den endelige beslutningen om hvilket tiltak som eventuelt skal iverksettes, ligger utenfor selve analysen og er opp til beslutningstakeren. Hvem som er beslutningstaker, varierer. Det kan for eksempel være den politiske ledelsen i et departement, eller ansvaret kan være delegert til den øverste ledelsen i en statlig virksomhet.

Beslutningen kan fattes mer eller mindre formalisert gjennom lov, forskrift, enkeltvedtak, uttalelse og lignende. I store saker kan det enten være en endelig beslutning, for eksempel fattet av Stortinget, eller en del av en prosess, som en NOU eller et enkeltvedtak som kan påklages. Se også boksen under for tips for å gi en anbefaling.

En viktig presisering er at ikke alle samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak vil kunne realiseres. Staten vil stå overfor en budsjettbetingelse, og det vil i flere tilfeller være slik at prioriteringen mellom tiltak skjer innenfor en økonomisk ramme for en del av staten.

3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren

Det er viktig å presentere hovedfunnene fra den samfunnsøkonomiske analysen på en enkel og oversiktlig måte for beslutningstakeren. For beslutningstakeren er det nyttig med en enkel oversikt som oppsummerer hovedfunnene og de kvalitative vurderingene som ligger til grunn for anbefalingen om tiltak. Videre bør man tilgjengeliggjøre den samfunnsøkonomiske analysen for beslutningstakeren og andre interesserte gjennom publisering på relevante nettsider.

Se boksen under som gir et forenklet eksempel på hvordan man kan presentere hovedfunnene fra utredningen for beslutningstakeren.

Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn

Beskrivelse av hovedfunn fra den samfunnsøkonomiske analysen:
Samlet vurdering og begrunnet anbefaling: Vi anbefaler tiltak B basert på resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen (se tabellen under). Tiltak B er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket basert på både de prissatte og ikke-prissatte virkningene. Dette tiltaket gir høye nytteverdier gjennom nyttevirkningene X og Y på til sammen 3,5 mrd. kr. Til sammenligning har tiltak A (rangert som nr. 2) like høye nytteverdier, men de samlede kostnadene er om lag dobbelt så høye som ved tiltak B. De ikke-prissatte virkningene bidrar ytterligere til at tiltak B er mer lønnsomt enn tiltak A.

Det er ikke relevant å vurdere realopsjoner for noen av tiltakene. Videre er tiltaket vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario, det vil si at det er robust for endringer i kritiske forutsetninger som er gjort i utredningen. Derfor mener vi at det ikke er behov for noen særskilte risikoreduserende tiltak. Se også tilleggsanalysene våre i vedlegget til slutt.

Kort beskrivelse av det anbefalte tiltaket: Tiltak B innebærer å gi et pålegg til alle kommuner og fylkeskommuner om å bruke et nytt digitalt system.

Sentrale forutsetninger for å lykkes med tiltaket:

• Det er viktig at det gis informasjon om det nye pålegget i god tid før implementeringen.
• Det er sentralt at det bygges opp tilstrekkelig kompetanse om det nye systemet hos kommunene og fylkeskommunene.

Forutsetninger som er gjort i utredningen: Vi har brukt kalkulasjonsrenten og en analyseperiode (på 15 år) i tråd med rundskriv R-109/2021. Vi har brukt nåverdimetoden for prissatte virkninger og verdimatrisemetoden for ikke-prissatte virkninger. Vi har hatt god tilgang på relevante data. Forutsetningene for analysen ligger i sin helhet i vedlegget til den samfunnsøkonomiske analysen.

Fordelingsvirkninger og/eller prinsipielle spørsmål: Det anbefalte tiltaket fører ikke til noen vesentlige fordelingsvirkninger og reiser heller ingen særskilte prinsipielle hensyn.

Evaluering: Det bør gjennomføres en nullpunktmåling når tiltaket iverksettes, og denne bør følges opp med en underveisevaluering om 2–3 år. Tidspunktet for neste evaluering bør vurderes etter underveisevalueringen.

Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen i korte trekk:

Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen

For at utredningen skal være lett tilgengelig for beslutningstakere og andre som er interessert i utredninger, er det viktig at utredningen er strukturert og skrevet på en forståelig måte. Videre er det viktig å dokumentere forutsetningene, metodene og datakildene på en enkel og oversiktlig måte. Dette sikrer en transparent og etterprøvbar utredning.

En viktig presisering er at det er viktig med dokumentasjon og transparens også for virksomheter som har standardiserte metoder og dataverktøy for samfunnsøkonomiske analyser. Det skal være mulig for lesere av enkeltanalyser å få oversikt over forutsetningene og antakelsene i analysen som følger direkte av disse standardiserte metodene og verktøyene. Slike virksomheter bør derfor etablere rutiner for hvordan de kan ivareta dette, for eksempel ved at det følger en kort, standard oppsummering av standardforutsetningene og metodevalgene ved alle analyser eller lignende.

Som en hovedregel anbefaler vi at den samfunnsøkonomiske analysen struktureres etter utredningsinstruksens seks spørsmål (det vil si minimumskravene). De seks spørsmålene er, på samme måte som de åtte arbeidsfasene, bygd opp på en logisk og systematisk måte. Hvert spørsmål bygger på svaret på det foregående spørsmålet, der det første spørsmålet «Hva er problemet?» danner fundamentet for resten av utredningen. Det vil være pedagogisk for beslutningstakeren å få presentert utredningene etter samme struktur, uavhengig av omfanget på utredningen.

Hvor detaljert beslutningsinformasjon som er nødvendig, vil kunne avhenge av beslutningssituasjonen og hvilket detaljnivå beslutningstakeren trenger i utredningen. Se boksen under for tips for hvordan man bør legge frem den samfunnsøkonomiske analysen.

3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering

Jobben er ikke ferdig selv om utredningen er ferdigstilt og beslutning er tatt. Utredningen bør inneholde en vurdering av når og hvordan det anbefalte tiltaket bør følges opp og evalueres. Det er viktig at den som er ansvarlig for å iverksette tiltaket, henter inn informasjon om hvorvidt tiltaket har den ønskede effekten, både underveis og etter at tiltaket har fått virke en stund. For noen tiltak vil realiseringen av tiltakets nyttevirkninger kunne kreve en aktiv oppfølging og justering av tiltaket etter hvert som ny lærdom trekkes inn.

Det er viktig at virksomheten som blir ansvarlig for selve iverksettelsen (og oppfølgingen) av tiltaket, blir informert om hvilke forutsetninger som må være oppfylt for at tiltaket skal lykkes (i tråd med spørsmål 6 i utredningsinstruksen). Se boksen under som gir eksempler på slike forutsetninger.

Videre bør det i forbindelse med den samfunnsøkonomiske analysen, utarbeides en såkalt gevinstoversikt som gir en oversikt over sentrale, forventede gevinster som følge av anbefalt tiltak.¹⁰⁷ Mens gevinstoversikten utarbeides i konsept/utredningsfasen, skal det i den videre planleggingen av tiltaket før iverksettelse utarbeides en mer operativ gevinstrealiseringsplan. Sistnevnte bygger på gevinstoversikten, og gir i tillegg informasjon om når og hvordan linjeorganisasjonen faktisk skal gjennomføre tiltak for å realisere gevinstene. En viktig presisering er at nyttevirkningene i den samfunnsøkonomiske analysen ikke uten videre kan tas inn som budsjettvirkninger i en gevinstoversikt eller en gevinstrealiseringsplan. Se kapittel 2.7 for veiledning om dette.

Kravet om evaluering følger av § 16 i Reglement for økonomistyring i staten. Når man skal evaluere et tiltak, bør man gjøre dette i form av en oppdatert samfunnsøkonomisk analyse. I de tilfellene det ikke er gjort en samfunnsøkonomisk analyse i forkant, kan det være svært krevende å kvantifisere og verdsette alle virkningene i etterkant. I slike tilfeller kan det være bedre med en kvalifisert vurdering av sannsynligheten for at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt, enn en detaljert beregning som ikke er komplett.¹⁰⁸

Som nevnt tidligere innebærer en anbefaling i en samfunnsøkonomisk analyse ingen beslutningsautomatikk (se over). I de tilfeller beslutningstakeren velger et annet tiltak enn det som er anbefalt, eventuelt et tiltak som er noe justert i forhold til det anbefalte tiltaket, bør den samfunnsøkonomiske analysen (inklusive gevinstoversikten) oppdateres for å fange opp dette. Dermed blir det enklere å følge opp og evaluere tiltaket på kort og lang sikt.

Utredningen bør så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkningene av tiltaket når det skal evalueres.

Se også veiledningen på DFØs nettsider: 5 steg på veien til god styringsinformasjon og Gevinstrealisering.

Fotnoter

¹⁰⁷Se DFØs veileder i gevinstrealisering på Gevinstrealisering.

¹⁰⁸Se Concept-rapport Etterevaluering av store statlige investeringsprosjekter – retningslinjer for evaluator (2021) og Concept-rapport nr. 30 Etterevaluering av statlige investeringsprosjekter (2013).