Dette kapittelet gir først veiledning om hvordan man bør gi en anbefaling basert på en samlet vurdering, og deretter hvordan hovedfunnene fra utredningen bør presenteres for beslutningstakeren.
- Gi en samlet vurdering og en begrunnet anbefaling.
- Legg frem forutsetningene analysen bygger på.
- Beskriv forutsetningene for en vellykket gjennomføring og vurder behovet for supplerende tiltak.
- Beskriv eventuelle prinsipielle hensyn og fordelingsvirkninger i selvstendige analyser.
- Vurder hvordan og når tiltaket skal evalueres.
3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?
Formålet med denne avsluttende fasen er å opplyse beslutningstakeren om resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen på en mest mulig oversiktlig måte og å gi en velbegrunnet anbefaling av tiltakene. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og de tidligere arbeidsfasene), har man besvart utredningsinstruksens femte og sjette spørsmål: «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» og «Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?».
Det er viktig å legge til rette for transparens og for at resultatene av analysen kan etterprøves. Derfor skal også forutsetningene, datakildene og metodene som ligger til grunn for analysen, presenteres for beslutningstakeren. Som en del av den samfunnsøkonomiske analysen bør det også tas med en vurdering av når og hvordan tiltaket bør evalueres.
Det er de som har gjennomført den samfunnsøkonomiske analysen, som skal gi en faglig anbefaling basert på en samlet vurdering av hovedfunnene i utredningen.
I noen tilfeller skal man være varsom med å gi en anbefaling eller la være å gi en anbefaling. Dette kan oppstå i situasjoner med viktige prinsipielle hensyn, med betydelige fordelingsvirkninger og når det er usikkerhet om omfanget og verdsettingen av viktige virkninger. I slike tilfeller kan det være vanskelig å gi en anbefaling på et tilstrekkelig faglig grunnlag.
Hvorvidt man bør gi en anbefaling i slike tilfeller, kan også avhenge av om man som utreder er ansatt i et departement eller en underliggende virksomhet eller etat.
3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling
Det følger av utredningsinstruksens spørsmål 5 at man skal besvare spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?» Veiledning om grunnlaget for anbefalingen finnes i DFØs veileder til utredningsinstruksen. Rundskriv R-109/2021 gir nærmere føringer for rangeringen av alternativene basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Basert på beregnet netto nåverdi, ikke-prissatte virkninger og usikkerhet skal det gjøres en samlet vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av de ulike alternativene. Vurderingen skal følges av en rangering av de ulike tiltakene.
I kostnadseffektivitetsanalyser og kostnads-virkningsanalyser er det bare kostnadssiden som er verdsatt i kroner. I en kostnadseffektivitetsanalyse må tiltakene derfor rangeres etter kostnader (målt i nåverdi). I en kostnads-virkningsanalyse må det i tillegg gjøres en verbal vurdering av de ikke-prissatte nyttevirkningene. Dette kan også påvirke rangeringen.
Alle forutsetninger som ligger til grunn for analysen skal dokumenteres.
Som hovedregel skal man anbefale det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket, det vil si det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet. Det skal tas hensyn til både prissatte og ikke-prissatte virkninger ved vurdering av lønnsomhet (se kapittel 3.5).
For å komme frem til en anbefaling om det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket må man rangere tiltakene etter lønnsomhet. En påminnelse fra arbeidsfase 5 er at det er en enkel øvelse å sammenstille og rangere tiltakene dersom alle de sentrale nytte- og kostnadsvirkningene er verdsatt i kroner. Men i mange tilfeller kan det være vanskeligere å sammenstille og rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag når de er basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Se veiledning om vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i kapittel 3.5.
Det er både tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og eventuelt ulønnsomme tiltak som skal tas med ved rangering av tiltakene. Hvis man vurderer at alle tiltakene er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, skal anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk. Dette innebærer å gå videre med nullalternativet.
Det følger av rundskrivet at også graden av usikkerhet kan påvirke rangeringen av tiltak. Det vil som oftest være tilfellet at tiltak i staten i noen grad er irreversible, noe som vil føre til en kostnad ved å beslutte noe nå fremfor å utsette beslutningen for å kunne utrede nærmere og modne prosjektet og på den måten få mindre usikkerhet. Denne kostnaden er høyere dess større usikkerhet det er om de irreversible virkningene. Dette tilsier at hvis det er stor usikkerhet om hvorvidt et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, eller hvis det er stor grad av overlapp mellom utfallsrommet for mulig lønnsomhet mellom to aktuelle alternativer, bør man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å komme med anbefaling. Det kan for eksempel være mulig å peke på nærmere utredning av ett eller flere tiltak med sikte på å redusere usikkerheten gjennom modning av prosjektet. Dette utgjør i praksis å benytte en realopsjon om å utsette oppstart. Se veiledning om vurdering av realopsjoner i kapittel 3.6.5.
Videre er det viktig å synliggjøre graden av usikkerhet for beslutningstakeren ved å vise utfallsrommet til tiltakene (se kapittel 3.6.4). Det vil være relevant informasjon for beslutningstakeren å beskrive hvorvidt tiltaket er lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario. Se veiledning om hvordan dette kan gjøres, i tabellen i kapittel 3.8.3.
Eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, skal ikke påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen. Men dette er viktig tilleggsinformasjon å synliggjøre for beslutningstakeren som en del av et helhetlig beslutningsgrunnlag (se under). Dersom slike forhold kan ha en avgjørende betydning og taler mot et mulig tiltak, eller dersom det i liten grad er mulig å vurdere og avveie andre virkninger, kan man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å gi en faglig anbefaling.
I DFØs veileder til utredningsinstruksen er dette utdypet nærmere i kapittel 2.1.2 (under spørsmålet «Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor»):
Hvorvidt det kan og bør gis en anbefaling i slike situasjoner, kan avhenge av hvem som utreder tiltaket. Tjenestemenn i departementer vil i mange tilfeller kunne gi faglige anbefalinger basert på de verdier og prinsipper som ligger til grunn i tidligere dokumenter med tilslutning fra Stortinget. Faglige anbefalinger fra direktorater o.l. kan være basert på det verdigrunnlag som ligger til grunn for virksomheten. Et offentlig utredningsutvalg med bred sammensetning vil i utgangspunktet kunne gi anbefalinger ut fra en samlet avveining av alle typer virkninger og hensyn.
Det følger av instruksen at vi må synliggjøre hva som ligger til grunn for anbefalingen, og hvilke avveininger som er gjort.»
Se boksen under som illustrerer fremgangsmåten for å gi en anbefaling om tiltak.
Følg disse tre stegene for å rangere tiltakene og gi en anbefaling:
- Ranger tiltakene basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
- Prissatte virkninger: Beregn netto nåverdi (NNV) av alle nytte- og kostnadsvirkningene som er verdsatt i kroner. Ranger tiltakene etter hvilket som er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme basert på de prissatte virkningene (se kapittel 3.5.2).
- Ikke-prissatte virkninger: Vurder om de ikke-prissatte virkningene samlet sett gir et positivt bidrag til tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet (se kapittel 3.5.3). (Gjør en eventuell rangering av tiltakene etter det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme basert på de ikke-prissatte virkningene).
- Prissatte og ikke-prissatte virkninger: Ranger tiltakene på nytt basert på en samlet vurdering av både de prissatte og de ikke-prissatte virkningene (se kapittel 3.5.4).Hvis det ikke er mulig å rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag, vurder i stedet å gjennomføre dekningsanalyser.
- Vurder om tiltak med stor grad av usikkerhet og irreversible virkninger innebærer eventuelle realopsjoner som dermed kan endre på rangeringen fra punkt 1 (se kapittel 3.6.5). Det kan for eksempel innebære å vurdere om beslutning om tiltaket bør utsettes i påvente av ny informasjon om en sentral usikkerhetsfaktor som i vesentlig grad påvirker tiltakets lønnsomhet.
- Anbefal tiltak basert på vurderingen i de to foregående punktene. Begrunn anbefalingen og synliggjør usikkerhet. I noen tilfeller skal man være varsom eller la være å gi en anbefaling. Dette kan oppstå i situasjoner med viktige prinsipielle hensyn eller betydelige fordelingsvirkninger og når det er usikkerhet om omfanget og verdsettingen av viktige virkninger. Legg frem resultatene fra eventuelle dekningsanalyser (se kapittel 3.5.5).
Hvilken form for samfunnsøkonomisk analyse man har valgt, vil kunne påvirke i hvilken grad man kan gi en faglig rangering og anbefale tiltak (se kapittel 3.5.2). I en kostnads-virkningsanalyse kan det være vanskelig å rangere tiltakene på et tilstrekkelig faglig grunnlag ettersom mange av virkningene er ikke-prissatte. I slike tilfeller vil det dermed også være vanskeligere å gi en faglig anbefaling om tiltak, og man bør i stedet vurdere å gjennomføre dekningsanalyser.
I en nytte-kostnadsanalyse eller en kostnadseffektivitetsanalyse vil rangeringen som regel være enklere, og det vil i de fleste tilfeller være mulig å gi en faglig anbefaling. Eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, kan imidlertid være forhold som kan tilsi at man bør være varsom eller la være å gi en anbefaling (se punkt 3 over).
Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser
Disse forholdene kan belyses i tilleggsanalyser der de er relevante for et helhetlig beslutningsgrunnlag:
- fordelingsvirkninger (se kapittel 3.7)
- prinsipielle hensyn (se kapittel 3.2.2 og DFØs veileder til utredningsinstruksen)
- vurdering av graden av måloppnåelse eller målkonflikter (se kapittel 3.1.4 og 3.2.2)
- netto ringvirkninger (se kapittel 4.3)
Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk
Vi gjør oppmerksom på at det ikke er noen beslutningsautomatikk knyttet til anbefalingen som gis i den samfunnsøkonomiske analysen. Den endelige beslutningen om hvilket tiltak som eventuelt skal iverksettes, ligger utenfor selve analysen og er opp til beslutningstakeren. Hvem som er beslutningstaker, varierer. Det kan for eksempel være den politiske ledelsen i et departement, eller ansvaret kan være delegert til den øverste ledelsen i en statlig virksomhet.
Beslutningen kan fattes mer eller mindre formalisert gjennom lov, forskrift, enkeltvedtak, uttalelse og lignende. I store saker kan det enten være en endelig beslutning, for eksempel fattet av Stortinget, eller en del av en prosess, som en NOU eller et enkeltvedtak som kan påklages. Se også boksen under for tips for å gi en anbefaling.
En viktig presisering er at ikke alle samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak vil kunne realiseres. Staten vil stå overfor en budsjettbetingelse, og det vil i flere tilfeller være slik at prioriteringen mellom tiltak skjer innenfor en økonomisk ramme for en del av staten.
Hva gjør vi når beslutningstakeren ikke liker det anbefalte tiltaket - skal vi da velge et annet alternativ?
Nei. Anbefalingen som er gitt i en samfunnsøkonomisk analyse, er et faglig råd og skal utelukkende baseres på funn fra analysen. Det kan for eksempel hende at politiske prioriteringer fører til at et annet tiltak enn det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme blir valgt. Det er opp til beslutningstakeren å gjøre slike avveininger.
3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren
Det er viktig å presentere hovedfunnene fra den samfunnsøkonomiske analysen på en enkel og oversiktlig måte for beslutningstakeren. For beslutningstakeren er det nyttig med en enkel oversikt som oppsummerer hovedfunnene og de kvalitative vurderingene som ligger til grunn for anbefalingen om tiltak. Videre bør man tilgjengeliggjøre den samfunnsøkonomiske analysen for beslutningstakeren og andre interesserte gjennom publisering på relevante nettsider.
Se boksen under som gir et forenklet eksempel på hvordan man kan presentere hovedfunnene fra utredningen for beslutningstakeren.
De fleste beslutningstakere foretrekker en kortfattet presentasjon av hovedfunnene fra utredningen som inneholder
- en samlet vurdering med en begrunnet anbefaling av tiltak
- en beskrivelse av det anbefalte tiltaket, inkludert sentrale forutsetninger for gjennomføring og risikoreduserende tiltak (trinnvis innføring osv.)
- en beskrivelse av sentrale forutsetninger som er gjort i den samfunnsøkonomiske analysen
- en kort redegjørelse for om det anbefalte tiltaket fører til vesentlige fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter, med henvisninger til eventuelle tilleggsanalyser
- en kort beskrivelse av når og hvordan tiltaket bør evalueres
- en oppsummering av hovedfunnene i den samfunnsøkonomiske analysen, for eksempel i en tabell
Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn
Beskrivelse av hovedfunn fra den samfunnsøkonomiske analysen:
Samlet vurdering og begrunnet anbefaling: Vi anbefaler tiltak B basert på resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen (se tabellen under). Tiltak B er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket basert på både de prissatte og ikke-prissatte virkningene. Dette tiltaket gir høye nytteverdier gjennom nyttevirkningene X og Y på til sammen 3,5 mrd. kr. Til sammenligning har tiltak A (rangert som nr. 2) like høye nytteverdier, men de samlede kostnadene er om lag dobbelt så høye som ved tiltak B. De ikke-prissatte virkningene bidrar ytterligere til at tiltak B er mer lønnsomt enn tiltak A.
Det er ikke relevant å vurdere realopsjoner for noen av tiltakene. Videre er tiltaket vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt selv ved et pessimistisk scenario, det vil si at det er robust for endringer i kritiske forutsetninger som er gjort i utredningen. Derfor mener vi at det ikke er behov for noen særskilte risikoreduserende tiltak. Se også tilleggsanalysene våre i vedlegget til slutt.
Kort beskrivelse av det anbefalte tiltaket: Tiltak B innebærer å gi et pålegg til alle kommuner og fylkeskommuner om å bruke et nytt digitalt system.
Sentrale forutsetninger for å lykkes med tiltaket:
- Det er viktig at det gis informasjon om det nye pålegget i god tid før implementeringen.
- Det er sentralt at det bygges opp tilstrekkelig kompetanse om det nye systemet hos kommunene og fylkeskommunene.
Forutsetninger som er gjort i utredningen: Vi har brukt kalkulasjonsrenten og en analyseperiode (på 15 år) i tråd med rundskriv R-109/2021. Vi har brukt nåverdimetoden for prissatte virkninger og verdimatrisemetoden for ikke-prissatte virkninger. Vi har hatt god tilgang på relevante data. Forutsetningene for analysen ligger i sin helhet i vedlegget til den samfunnsøkonomiske analysen.
Fordelingsvirkninger og/eller prinsipielle spørsmål: Det anbefalte tiltaket fører ikke til noen vesentlige fordelingsvirkninger og reiser heller ingen særskilte prinsipielle hensyn.
Evaluering: Det bør gjennomføres en nullpunktmåling når tiltaket iverksettes, og denne bør følges opp med en underveisevaluering om 2–3 år. Tidspunktet for neste evaluering bør vurderes etter underveisevalueringen.
Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen i korte trekk:
Tiltak A | Tiltak B | Tiltak C | Tiltak D | |
---|---|---|---|---|
Prissatte virkninger (nåverdier) | ||||
Nyttevirkninger: | ||||
Nyttevirkning X | 1900 | 1439 | 128 | 827 |
Nyttevirkning Y | 1616 | 2077 | 186 | 1194 |
Kostnadsvirkninger: | ||||
Kostnadsvirkning X | -900 | -450 | -390 | -1050 |
Kostnadsvirkning Y | -50 | -50 | ||
Beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (NNV) | 2566 | 3016 | -76 | 971 |
I. Rangering basert på prissatte virkninger | 2 | 1 | 4 | 3 |
Ikke-prissatte virkninger | ||||
Nyttevirkninger: | ||||
Nyttevirkning A | Liten positiv | Middels positiv | Liten negativ | Liten positiv |
Nyttevirkning B | Liten positiv | Liten positiv | Liten negativ | Liten positiv |
Nyttevirkning C | Liten positiv | Middels positiv | Ubetydelig/ingen | Ubetydelig/ingen |
Kostnadsvirkninger: | Ingen | Ingen | Ingen | Ingen |
Ikke-prissatte virkninger sitt bidrag til lønnsomhet samlet sett (positivt/negativt/vet ikke) | Positivt | Positivt | Negativt | Positivt |
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger (ja/nei/vet ikke) | Ja | Ja | Nei | Ja |
II. Rangering basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger | 2 | 1 | 4 | 3 |
Usikkerhet:* | ||||
Usikkerhet i prissatte virkninger (utfallsrom for netto nåverdi – pessimistiske og optimistiske scenarioer | Intervall: Fra -50 til 7048 | Intervall: Fra 20 til 7092 | Intervall: Fra -120 til 609 | Intervall: Fra -200 til 3930 |
Usikkerhet i ikke-prissatte virkninger (utfallsrom for kvalitativ vurdering av nyttevirkning X) | Fra ubetydelig/ingen til middels positiv | Fra liten positiv til middels positiv | Fra ubetydelig/ingen til liten negativ | Fra ubetydelig/ingen til liten positiv |
*Usikkerhet bør vises for alle ikke-prissatte virkninger med stor usikkerhet. |
Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen
For at utredningen skal være lett tilgengelig for beslutningstakere og andre som er interessert i utredninger, er det viktig at utredningen er strukturert og skrevet på en forståelig måte. Videre er det viktig å dokumentere forutsetningene, metodene og datakildene på en enkel og oversiktlig måte. Dette sikrer en transparent og etterprøvbar utredning.
En viktig presisering er at det er viktig med dokumentasjon og transparens også for virksomheter som har standardiserte metoder og dataverktøy for samfunnsøkonomiske analyser. Det skal være mulig for lesere av enkeltanalyser å få oversikt over forutsetningene og antakelsene i analysen som følger direkte av disse standardiserte metodene og verktøyene. Slike virksomheter bør derfor etablere rutiner for hvordan de kan ivareta dette, for eksempel ved at det følger en kort, standard oppsummering av standardforutsetningene og metodevalgene ved alle analyser eller lignende.
Som en hovedregel anbefaler vi at den samfunnsøkonomiske analysen struktureres etter utredningsinstruksens seks spørsmål (det vil si minimumskravene). De seks spørsmålene er, på samme måte som de åtte arbeidsfasene, bygd opp på en logisk og systematisk måte. Hvert spørsmål bygger på svaret på det foregående spørsmålet, der det første spørsmålet «Hva er problemet?» danner fundamentet for resten av utredningen. Det vil være pedagogisk for beslutningstakeren å få presentert utredningene etter samme struktur, uavhengig av omfanget på utredningen.
Hvor detaljert beslutningsinformasjon som er nødvendig, vil kunne avhenge av beslutningssituasjonen og hvilket detaljnivå beslutningstakeren trenger i utredningen. Se boksen under for tips for hvordan man bør legge frem den samfunnsøkonomiske analysen.
Når man skal presentere utredningen for beslutningstakeren, bør den være mest mulig oversiktlig og pedagogisk. Det er viktig å lage en logisk struktur på den samfunnsøkonomiske analysen, slik at det er enkelt for beslutningstakeren å orientere seg. Dersom man har svart på utredningsinstruksens seks spørsmål og besvart disse ved å følge de åtte arbeidsfasene i en samfunnsøkonomisk analyse, har man et godt utgangspunkt for å lage en god struktur.
Her er et forslag til en overordnet disposisjon:
- Kort om bakgrunn og mandat for utredningen
- Sammendrag av hovedfunn og anbefalinger (se tabell over)
- Datakilder, metode og andre sentrale forutsetninger
- Hvem andre var involvert i utredningen og hvordan? (i henhold til prosesskravene til utredningsinstruksen)
- Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? (Spørsmål 1)
- Beskriv problemet og formuler mål. (Arbeidsfase 1)
- Hvilke tiltak er relevante? (Spørsmål 2)
- Identifiser og beskriv relevante tiltak. (Arbeidsfase 2)
- Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? (Spørsmål 3)
- Prinsipielle spørsmål kan innebære å utelukke eller begrunne begrensninger på utformingen av alternative tiltak som er identifisert under spørsmål 2.
- Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? (Spørsmål 4)
- Identifiser virkninger. (Arbeidsfase 3)
- Tallfest, verdsett og vurdere virkninger. (Arbeidsfase 4)
- Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet. (Arbeidsfase 5)
- Gjennomfør usikkerhetsanalyse. (Arbeidsfase 6)
- Beskriv fordelingsvirkninger. (Arbeidsfase 7)
- Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? (Spørsmål 5)
- Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak. (Arbeidsfase 8)
- Presenter en plan for når og hvordan tiltaket skal evalueres.
- Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring? (Spørsmål 6)
- Synliggjør for beslutningstakeren sentrale forutsetninger som må være oppfylt for at tiltaket skal lykkes, og utarbeide en gevinstoversikt (se under). (Del av arbeidsfase 8)
- Eventuelle tilleggsanalyser: fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, vurdering av graden av måloppnåelse eller målkonflikter og netto ringvirkninger
3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering
Jobben er ikke ferdig selv om utredningen er ferdigstilt og beslutning er tatt. Utredningen bør inneholde en vurdering av når og hvordan det anbefalte tiltaket bør følges opp og evalueres. Det er viktig at den som er ansvarlig for å iverksette tiltaket, henter inn informasjon om hvorvidt tiltaket har den ønskede effekten, både underveis og etter at tiltaket har fått virke en stund. For noen tiltak vil realiseringen av tiltakets nyttevirkninger kunne kreve en aktiv oppfølging og justering av tiltaket etter hvert som ny lærdom trekkes inn.
Det er viktig at virksomheten som blir ansvarlig for selve iverksettelsen (og oppfølgingen) av tiltaket, blir informert om hvilke forutsetninger som må være oppfylt for at tiltaket skal lykkes (i tråd med spørsmål 6 i utredningsinstruksen). Se boksen under som gir eksempler på slike forutsetninger.
Videre bør det i forbindelse med den samfunnsøkonomiske analysen, utarbeides en såkalt gevinstoversikt som gir en oversikt over sentrale, forventede gevinster som følge av anbefalt tiltak.107 Mens gevinstoversikten utarbeides i konsept/utredningsfasen, skal det i den videre planleggingen av tiltaket før iverksettelse utarbeides en mer operativ gevinstrealiseringsplan. Sistnevnte bygger på gevinstoversikten, og gir i tillegg informasjon om når og hvordan linjeorganisasjonen faktisk skal gjennomføre tiltak for å realisere gevinstene. En viktig presisering er at nyttevirkningene i den samfunnsøkonomiske analysen ikke uten videre kan tas inn som budsjettvirkninger i en gevinstoversikt eller en gevinstrealiseringsplan. Se kapittel 2.7 for veiledning om dette.
Kravet om evaluering følger av § 16 i Reglement for økonomistyring i staten. Når man skal evaluere et tiltak, bør man gjøre dette i form av en oppdatert samfunnsøkonomisk analyse. I de tilfellene det ikke er gjort en samfunnsøkonomisk analyse i forkant, kan det være svært krevende å kvantifisere og verdsette alle virkningene i etterkant. I slike tilfeller kan det være bedre med en kvalifisert vurdering av sannsynligheten for at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt, enn en detaljert beregning som ikke er komplett.108
Som nevnt tidligere innebærer en anbefaling i en samfunnsøkonomisk analyse ingen beslutningsautomatikk (se over). I de tilfeller beslutningstakeren velger et annet tiltak enn det som er anbefalt, eventuelt et tiltak som er noe justert i forhold til det anbefalte tiltaket, bør den samfunnsøkonomiske analysen (inklusive gevinstoversikten) oppdateres for å fange opp dette. Dermed blir det enklere å følge opp og evaluere tiltaket på kort og lang sikt.
Utredningen bør så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkningene av tiltaket når det skal evalueres.
Se også veiledningen på DFØs nettsider: 5 steg på veien til god styringsinformasjon og Gevinstrealisering.
De fleste tiltak vil ha noen sentrale forutsetninger for at nyttevirkningene (gevinstene) skal kunne realiseres. Slike forutsetninger er viktig å synligjøre for beslutningstakeren og kan blant annet være knyttet til:
- styring
- organisering og ansvarsforhold
- informasjonsflyt
- tekniske løsninger
Et par eksempler illustrerer dette nærmere:
- Nye regelverkskrav kan for eksempel innebære at berørte får nok informasjon i forkant, eller at man innfører ulike former for håndheving.
- En samordning av IKT-systemer i staten vil for eksempel kunne innebære at man må omorganisere.
Fotnoter
107Se DFØs veileder i gevinstrealisering på Gevinstrealisering.
108Se Concept-rapport Etterevaluering av store statlige investeringsprosjekter – retningslinjer for evaluator (2021) og Concept-rapport nr. 30 Etterevaluering av statlige investeringsprosjekter (2013).
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
Forord
Målgruppen for veilederen er
Kort om veilederen
Formålet med veilederen og målgruppene for den
Kort om denne veilederen og sektor- og temaveiledere
Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen:
Slik bruker du veilederen
Fotnoter
1. En innføring i hvordan statlige tiltak skal utredes
1.1 Minimumskravene i utredningsinstruksen
Hvilke statlige tiltak er omfattet av utredningsinstruksen
1.2 Forskjellige utredningsnivåer
Hvordan finne rett nivå for utredningen
Steg 1. Grovanalyse – hjelpemiddel for å finne rett nivå
Steg 2. Ambisjonsnivået for den videre analysen
Samspillet mellom steg 1 og 2
1.3 Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og arbeidsfasene i denne veilederen
1.4 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene
Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål
Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak
Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkningene
Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger
Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Arbeidsfase 6: Gjennomfør usikkerhetsanalyse
Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger
Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak
1.5 Hvordan komme i gang med analysen
Organisere utredningsarbeidet
Bestill en analyse og lag et godt mandat
Hvordan lage en god bestilling og et godt mandat
Involver andre i utredningsarbeidet – både tidlig og sent
Oppsummering
DFØ, Regelrådet og Digitaliseringsrådet kan tilby bistand
Hvem kan hjelpe deg når du skal utrede?
Regelrådet kan bistå med veiledning for næringslivet
Digitaliseringsrådet kan hjelpe til med digitaliseringsprosjekter
1.6 Ledere må sørge for gode beslutningsgrunnlag
Bruke utredningsinstruksen i virksomhetsstyringen
Huskeliste for når utredningsinstruksen skal brukes
Hvordan lykkes med gode utredninger i virksomheten
Etatsstyring og tilrettelegging for samordning
Fotnoter
2. Samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for gode beslutninger
2.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?
2.2 Gode grunner til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser
2.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser
2.4 Krav til når og hvordan samfunnsøkonomiske analyser skal gjennomføres
2.5 Prinsipper og krav ved utarbeiding av samfunnsøkonomiske analyser
2.6 Hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser
Nytte-kostnadsanalyser
Kostnadseffektivitetsanalyser
Kostnadsvirkningsanalyser
2.7 Tiltak med budsjettvirkninger for det offentlige
Hvordan skille mellom kostnader i en samfunnsøkonomisk analyse og i budsjettanalysen?
2.8 Sjekkliste for å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse
Fotnoter
3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og følge opp kravene i utredningsinstruksen?
Slik er dette kapittelet bygd opp
Hvilken kompetanse er nødvendig i arbeidet?
Gå videre til de ulike arbeidsfasene
Fotnoter
Kap. 3.1 Beskriv problemet og formuler mål (fase 1)
3.1.1 Hva er et samfunnsproblem?
3.1.2 Beskriv samfunnsproblemet
Hva er en problembeskrivelse?
Steg 1: Beskriv det observerte problemet
Steg 2: Beskriv årsakene til problemet
«5-hvorfor»-prinsippet som en måte å finne det underliggende problemet
Steg 3: Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet
Årsaksforhold i eksempelet om svakhetene i tilbudet til barn og unge
3.1.3 Utarbeid nullalternativet
Utforming av nullalternativet
Steg 1: Vurder utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet
Fremskrivingene bør være kunnskapsbaserte og konsistente
Nullalternativet bør ta høyde for ulike gruppers tilpasningsvilje
Steg 2: Vurder hvilken effekt implementeringen av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden
Nullalternativet skal ikke inneholde forventet politikk
Det finnes unntak der forventet politikk kan tas inn i nullalternativet
Steg 3: Vurder hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden
Nullalternativet kan representere en akseptabel nedgang eller forkortet levetid
Utsettelsesalternativet og minimumsalternativet
Når det er stor usikkerhet knyttet til nullalternativet
3.1.4 Formuler mål
Målene bør ikke ha et tallfestet ambisjonsnivå
Politiske målsetninger bør ikke inngå i målene
Samfunnsmål
Effektmål
Fotnoter
Kap. 3.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak (fase 2)
3.2.1 Hva er et tiltak
3.2.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak
En ny utredning kan følge den første
Innspill fra andre sektorer er viktig
Stegvis prosess for komme frem til de relevante tiltakene
Steg 1: Definer mulighetsrommet
Politiske føringer bør ikke inngå i rammebetingelsene
Prinsipielle spørsmål må alltid vurderes
Hvordan håndtere prinsipielle spørsmål
Steg 2: Utforsk mulighetsrommet
Forskjellige dimensjoner i mulighetsrommet
4-trinnsmetodikken kan bidra til å finne tiltak med ulike ambisjonsnivåer
Tiltakspakker kan være en god løsning
Relevante tiltak i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Grovsil tiltakene
Steg 4: Beskriv tiltakene og vurder utforminge
Fotnoter
Kap. 3.3 Identifisere virkninger (fase 3)
3.3.1 Hva er en samfunnsøkonomisk virkning?
Hva er nyttevirkninger?
Hva er kostnadsvirkninger?
Hva vil virkningene bli?
Samfunnsøkonomiske virkninger kan være både tilsiktede og utilsiktede
Omfordeling mellom grupper
Unngå dobbelttelling
3.3.2 Identifiser og beskriv virkningene
Steg 1: Identifiser berørte grupper
Berørte grupper i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 2: Spesifiser egenskapene som driver virkninger for de berørte gruppene
Egenskaper ved tiltaket i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Årsaksforhold og effekter i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Få med alle virkningene
Steg 4: Ta en ekstra sjekk - er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?
Fotnoter
Kap. 3.4 Tallfeste, verdsette og vurdere virkninger (fase 4)
3.4.1 Prinsipper og fremgangsmåte for å vurdere virkninger
Slik er dette kapittelet bygd opp
3.4.2 Finn kvantum for å tallfeste virkningene
To steg for å tallfeste de samfunnsøkonomiske virkningene
Steg 1: Vurder hvor mange som blir berørt av hver virkning
Steg 2: Vurder hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Påvirkninger i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Viktige momenter å huske på
Hvordan finne effekten av et tiltak
Effektevalueringer eller resultatmålinger
Egne forsøk og eksperimenter
Generell teoretisk og empirisk kunnskap
Innhentet kunnskap gjennom ekspertpaneler, intervjuer eller spørreundersøkelser
3.4.3 Finn enhetsverdier når markedspris finnes
Verdsetting av innsatsfaktorer
3.4.4 Når det ikke finnes en markedspris
Verdsetting av tid – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Verdien av klimagassutslipp – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser
Pass på dobbeltelling
Håndtering av usikkerhet
Dekningsanalyse (break-even-analyse) for tiltak som skal redusere klimagassutslipp
Verdien av liv og helse
Verdsetting av redusert ulykkesrisiko
Alternative målenheter for helse
Verdioverføring
Verdsettingsstudier
3.4.5 Kvalitativ metode for ikke-prissatte virkninger
Bruk av verdimatrismetoden
Steg 1 og 2: Vurder kvantum – hvor mange som blir berørt av hver virkning, og hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Steg 3: Vurder hvilken enhetsverdi som skal benyttes
Hvordan vurdere enhetsverdien til nyttevirkningen av reduserte soningskøer?
Verdimatrisemetoden i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Eksempel på bruk av verdimatrisemetoden
Bruk av verdimatrisen:
Hvordan vurdere tiltak med irreversible virkninger?
3.4.6 Vurder forventningsverdier
Forventningsverdier for prissatte virkninger
Beregning av forventningsverdi
Forventningsverdier for ikke-prissatte virkninger
3.4.7 Realprisjusterte relevante verdier
Ikke realprisjuster tidsbesparelser i egen virksomhet
Realprisjustering av miljøgoder
3.4.8 Offentlige finansieringskostnader
Skattefinansieringskostnad
Hvordan beregne skattefinansieringskostnaden?
Hvorfor oppstår det effektivitetstap ved skattefinansiering?
Tiltak som endrer arbeidstilbudet
Brukerbetaling
Fotnoter
Kap. 3.5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet (fase 5)
3.5.1 Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom tre steg
De tre stegene for å sammenstille og rangere tiltakene
3.5.2 Steg 1: Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene
Diskontering, kalkulasjonsrente og analyseperiode
Hvilken analyseform passer best?
Netto nåverdi per budsjettkrone
Utfordringer med netto nåverdi per budsjettkrone
Velg en kalkulasjonsrente
Fastsett analyseperioden
Når starter analyseperioden?
Hvordan fastsette en analyseperiode for tiltak med ulik levetid
Tips for å fastsette analyseperioden
Beregn eventuell restverdi
Beregning av restverdi
3.5.3 Steg 2: bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten
Verktøy i Excel for å sammenstille ikke-prissatte virkninger
3.5.4 Steg 3: Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger
3.5.5. Noen tips ved sammenstilling og rangering
Dekningsanalyser (break-even-analyser)
Fotnoter
Kap. 3.6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse (fase 6)
3.6.1 Vurder usikkerhet
3.6.2 Steg 1: Kartlegg usikkerhetsfaktorene
3.6.3 Steg 2: Klassifiser usikkerhetsfaktorene
3.6.4 Steg 3: Gjennomføre usikkerhetsanalyse
Usikkerhetsanalyser av prissatte virkninger
Følsomhetsanalyse
Scenarioanalyse
Simuleringer
Usikkerhetsanalyse av ikke-prissatte virkninger
3.6.5 Steg 4: Vurder risikoreduserende tiltak
Verdien av fleksibilitet – realopsjoner
Forskjellige typer realopsjoner
Opsjon om å utsette beslutningen
Milepælsrisiko kan være en god grunn til å utsette
Opsjon om trinnvis utbygging
Vekstopsjon
Opsjon om å bygge inn fleksibilitet
Opsjonen om å avslutte et tiltak
Føre-var-prinsippet og sikre minimumsstandarder
Fotnoter
Kap. 3.7 Beskriv fordelingsvirkninger (fase 7)
3.7.1 Hva er en fordelingsvirkning?
3.7.2 Vurder fordelingsvirkninger
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper
Eksempel på fordelingsanalyse etter ulike inntektsgrupper
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt etter ulike geografiske grupper
Eksempel på geografisk fordelingsanalyse
Presentere fordelingsvirkninger ved bruk av ulike finansieringsformer
3.7.3 Fordelingsvirkningene tas med i en tilleggsanalyse
3.7.4 Vurder om det finnes kompenserende aktiviteter
Fotnoter
Kap. 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak (fase 8)
3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?
3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling
Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser
Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk
Hva gjør vi når beslutningstakeren ikke liker det anbefalte tiltaket - skal vi da velge et annet alternativ?
3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren
Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn
Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen
3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering
Fotnoter
4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser
4.1 Verdsetting av virkninger uten markedspris
Hedonisk prising
Reisekostnadsmetoden
Betinget verdsetting
Valgeksperimenter
Fordeler og ulemper ved forskjellige metoder
Bruk av fagksperter for å verdsette virkninger
4.2 Identifisering og vurdering av miljøvirkninger
Hvilke verdier finnes?
Hva er verdiene verdt?
Metoder om uttrykte preferanser til å verdsette miljøvirkninger
Markedsbaserte metoder for å verdsette miljøvirkninger
Mer informasjon
4.3 Netto ringvirkninger
Ringvirkninger skal ikke med i den samfunnsøkonomiske analysen
Tidligere forsøk på å modellere ringvirkninger
4.3.1 Produktivitet og stordriftsfordeler
4.3.2 Ringvirkninger i arbeidsmarkedet
4.3.3 Areal og transport
4.3.4 Ufullkommen konkurranse
Fotnoter
Vedlegg
Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger
1. Identifisere de berørte gruppene
2. Spesifiser egenskapene ved tiltaket som driver virkningene for de berørte gruppene
3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Hvilke virkninger finner vi?
Hva kan vi bruke det ferdig utfylte diagrammet til?
4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelsvirkninger eller telt dobbelt?
Sluttproduktet
Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp
Bakgrunn
Hvordan finner vi utslippsendringene?
Steg 1: Tallfest virkningen
Steg 2: Prissett virkningen
Steg 3: Beregn netto nåverdi
Følsomhetsanalyse
Dekningsanalyse
Mulighet 1: en konstant karbonpris
Mulighet 2: ulike prisbaner
Fotnoter
Begreper