Kapittel

Kap. 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak (fase 8)

Dette kapittelet gir først veiledning om hvordan man bør gi en anbefaling basert på en samlet vurdering, og deretter hvordan hovedfunnene fra utredningen bør presenteres for beslutningstakeren.

Arbeidsoppgaver
  • Gi en samlet vurdering og en begrunnet anbefaling.
  • Legg frem forutsetningene analysen bygger på.
  • Beskriv forutsetningene for en vellykket gjennomføring og vurder behovet for supplerende tiltak.
  • Beskriv eventuelle prinsipielle hensyn og fordelingsvirkninger i selvstendige analyser.
  • Vurder hvordan og når tiltaket skal evalueres.

3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?

Figuren viser arbeidsfasene for samfunnsøkonomisk analyse i 8 steg. Her uthevet fase 8.
Figur 3.26: Flytdiagram – arbeidsfase 8.

Formålet med denne avsluttende fasen er å opplyse beslutningstakeren om resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen på en mest mulig oversiktlig måte og å gi en velbegrunnet anbefaling av tiltakene. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og de tidligere arbeidsfasene), har man besvart utredningsinstruksens femte og sjette spørsmål: «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» og «Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?».

Det er viktig å legge til rette for transparens og for at resultatene av analysen kan etterprøves. Derfor skal også forutsetningene, datakildene og metodene som ligger til grunn for analysen, presenteres for beslutningstakeren. Som en del av den samfunnsøkonomiske analysen bør det også tas med en vurdering av når og hvordan tiltaket bør evalueres.

Hvem kan gjøre en samlet vurdering og anbefaling i arbeidsfase 8?

Det er de som har gjennomført den samfunnsøkonomiske analysen, som skal gi en faglig anbefaling basert på en samlet vurdering av hovedfunnene i utredningen.

I noen tilfeller skal man være varsom med å gi en anbefaling eller la være å gi en anbefaling. Dette kan oppstå i situasjoner med viktige prinsipielle hensyn, med betydelige fordelingsvirkninger og når det er usikkerhet om omfanget og verdsettingen av viktige virkninger. I slike tilfeller kan det være vanskelig å gi en anbefaling på et tilstrekkelig faglig grunnlag.

Hvorvidt man bør gi en anbefaling i slike tilfeller, kan også avhenge av om man som utreder er ansatt i et departement eller en underliggende virksomhet eller etat.

3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling

Det følger av utredningsinstruksens spørsmål 5 at man skal besvare spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» Veiledning om grunnlaget for anbefalingen finnes i DFØs veileder til utredningsinstruksen. Rundskriv R-109/2021 gir nærmere føringer for rangeringen av alternativene basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Krav i rundskriv R-109/2021, punkt 9. Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet (fjerde, femte og sjette avsnitt)

Basert på beregnet netto nåverdi, ikke-prissatte virkninger og usikkerhet skal det gjøres en samlet vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av de ulike alternativene. Vurderingen skal følges av en rangering av de ulike tiltakene.

I kostnadseffektivitetsanalyser og kostnads-virkningsanalyser er det bare kostnadssiden som er verdsatt i kroner. I en kostnadseffektivitetsanalyse må tiltakene derfor rangeres etter kostnader (målt i nåverdi). I en kostnads-virkningsanalyse må det i tillegg gjøres en verbal vurdering av de ikke-prissatte nyttevirkningene. Dette kan også påvirke rangeringen.

Alle forutsetninger som ligger til grunn for analysen skal dokumenteres.

Som hovedregel skal man anbefale det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket, det vil si det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet. Det skal tas hensyn til både prissatte og ikke-prissatte virkninger ved vurdering av lønnsomhet (se kapittel 3.5).

For å komme frem til en anbefaling om det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket må man rangere tiltakene etter lønnsomhet. En påminnelse fra arbeidsfase 5 er at det er en enkel øvelse å sammenstille og rangere tiltakene dersom alle de sentrale nytte- og kostnadsvirkningene er verdsatt i kroner. Men i mange tilfeller kan det være vanskeligere å sammenstille og rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag når de er basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Se veiledning om vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i kapittel 3.5.

Det er både tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og eventuelt ulønnsomme tiltak som skal tas med ved rangering av tiltakene. Hvis man vurderer at alle tiltakene er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, skal anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk. Dette innebærer å gå videre med nullalternativet.

Det følger av rundskrivet at også graden av usikkerhet kan påvirke rangeringen av tiltak. Det vil som oftest være tilfellet at tiltak i staten i noen grad er irreversible, noe som vil føre til en kostnad ved å beslutte noe nå fremfor å utsette beslutningen for å kunne utrede nærmere og modne prosjektet og på den måten få mindre usikkerhet. Denne kostnaden er høyere dess større usikkerhet det er om de irreversible virkningene. Dette tilsier at hvis det er stor usikkerhet om hvorvidt et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, eller hvis det er stor grad av overlapp mellom utfallsrommet for mulig lønnsomhet mellom to aktuelle alternativer, bør man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å komme med anbefaling. Det kan for eksempel være mulig å peke på nærmere utredning av ett eller flere tiltak med sikte på å redusere usikkerheten gjennom modning av prosjektet. Dette utgjør i praksis å benytte en realopsjon om å utsette oppstart. Se veiledning om vurdering av realopsjoner i kapittel 3.6.5.

Videre er det viktig å synliggjøre graden av usikkerhet for beslutningstakeren ved å vise utfallsrommet til tiltakene (se kapittel 3.6.4). Det vil være relevant informasjon for beslutningstakeren å beskrive hvorvidt tiltaket er lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario. Se veiledning om hvordan dette kan gjøres, i tabellen i kapittel 3.8.3.

Eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, skal ikke påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen. Men dette er viktig tilleggsinformasjon å synliggjøre for beslutningstakeren som en del av et helhetlig beslutningsgrunnlag (se under). Dersom slike forhold kan ha en avgjørende betydning og taler mot et mulig tiltak, eller dersom det i liten grad er mulig å vurdere og avveie andre virkninger, kan man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å gi en faglig anbefaling.

I DFØs veileder til utredningsinstruksen er dette utdypet nærmere i kapittel 2.1.2 (under spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor»):

Hvorvidt det kan og bør gis en anbefaling i slike situasjoner, kan avhenge av hvem som utreder tiltaket. Tjenestemenn i departementer vil i mange tilfeller kunne gi faglige anbefalinger basert på de verdier og prinsipper som ligger til grunn i tidligere dokumenter med tilslutning fra Stortinget. Faglige anbefalinger fra direktorater o.l. kan være basert på det verdigrunnlag som ligger til grunn for virksomheten. Et offentlig utredningsutvalg med bred sammensetning vil i utgangspunktet kunne gi anbefalinger ut fra en samlet avveining av alle typer virkninger og hensyn.

Det følger av instruksen at vi må synliggjøre hva som ligger til grunn for anbefalingen, og hvilke avveininger som er gjort.»

Se boksen under som illustrerer fremgangsmåten for å gi en anbefaling om tiltak.

Fremgangsmåte for å gi en anbefaling

Følg disse tre stegene for å rangere tiltakene og gi en anbefaling:

  1. Ranger tiltakene basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
    • Prissatte virkninger: Beregn netto nåverdi (NNV) av alle nytte- og kostnadsvirkningene som er verdsatt i kroner. Ranger tiltakene etter hvilket som er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme basert på de prissatte virkningene (se kapittel 3.5.2).
    • Ikke-prissatte virkninger: Vurder om de ikke-prissatte virkningene samlet sett gir et positivt bidrag til tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet (se kapittel 3.5.3). (Gjør en eventuell rangering av tiltakene etter det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme basert på de ikke-prissatte virkningene).
    • Prissatte og ikke-prissatte virkninger: Ranger tiltakene på nytt basert på en samlet vurdering av både de prissatte og de ikke-prissatte virkningene (se kapittel 3.5.4).Hvis det ikke er mulig å rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag, vurder i stedet å gjennomføre dekningsanalyser.
  2. Vurder om tiltak med stor grad av usikkerhet og irreversible virkninger innebærer eventuelle realopsjoner som dermed kan endre på rangeringen fra punkt 1 (se kapittel 3.6.5). Det kan for eksempel innebære å vurdere om beslutning om tiltaket bør utsettes i påvente av ny informasjon om en sentral usikkerhetsfaktor som i vesentlig grad påvirker tiltakets lønnsomhet.
  3. Anbefal tiltak basert på vurderingen i de to foregående punktene. Begrunn anbefalingen og synliggjør usikkerhet. I noen tilfeller skal man være varsom eller la være å gi en anbefaling. Dette kan oppstå i situasjoner med viktige prinsipielle hensyn eller betydelige fordelingsvirkninger og når det er usikkerhet om omfanget og verdsettingen av viktige virkninger. Legg frem resultatene fra eventuelle dekningsanalyser (se kapittel 3.5.5).

Hvilken form for samfunnsøkonomisk analyse man har valgt, vil kunne påvirke i hvilken grad man kan gi en faglig rangering og anbefale tiltak (se kapittel 3.5.2). I en kostnads-virkningsanalyse kan det være vanskelig å rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag ettersom mange av virkningene er ikke-prissatte. I slike tilfeller vil det dermed også være vanskeligere å gi en faglig anbefaling om tiltak, og man bør i stedet vurdere å gjennomføre dekningsanalyser.

I en nytte-kostnadsanalyse eller en kostnadseffektivitetsanalyse vil rangeringen som regel være enklere, og det vil i de fleste tilfeller være mulig å gi en faglig anbefaling. Eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, kan imidlertid være forhold som kan tilsi at man bør være varsom eller la være å gi en anbefaling (se punkt 3 over).

Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser

Disse forholdene kan belyses i tilleggsanalyser der de er relevante for et helhetlig beslutningsgrunnlag:

Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk

Vi gjør oppmerksom på at det ikke er noen beslutningsautomatikk knyttet til anbefalingen som gis i den samfunnsøkonomiske analysen. Den endelige beslutningen om hvilket tiltak som eventuelt skal iverksettes, ligger utenfor selve analysen og er opp til beslutningstakeren. Hvem som er beslutningstaker, varierer. Det kan for eksempel være den politiske ledelsen i et departement, eller ansvaret kan være delegert til den øverste ledelsen i en statlig virksomhet.

Beslutningen kan fattes mer eller mindre formalisert gjennom lov, forskrift, enkeltvedtak, uttalelse og lignende. I store saker kan det enten være en endelig beslutning, for eksempel fattet av Stortinget, eller en del av en prosess, som en NOU eller et enkeltvedtak som kan påklages. Se også boksen under for tips for å gi en anbefaling.

En viktig presisering er at ikke alle samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak vil kunne realiseres. Staten vil stå overfor en budsjettbetingelse, og det vil i flere tilfeller være slik at prioriteringen mellom tiltak skjer innenfor en økonomisk ramme for en del av staten.

Hva gjør vi når beslutningstakeren ikke liker det anbefalte tiltaket - skal vi da velge et annet alternativ?

Nei. Anbefalingen som er gitt i en samfunnsøkonomisk analyse, er et faglig råd og skal utelukkende baseres på funn fra analysen. Det kan for eksempel hende at politiske prioriteringer fører til at et annet tiltak enn det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme blir valgt. Det er opp til beslutningstakeren å gjøre slike avveininger.

3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren

Det er viktig å presentere hovedfunnene fra den samfunnsøkonomiske analysen på en enkel og oversiktlig måte for beslutningstakeren. For beslutningstakeren er det nyttig med en enkel oversikt som oppsummerer hovedfunnene og de kvalitative vurderingene som ligger til grunn for anbefalingen om tiltak. Videre bør man tilgjengeliggjøre den samfunnsøkonomiske analysen for beslutningstakeren og andre interesserte gjennom publisering på relevante nettsider.

Se boksen under som gir et forenklet eksempel på hvordan man kan presentere hovedfunnene fra utredningen for beslutningstakeren.

Beslutningstabell – kort presentasjon av hovedfunn

De fleste beslutningstakere foretrekker en kortfattet presentasjon av hovedfunnene fra utredningen som inneholder

  • en samlet vurdering med en begrunnet anbefaling av tiltak
  • en beskrivelse av det anbefalte tiltaket, inkludert sentrale forutsetninger for gjennomføring og risikoreduserende tiltak (trinnvis innføring osv.)
  • en beskrivelse av sentrale forutsetninger som er gjort i den samfunnsøkonomiske analysen
  • en kort redegjørelse for om det anbefalte tiltaket fører til vesentlige fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter, med henvisninger til eventuelle tilleggsanalyser
  • en kort beskrivelse av når og hvordan tiltaket bør evalueres
  • en oppsummering av hovedfunnene i den samfunnsøkonomiske analysen, for eksempel i en tabell

Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn

Beskrivelse av hovedfunn fra den samfunnsøkonomiske analysen:
Samlet vurdering og begrunnet anbefaling: Vi anbefaler tiltak B basert på resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen (se tabellen under). Tiltak B er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket basert på både de prissatte og ikke-prissatte virkningene. Dette tiltaket gir høye nytteverdier gjennom nyttevirkningene X og Y på til sammen 3,5 mrd. kr. Til sammenligning har tiltak A (rangert som nr. 2) like høye nytteverdier, men de samlede kostnadene er om lag dobbelt så høye som ved tiltak B. De ikke-prissatte virkningene bidrar ytterligere til at tiltak B er mer lønnsomt enn tiltak A.

Det er ikke relevant å vurdere realopsjoner for noen av tiltakene. Videre er tiltaket vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario, det vil si at det er robust for endringer i kritiske forutsetninger som er gjort i utredningen. Derfor mener vi at det ikke er behov for noen særskilte risikoreduserende tiltak. Se også tilleggsanalysene våre i vedlegget til slutt.

Kort beskrivelse av det anbefalte tiltaket: Tiltak B innebærer å gi et pålegg til alle kommuner og fylkeskommuner om å bruke et nytt digitalt system.

Sentrale forutsetninger for å lykkes med tiltaket:

  • Det er viktig at det gis informasjon om det nye pålegget i god tid før implementeringen.
  • Det er sentralt at det bygges opp tilstrekkelig kompetanse om det nye systemet hos kommunene og fylkeskommunene.

Forutsetninger som er gjort i utredningen: Vi har brukt kalkulasjonsrenten og en analyseperiode (på 15 år) i tråd med rundskriv R-109/2021. Vi har brukt nåverdimetoden for prissatte virkninger og verdimatrisemetoden for ikke-prissatte virkninger. Vi har hatt god tilgang på relevante data. Forutsetningene for analysen ligger i sin helhet i vedlegget til den samfunnsøkonomiske analysen.

Fordelingsvirkninger og/eller prinsipielle spørsmål: Det anbefalte tiltaket fører ikke til noen vesentlige fordelingsvirkninger og reiser heller ingen særskilte prinsipielle hensyn.

Evaluering: Det bør gjennomføres en nullpunktmåling når tiltaket iverksettes, og denne bør følges opp med en underveisevaluering om 2–3 år. Tidspunktet for neste evaluering bør vurderes etter underveisevalueringen.

Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen i korte trekk:

Tabell 3.11: Hvordan presentere hovedfunn fra den samfunnsøkonomiske analysen (tall i millioner kroner)
 Tiltak ATiltak BTiltak CTiltak D
Prissatte virkninger (nåverdier)    
Nyttevirkninger:    
Nyttevirkning X19001439128827
Nyttevirkning Y161620771861194
Kostnadsvirkninger:    
Kostnadsvirkning X-900-450-390-1050
Kostnadsvirkning Y-50-50  
Beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (NNV)25663016-76971
I. Rangering basert på prissatte virkninger2143
Ikke-prissatte virkninger    
Nyttevirkninger:    
Nyttevirkning ALiten positivMiddels positivLiten negativLiten positiv
Nyttevirkning BLiten positivLiten positivLiten negativLiten positiv
Nyttevirkning CLiten positivMiddels positivUbetydelig/ingenUbetydelig/ingen
Kostnadsvirkninger:IngenIngenIngenIngen
Ikke-prissatte virkninger sitt bidrag til lønnsomhet samlet sett (positivt/negativt/vet ikke)PositivtPositivtNegativtPositivt
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger (ja/nei/vet ikke)JaJaNeiJa
II. Rangering basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger2143
Usikkerhet:*    
Usikkerhet i prissatte virkninger (utfallsrom for netto nåverdi – pessimistiske og optimistiske scenarioerIntervall: Fra -50 til 7048Intervall: Fra 20 til 7092Intervall: Fra -120 til 609Intervall: Fra -200 til 3930
Usikkerhet i ikke-prissatte virkninger (utfallsrom for kvalitativ vurdering av nyttevirkning X)Fra ubetydelig/ingen til middels positivFra liten positiv til middels positivFra ubetydelig/ingen til liten negativFra ubetydelig/ingen til liten positiv
*Usikkerhet bør vises for alle ikke-prissatte virkninger med stor usikkerhet.

Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen

For at utredningen skal være lett tilgengelig for beslutningstakere og andre som er interessert i utredninger, er det viktig at utredningen er strukturert og skrevet på en forståelig måte. Videre er det viktig å dokumentere forutsetningene, metodene og datakildene på en enkel og oversiktlig måte. Dette sikrer en transparent og etterprøvbar utredning.

En viktig presisering er at det er viktig med dokumentasjon og transparens også for virksomheter som har standardiserte metoder og dataverktøy for samfunnsøkonomiske analyser. Det skal være mulig for lesere av enkeltanalyser å få oversikt over forutsetningene og antakelsene i analysen som følger direkte av disse standardiserte metodene og verktøyene. Slike virksomheter bør derfor etablere rutiner for hvordan de kan ivareta dette, for eksempel ved at det følger en kort, standard oppsummering av standardforutsetningene og metodevalgene ved alle analyser eller lignende.

Som en hovedregel anbefaler vi at den samfunnsøkonomiske analysen struktureres etter utredningsinstruksens seks spørsmål (det vil si minimumskravene). De seks spørsmålene er, på samme måte som de åtte arbeidsfasene, bygd opp på en logisk og systematisk måte. Hvert spørsmål bygger på svaret på det foregående spørsmålet, der det første spørsmålet «Hva er problemet?» danner fundamentet for resten av utredningen. Det vil være pedagogisk for beslutningstakeren å få presentert utredningene etter samme struktur, uavhengig av omfanget på utredningen.

Hvor detaljert beslutningsinformasjon som er nødvendig, vil kunne avhenge av beslutningssituasjonen og hvilket detaljnivå beslutningstakeren trenger i utredningen. Se boksen under for tips for hvordan man bør legge frem den samfunnsøkonomiske analysen.

Hvordan presentere den samfunnsøkonomiske analysen for beslutningstakeren?

Når man skal presentere utredningen for beslutningstakeren, bør den være mest mulig oversiktlig og pedagogisk. Det er viktig å lage en logisk struktur på den samfunnsøkonomiske analysen, slik at det er enkelt for beslutningstakeren å orientere seg. Dersom man har svart på utredningsinstruksens seks spørsmål og besvart disse ved å følge de åtte arbeidsfasene i en samfunnsøkonomisk analyse, har man et godt utgangspunkt for å lage en god struktur.

Her er et forslag til en overordnet disposisjon:

  • Kort om bakgrunn og mandat for utredningen
  • Sammendrag av hovedfunn og anbefalinger (se tabell over)
  • Datakilder, metode og andre sentrale forutsetninger
  • Hvem andre var involvert i utredningen og hvordan? (i henhold til prosesskravene til utredningsinstruksen)
  • Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? (Spørsmål 1)
  • Hvilke tiltak er relevante? (Spørsmål 2)
  • Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? (Spørsmål 3)
    • Prinsipielle spørsmål kan innebære å utelukke eller begrunne begrensninger på utformingen av alternative tiltak som er identifisert under spørsmål 2.
  • Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? (Spørsmål 4)
  • Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? (Spørsmål 5)
    • Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak. (Arbeidsfase 8)
    • Presenter en plan for når og hvordan tiltaket skal evalueres.
  • Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring? (Spørsmål 6)
    • Synliggjør for beslutningstakeren sentrale forutsetninger som må være oppfylt for at tiltaket skal lykkes, og utarbeide en gevinstoversikt (se under). (Del av arbeidsfase 8)
  • Eventuelle tilleggsanalyser: fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, vurdering av graden av måloppnåelse eller målkonflikter og netto ringvirkninger

3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering

Jobben er ikke ferdig selv om utredningen er ferdigstilt og beslutning er tatt. Utredningen bør inneholde en vurdering av når og hvordan det anbefalte tiltaket bør følges opp og evalueres. Det er viktig at den som er ansvarlig for å iverksette tiltaket, henter inn informasjon om hvorvidt tiltaket har den ønskede effekten, både underveis og etter at tiltaket har fått virke en stund. For noen tiltak vil realiseringen av tiltakets nyttevirkninger kunne kreve en aktiv oppfølging og justering av tiltaket etter hvert som ny lærdom trekkes inn.

Det er viktig at virksomheten som blir ansvarlig for selve iverksettelsen (og oppfølgingen) av tiltaket, blir informert om hvilke forutsetninger som må være oppfylt for at tiltaket skal lykkes (i tråd med spørsmål 6 i utredningsinstruksen). Se boksen under som gir eksempler på slike forutsetninger.

Videre bør det i forbindelse med den samfunnsøkonomiske analysen, utarbeides en såkalt gevinstoversikt som gir en oversikt over sentrale, forventede gevinster som følge av anbefalt tiltak.107 Mens gevinstoversikten utarbeides i konsept/utredningsfasen, skal det i den videre planleggingen av tiltaket før iverksettelse utarbeides en mer operativ gevinstrealiseringsplan. Sistnevnte bygger på gevinstoversikten, og gir i tillegg informasjon om når og hvordan linjeorganisasjonen faktisk skal gjennomføre tiltak for å realisere gevinstene. En viktig presisering er at nyttevirkningene i den samfunnsøkonomiske analysen ikke uten videre kan tas inn som budsjettvirkninger i en gevinstoversikt eller en gevinstrealiseringsplan. Se kapittel 2.7 for veiledning om dette.

Kravet om evaluering følger av § 16 i Reglement for økonomistyring i staten. Når man skal evaluere et tiltak, bør man gjøre dette i form av en oppdatert samfunnsøkonomisk analyse. I de tilfellene det ikke er gjort en samfunnsøkonomisk analyse i forkant, kan det være svært krevende å kvantifisere og verdsette alle virkningene i etterkant. I slike tilfeller kan det være bedre med en kvalifisert vurdering av sannsynligheten for at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt, enn en detaljert beregning som ikke er komplett.108

Som nevnt tidligere innebærer en anbefaling i en samfunnsøkonomisk analyse ingen beslutningsautomatikk (se over). I de tilfeller beslutningstakeren velger et annet tiltak enn det som er anbefalt, eventuelt et tiltak som er noe justert i forhold til det anbefalte tiltaket, bør den samfunnsøkonomiske analysen (inklusive gevinstoversikten) oppdateres for å fange opp dette. Dermed blir det enklere å følge opp og evaluere tiltaket på kort og lang sikt.

Utredningen bør så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkningene av tiltaket når det skal evalueres.

Se også veiledningen på DFØs nettsider: 5 steg på veien til god styringsinformasjon og Gevinstrealisering.

Sentrale forutsetninger for å lykkes med tiltaket

De fleste tiltak vil ha noen sentrale forutsetninger for at nyttevirkningene (gevinstene) skal kunne realiseres. Slike forutsetninger er viktig å synligjøre for beslutningstakeren og kan blant annet være knyttet til:

  • styring
  • organisering og ansvarsforhold
  • informasjonsflyt
  • tekniske løsninger

Et par eksempler illustrerer dette nærmere:

  • Nye regelverkskrav kan for eksempel innebære at berørte får nok informasjon i forkant, eller at man innfører ulike former for håndheving.
  • En samordning av IKT-systemer i staten vil for eksempel kunne innebære at man må omorganisere.

Fotnoter

107Se DFØs veileder i gevinstrealisering på Gevinstrealisering.

108Se Concept-rapport Etterevaluering av store statlige investeringsprosjekter – retningslinjer for evaluator (2021) og Concept-rapport nr. 30 Etterevaluering av statlige investeringsprosjekter (2013). 

Oppdatert: 14. februar 2024

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Skriv ut / lag PDF

Forord

Målgruppen for veilederen er

Kort om veilederen

Formålet med veilederen og målgruppene for den

Kort om denne veilederen og sektor- og temaveiledere

Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen:

Slik bruker du veilederen

Fotnoter

1. En innføring i hvordan statlige tiltak skal utredes

1.1 Minimumskravene i utredningsinstruksen

Hvilke statlige tiltak er omfattet av utredningsinstruksen

1.2 Forskjellige utredningsnivåer

Hvordan finne rett nivå for utredningen

Steg 1. Grovanalyse – hjelpemiddel for å finne rett nivå

Steg 2. Ambisjonsnivået for den videre analysen

Samspillet mellom steg 1 og 2

1.3 Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og arbeidsfasene i denne veilederen

1.4 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene

Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål

Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak

Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkningene

Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger

Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Arbeidsfase 6: Gjennomfør usikkerhetsanalyse

Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger

Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak

1.5 Hvordan komme i gang med analysen

Organisere utredningsarbeidet

Bestill en analyse og lag et godt mandat

Hvordan lage en god bestilling og et godt mandat

Involver andre i utredningsarbeidet – både tidlig og sent

Oppsummering

DFØ, Regelrådet og Digitaliseringsrådet kan tilby bistand

Hvem kan hjelpe deg når du skal utrede?

Regelrådet kan bistå med veiledning for næringslivet

Digitaliseringsrådet kan hjelpe til med digitaliseringsprosjekter

1.6 Ledere må sørge for gode beslutningsgrunnlag

Bruke utredningsinstruksen i virksomhetsstyringen

Huskeliste for når utredningsinstruksen skal brukes

Hvordan lykkes med gode utredninger i virksomheten

Etatsstyring og tilrettelegging for samordning

Fotnoter

2. Samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for gode beslutninger

2.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?

2.2 Gode grunner til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser

2.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser

2.4 Krav til når og hvordan samfunnsøkonomiske analyser skal gjennomføres

2.5 Prinsipper og krav ved utarbeiding av samfunnsøkonomiske analyser

2.6 Hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser

Nytte-kostnadsanalyser

Kostnadseffektivitetsanalyser

Kostnadsvirkningsanalyser

2.7 Tiltak med budsjettvirkninger for det offentlige

Hvordan skille mellom kostnader i en samfunnsøkonomisk analyse og i budsjettanalysen?

2.8 Sjekkliste for å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse

Fotnoter

3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og følge opp kravene i utredningsinstruksen?

Slik er dette kapittelet bygd opp

Hvilken kompetanse er nødvendig i arbeidet?

Gå videre til de ulike arbeidsfasene

Fotnoter

Kap. 3.1 Beskriv problemet og formuler mål (fase 1)

3.1.1 Hva er et samfunnsproblem?

3.1.2 Beskriv samfunnsproblemet

Hva er en problembeskrivelse?

Steg 1: Beskriv det observerte problemet

Steg 2: Beskriv årsakene til problemet

«5-hvorfor»-prinsippet som en måte å finne det underliggende problemet

Steg 3: Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet

Årsaksforhold i eksempelet om svakhetene i tilbudet til barn og unge

3.1.3 Utarbeid nullalternativet

Utforming av nullalternativet

Steg 1: Vurder utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet

Fremskrivingene bør være kunnskapsbaserte og konsistente
Nullalternativet bør ta høyde for ulike gruppers tilpasningsvilje

Steg 2: Vurder hvilken effekt implementeringen av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden

Nullalternativet skal ikke inneholde forventet politikk
Det finnes unntak der forventet politikk kan tas inn i nullalternativet

Steg 3: Vurder hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden

Nullalternativet kan representere en akseptabel nedgang eller forkortet levetid
Utsettelsesalternativet og minimumsalternativet
Når det er stor usikkerhet knyttet til nullalternativet

3.1.4 Formuler mål

Målene bør ikke ha et tallfestet ambisjonsnivå

Politiske målsetninger bør ikke inngå i målene

Samfunnsmål

Effektmål

Fotnoter

Kap. 3.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak (fase 2)

3.2.1 Hva er et tiltak

3.2.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak

En ny utredning kan følge den første

Innspill fra andre sektorer er viktig

Stegvis prosess for komme frem til de relevante tiltakene

Steg 1: Definer mulighetsrommet

Politiske føringer bør ikke inngå i rammebetingelsene
Prinsipielle spørsmål må alltid vurderes

Hvordan håndtere prinsipielle spørsmål

Steg 2: Utforsk mulighetsrommet

Forskjellige dimensjoner i mulighetsrommet
4-trinnsmetodikken kan bidra til å finne tiltak med ulike ambisjonsnivåer
Tiltakspakker kan være en god løsning
Relevante tiltak i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

Steg 3: Grovsil tiltakene

Steg 4: Beskriv tiltakene og vurder utforminge

Fotnoter

Kap. 3.3 Identifisere virkninger (fase 3)

3.3.1 Hva er en samfunnsøkonomisk virkning?

Hva er nyttevirkninger?

Hva er kostnadsvirkninger?

Hva vil virkningene bli?

Samfunnsøkonomiske virkninger kan være både tilsiktede og utilsiktede

Omfordeling mellom grupper

Unngå dobbelttelling

3.3.2 Identifiser og beskriv virkningene

Steg 1: Identifiser berørte grupper

Berørte grupper i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

Steg 2: Spesifiser egenskapene som driver virkninger for de berørte gruppene

Egenskaper ved tiltaket i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

Steg 3: Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene

Årsaksforhold og effekter i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Få med alle virkningene

Steg 4: Ta en ekstra sjekk - er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?

Fotnoter

Kap. 3.4 Tallfeste, verdsette og vurdere virkninger (fase 4)

3.4.1 Prinsipper og fremgangsmåte for å vurdere virkninger

Slik er dette kapittelet bygd opp

3.4.2 Finn kvantum for å tallfeste virkningene

To steg for å tallfeste de samfunnsøkonomiske virkningene

Steg 1: Vurder hvor mange som blir berørt av hver virkning

Steg 2: Vurder hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt

Påvirkninger i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Viktige momenter å huske på

Hvordan finne effekten av et tiltak

Effektevalueringer eller resultatmålinger
Egne forsøk og eksperimenter
Generell teoretisk og empirisk kunnskap
Innhentet kunnskap gjennom ekspertpaneler, intervjuer eller spørreundersøkelser

3.4.3 Finn enhetsverdier når markedspris finnes

Verdsetting av innsatsfaktorer

3.4.4 Når det ikke finnes en markedspris

Verdsetting av tid – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier

Verdien av klimagassutslipp – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier

Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser
Pass på dobbeltelling
Håndtering av usikkerhet
Dekningsanalyse (break-even-analyse) for tiltak som skal redusere klimagassutslipp

Verdien av liv og helse

Verdsetting av redusert ulykkesrisiko

Alternative målenheter for helse

Verdioverføring

Verdsettingsstudier

3.4.5 Kvalitativ metode for ikke-prissatte virkninger

Bruk av verdimatrismetoden

Steg 1 og 2: Vurder kvantum – hvor mange som blir berørt av hver virkning, og hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt

Steg 3: Vurder hvilken enhetsverdi som skal benyttes

Hvordan vurdere enhetsverdien til nyttevirkningen av reduserte soningskøer?

Verdimatrisemetoden i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

Eksempel på bruk av verdimatrisemetoden

Bruk av verdimatrisen:

Hvordan vurdere tiltak med irreversible virkninger?

3.4.6 Vurder forventningsverdier

Forventningsverdier for prissatte virkninger

Beregning av forventningsverdi

Forventningsverdier for ikke-prissatte virkninger

3.4.7 Realprisjusterte relevante verdier

Ikke realprisjuster tidsbesparelser i egen virksomhet

Realprisjustering av miljøgoder

3.4.8 Offentlige finansieringskostnader

Skattefinansieringskostnad

Hvordan beregne skattefinansieringskostnaden?

Hvorfor oppstår det effektivitetstap ved skattefinansiering?

Tiltak som endrer arbeidstilbudet

Brukerbetaling

Fotnoter

Kap. 3.5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet (fase 5)

3.5.1 Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom tre steg

De tre stegene for å sammenstille og rangere tiltakene

3.5.2 Steg 1: Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene

Diskontering, kalkulasjonsrente og analyseperiode

Hvilken analyseform passer best?

Netto nåverdi per budsjettkrone

Utfordringer med netto nåverdi per budsjettkrone

Velg en kalkulasjonsrente

Fastsett analyseperioden

Når starter analyseperioden?
Hvordan fastsette en analyseperiode for tiltak med ulik levetid
Tips for å fastsette analyseperioden
Beregn eventuell restverdi

Beregning av restverdi

3.5.3 Steg 2: bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten

Verktøy i Excel for å sammenstille ikke-prissatte virkninger

3.5.4 Steg 3: Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger

3.5.5. Noen tips ved sammenstilling og rangering

Dekningsanalyser (break-even-analyser)

Fotnoter

Kap. 3.6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse (fase 6)

3.6.1 Vurder usikkerhet

3.6.2 Steg 1: Kartlegg usikkerhetsfaktorene

3.6.3 Steg 2: Klassifiser usikkerhetsfaktorene

3.6.4 Steg 3: Gjennomføre usikkerhetsanalyse

Usikkerhetsanalyser av prissatte virkninger

Følsomhetsanalyse

Scenarioanalyse

Simuleringer

Usikkerhetsanalyse av ikke-prissatte virkninger

3.6.5 Steg 4: Vurder risikoreduserende tiltak

Verdien av fleksibilitet – realopsjoner

Forskjellige typer realopsjoner

Opsjon om å utsette beslutningen

Milepælsrisiko kan være en god grunn til å utsette
Opsjon om trinnvis utbygging
Vekstopsjon
Opsjon om å bygge inn fleksibilitet
Opsjonen om å avslutte et tiltak
Føre-var-prinsippet og sikre minimumsstandarder

Fotnoter

Kap. 3.7 Beskriv fordelingsvirkninger (fase 7)

3.7.1 Hva er en fordelingsvirkning?

3.7.2 Vurder fordelingsvirkninger

Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper

Eksempel på fordelingsanalyse etter ulike inntektsgrupper

Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt etter ulike geografiske grupper

Eksempel på geografisk fordelingsanalyse

Presentere fordelingsvirkninger ved bruk av ulike finansieringsformer

3.7.3 Fordelingsvirkningene tas med i en tilleggsanalyse

3.7.4 Vurder om det finnes kompenserende aktiviteter

Fotnoter

Kap. 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak (fase 8)

3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?

3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling

Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser

Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk

Hva gjør vi når beslutningstakeren ikke liker det anbefalte tiltaket - skal vi da velge et annet alternativ?

3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren

Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn

Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen

3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering

Fotnoter

4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser

4.1 Verdsetting av virkninger uten markedspris

Hedonisk prising
Reisekostnadsmetoden
Betinget verdsetting
Valgeksperimenter
Fordeler og ulemper ved forskjellige metoder
Bruk av fagksperter for å verdsette virkninger

4.2 Identifisering og vurdering av miljøvirkninger

Hvilke verdier finnes?

Hva er verdiene verdt?

Metoder om uttrykte preferanser til å verdsette miljøvirkninger
Markedsbaserte metoder for å verdsette miljøvirkninger
Mer informasjon

4.3 Netto ringvirkninger

Ringvirkninger skal ikke med i den samfunnsøkonomiske analysen
Tidligere forsøk på å modellere ringvirkninger

4.3.1 Produktivitet og stordriftsfordeler

4.3.2 Ringvirkninger i arbeidsmarkedet

4.3.3 Areal og transport

4.3.4 Ufullkommen konkurranse

Fotnoter

Vedlegg

Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger

1. Identifisere de berørte gruppene

2. Spesifiser egenskapene ved tiltaket som driver virkningene for de berørte gruppene

3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene

Hvilke virkninger finner vi?

Hva kan vi bruke det ferdig utfylte diagrammet til?

4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelsvirkninger eller telt dobbelt?

Sluttproduktet

Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp

Bakgrunn

Hvordan finner vi utslippsendringene?

Steg 1: Tallfest virkningen

Steg 2: Prissett virkningen

Steg 3: Beregn netto nåverdi

Følsomhetsanalyse

Dekningsanalyse

Mulighet 1: en konstant karbonpris

Mulighet 2: ulike prisbaner

Fotnoter

Begreper

Alternativkostnad

Analyseperiode

Berørte grupper

Betalingsvillighet

Betinget verdsetting

Brukerbetaling

Diskontering

Dekningsanalyse (break-even-analyse)

Effektiv ressursbruk

Effektmål

Eksterne virkninger

Enhetsverdi

Fordelingsvirkninger

Forenklet analyse

Forventningsverdi

Følsomhetsanalyse

Føre var-prinsippet

Gevinster

Ikke prissatte virkninger

Investeringsprosjekter

Kalkulasjonspris

Kalkulasjonsrente

Kostnadseffektivitetsanalyse

Kostnadsvirkninger

Kostnadsvirkningsanalyse

Kvalitativ vurdering

Kvantum

Levetid

Markedssvikt

Markedsverdi

Netto nåverdi

Netto ringvirkninger

Nullalternativ

Nyttekostnadsanalyse

Nyttevirkninger

Nåverdi

Nåverdimetoden

Omfordeling

Prissatte virkninger

Realopsjon

Realprisjustering

Reguleringstiltak

Restverdi

Ringvirkninger

Risiko

Samfunnsmål

Samfunnsøkonomisk analyse

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Scenarioanalyse

Simuleringer

Skattefinansieringskostnad

Systematisk risiko

Usikkerhet

Verdien av et statistisk liv (VSL)

Verdimatrismetoden

Fant du det du lette etter?

Nei

Det beklager vi!

Tilbakemeldingen din er anonym og vil ikke bli besvart. Vi bruker den til å forbedre nettsidene. Hvis du vil ha svar fra oss, ta kontakt på telefon, e-post eller kundesenter på nett.