Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger

Dette vedlegget inneholder et eksempel på hvordan vi kan identifisere de samfunnsøkonomiske virkningene av et tiltak i arbeidsfase 3 ved å bruke et diagram over årsaksforhold som hjelpemiddel. Eksempelet er basert på et virkelig prosjekt.

Eksemplet vi skal se på, er et nytt veiprosjekt. Veiprosjektet innebærer et tiltak der det skal utbedres en veistrekning som vil bidra til muligheten for å heve fartsgrensen på strekningen. Bakgrunnen for tiltaket er at problembeskrivelsen viser at trafikantene bruker unødvendig lang tid på å kjøre strekningen. Veiprosjektet innebærer å heve standarden på veien, blant annet ved å øke veibredden.

Eksempelet er noe forenklet for å illustrere tankesettet og metoden på en mest mulig forståelig måte. Som beskrevet i kapittel 3.3.2 er det anbefalt å følge disse fire stegene for å identifisere de samfunnsøkonomiske virkningene:

1. Identifiser de berørte gruppene. 
2. Spesifiser egenskapene som driver virkningene for de berørte gruppene.
3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene.
4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?

I eksempelet under går vi gjennom disse stegene, som i praksis ofte vil være en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom de ulike stegene etter hvert som man innhenter mer kunnskap.

1. Identifisere de berørte gruppene

I det første steget starter vi med å identifisere de ulike gruppene i samfunnet som blir berørt som følge av veiprosjektet. I den forbindelse er det nyttig å ta utgangspunkt i de ulike kategoriene av berørte grupper som er beskrevet i kapittel 3.3.2. Videre vil problembeskrivelsen kunne gi nyttig informasjon om hvem som kan bli berørt som følge av tiltaket. Det kan være nyttig å stille spørsmålene:

• Hvem berøres i stor grad, og hvem i liten grad?
• Hvem berøres direkte, og hvem indirekte?
• Hvordan blir de berørt?

Vi kommer frem til at de berørte gruppene i dette eksempelet er

• virksomheten (som foretar veiinvesteringen)
• brukerne (trafikantene som får bedre fremkommelighet)
• innbyggere i lokalområdet (som blir berørt som følge av veiutbyggingen)
• resten av samfunnet (som en sekkepost for andre virkninger)

Her er det ofte hensiktsmessig å beskrive viktige karakteristika ved de berørte gruppene, blant annet ved å bruke statistikk. I dette eksemplet kan det være naturlig å tallfeste blant annet hvor mange som bruker veistrekningen per dag. Som vi vil se etter å ha jobbet oss gjennom flere av stegene nedenfor, vil man etter hvert få et bedre grunnlag for å fange opp flere berørte grupper. Dette gjelder spesielt utilsiktede virkninger som gjerne rammer grupper i samfunnet som ikke er direkte berørt av problemet som skal løses.

2. Spesifiser egenskapene ved tiltaket som driver virkningene for de berørte gruppene

Etter at vi har kartlagt de berørte gruppene, går neste steg ut på å forstå hvilke egenskaper ved tiltaket som fører til virkningene for de berørte.

Et tips til å identifisere disse egenskapene er å se på problembeskrivelsen og målene for tiltaket (som ble vurdert i arbeidsfase 1), som i vårt eksempel er knyttet til problemet med at det tar lang tid å kjøre strekningen, og at vi derfor ønsker å forbedre fremkommeligheten mellom de to stedene strekningen forbinder. Tiltaket går ut på å utbedre veistrekningen, og det innebærer en investering i infrastrukturen. De virkningsdrivende egenskapene kan for eksempel være at det blir økte investeringer, bedre standard på veien i form av økt veibredde og mulighet for å øke fartsgrensen.

Som beskrevet i kapittel 3.3.2 er det er viktig å være oppmerksom på at egenskaper ved et tiltak er noe annet enn en samfunnsøkonomisk virkning. For eksempel er ikke økt standard i form av økt veibredde en samfunnsøkonomisk virkning, men heller det som utløser – eller driver – de samfunnsøkonomiske virkningene (se neste steg).

I figuren under har vi begynt på arbeidet med å legge inn relevant informasjon i et diagram om årsaksforhold.¹²³Når vi i dette steget får oversikt over egenskapene ved tiltaket, kan vi se om deter flere berørte grupper vi bør inkludere (se steg 1). I dette tilfellet har vi beholdt de fire gruppene vi allerede har identifisert. I figuren har vi lagt tiltakets egenskaper til den gruppen som blir berørt av disse. Dette gjør det lettere når vi i neste steg skal redegjøre for hvilke samfunnsøkonomiske virkninger tiltaket fører til. I steg 3 fyller vi inn resten av diagrammet.

3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene

Når vi har identifisert egenskapene ved tiltaket, nøster vi oss utover i årsaksrekken. En praktisk tilnærming er å hele veien stille spørsmålet «Hva fører det til?» Til slutt kommer vi frem til de samfunnsøkonomiske virkningene.

I dette steget er det viktig at vi innledningsvis går bredt ut og har et åpent sinn, og at vi setter opp alle forventede virkninger som vi vurderer at tiltaket vil medføre.

Nyttige momenter å vurdere når vi lurer på hva et tiltak fører til (som vist til i kapittel 3.3.):

• Innebærer det endret ressursbruk for lik effekt? (Blir det for eksempel redusert drivstofforbruk for lik hastighet?)
• Innebærer det endret effekt for lik ressursbruk? (Kommer for eksempel de reisende raskere frem for samme drivstofforbruk?)
• Vil det føre til adferdsendringer? (Vil for eksempel flere velge denne veien fremfor andre veier?)
• Fører det med seg noen eksterne virkninger? (Har det for eksempel konsekvenser for lokalbefolkningen når flere velger å kjøre på veien med høyere hastighet?)

For å gjøre det lettere å fange bredden i alt som kan skje, bør vi stille oss disse spørsmålene for hver berørte gruppe.

Ofte vil også svaret på «hva fører det til?» være at vi ikke helt vet. I dette steget er det likevel viktig å hele tiden være bevisst på både de mer og de mindre åpenbare virkningene. Det er viktig at vi inkluderer alle mulige virkninger i analysen, både tilsiktede og utilsiktede.

Før virkningene er tallfestet og verdsatt i neste arbeidsfase, vil de identifiserte virkningene være å betrakte som hypoteser. Det er først i arbeidsfase 4, der virkningene tallfestes og verdsettes, at vi kan slå fast at den forventede konsekvensen ikke er til stede, eller at den er tilnærmet lik null.

Hvilke virkninger finner vi?

Mange virkninger oppstår som følge av adferdsendringer. Da er det viktig å fange opp både årsaken til adferdsendringen og de mulige konsekvensene av adferdsendringen. I eksemplet vårt vil økt fartsgrense trolig føre til økt hastighet. I figuren er det vist at økt hastighet vil føre til spart tid for dem som uansett ville brukt veien. Gitt at den nye veien vil være tidsbesparende, vil det i tillegg være nye trafikanter som tiltrekkes av at de vil spare tid sammenlignet med alternative transportformer eller -ruter. Sistnevnte er ikke vist i figuren, men er et eksempel på en ny gruppe som kunne ha vært viktig å inkludere ved å legge til en gruppe kalt «Nye brukere».

Figuren under viser hvilke samfunnsøkonomiske virkninger tiltaket gir for de ulike gruppene. Den økte investeringen innebærer investeringskostnader, økte driftskostnader og skattefinansieringskostnader. De to første har vi lagt til «Virksomheten», mens den siste treffer «Resten av samfunnet».

Egenskapen «Økt fartsgrense» vil som nevnt trolig føre til økt hastighet og dermed redusert reisetid for gruppen «Brukere», men også utilsiktede virkninger i form av økt støy og økte klimagassutslipp. Når vi ser på gruppene som blir berørt av de utilsiktede virkningene, har vi lagt den økte støyen til gruppen «Innbyggere i lokalområdet», mens økte klimagassutslipp treffer «Resten av samfunnet».

Økt veibredde fører til arealbeslag, som igjen kan innebære at kulturminner går tapt, og at naturmangfoldet reduseres. Vi har lagt den delen av arealbeslaget som rent fysisk rammer dem som bor i nærheten, og som kan føre til negative virkninger som for eksempel behov for å flytte, til «Innbyggere i lokalområdet». Tap av kulturminner og redusert naturmangfold mener vi angår hele samfunnet, og har lagt det til gruppen «Resten av samfunnet».

Når vi avslutter denne arbeidsfasen, vil vi for hvert tiltak ha etablert en kjede fra tiltaket til dets samfunnsøkonomiske virkninger.

Hva kan vi bruke det ferdig utfylte diagrammet til?

I tillegg til at diagrammet er et nyttig hjelpemiddel for å identifisere de samfunnsøkonomiske virkningene, kan diagrammet også være et nyttig når vi skal involvere berørte grupper. For eksempel for å teste ut hypoteser på intervjuobjekter og interessenter underveis i arbeidet med å identifisere tiltakets samfunnsøkonomiske virkninger.

For eksempel kan intervjuer med lokale næringsdrivende vise at veien er viktig for traktorer som ferdes mellom gårdene, og at disse vil bli ekskludert fra å bruke veien som følge av tiltaket. Eller kanskje miljømyndighetene mener at tiltaket også vil føre til økt lokal luftforurensning. Denne typen innspill blir erfaringsmessig lettere å hente inn når vi har en visuell fremstilling av virkningene. Videre kan diagrammet bidra til å synliggjøre behovet for eventuelle videre analyser av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og netto ringvirkninger (se arbeidsfase 8).

4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelsvirkninger eller telt dobbelt?

I dette steget må vi ta høyde for dobbelttelling. Vi må altså forsikre oss om at hver virkning er telt én og bare én gang (se kapittel 3.3.1).

I veieksemplet er det særlig fare for dobbelttelling dersom vi både verdsetter et arealbeslag direkte og i tillegg de etterfølgende virkningene som «Tapte kulturminner» og «Redusert naturmangfold» (som i figuren begge har en pil til seg fra «Arealbeslag»).

Videre bør vi spørre oss om deler av de identifiserte virkningene egentlig er fordelingsvirkninger mellom noen av gruppene vi har funnet, og ikke samfunnsøkonomiske virkninger. Vi må også sjekke at vi ikke tar med virkninger som ville oppstått uavhengig av tiltaket.

I tillegg til å sjekke om vi har å gjøre med dobbelttelling og fordelingsvirkninger, bør vi også vurdere om vi i gjennomgangen av årsaksforholdene har funnet noen nye berørte grupper som vi bør skille ut eller inkludere. Hvis vi som følge av dette tar inn nye grupper, bør vi gjøre en ny vurdering av om noen av de virkningsdrivende egenskapene ved tiltaket også berører disse direkte, og i så fall gå tilbake til steg 2 for å vurdere disse egenskapene.

Med utgangspunkt i problembeskrivelsen, sektorveiledere eller andre kilder bør vi også vurdere om vi har funnet alle nyttevirkningene som følger av at problemet reduseres eller elimineres. Er det virkninger vi ikke har fanget opp, bør disse inkluderes. Dersom dette fører til at nye virkninger inkluderes, må disse kobles til årsaksforholdene vi har utarbeidet. Dette gjør vi både for å sikre at det faktisk er snakk om virkninger som følger av tiltaket, for å senere kunne tallfeste hvordan de følger av tiltaket, og for å undersøke om driverne vi identifiserte i steg 1, er riktige og dekkende.

Sluttproduktet

Når vi har gått gjennom alle de fire stegene, vil vi for hvert tiltak ha etablert en kjede fra tiltaket til dets samfunnsøkonomiske virkninger, og vi har en endelig figur. Ved å illustrere disse årsaksforholdene fremfor å bare ha en kvalitativ beskrivelse, får vi et verktøy som gjør at vi enklere kan etablere og kommunisere sammenhengene frem til den samfunnsøkonomiske virkningen.

I noen tilfeller vil de samme årsaksforholdene gjelde for alle tiltak (men med ulike styrke, se kapittel 3.4 om tallfesting og verdsetting), mens i andre tilfeller vil de ulike tiltakene føre til helt ulike virkninger – og gjennom helt ulike mekanismer. I så fall må vi etablere årsaksrekken på nytt for hvert tiltak.

Årsaksforholdene vil også kunne brukes som et kart for arbeidet i neste fase (arbeidsfase 4). I neste fase skal vi forsøke å tallfeste årsakssammenhengene og verdsette virkningene. Hvis fartsgrensen øker på en vei, må vi for eksempel besvare følgende spørsmål:

• Hvor mye øker fartsgrensen på veien?
• Hvor mye kommer bilistene til å øke farten?
• Hvor mye tid vil hver bilist spare?
• Hvor mange bilister bruker veien i dag?
• Hvor mange nye bilister vil dette tiltrekke seg?
• Hvor mye er denne tiden verdt for hver bilist?

Se veiledningen om tallfesting og verdsetting av virkningene i kapittel 3.4.

Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp

I dette vedlegget skal vi se på hvordan vi verdsetter klimagassutslipp.

Dersom et tiltak fører til endringer i utslipp av klimagasser skal disse verdsettes med prisbaner som fastsettes årlig av Finansdepartementet (se kapittel 3.4.3).

Dette innebærer at vi må gjennomføre følgende steg:

• Tallfest virkningen
  Her skal vi finne ut hvordan tiltaket vil påvirke klimagassutslippene. Det gjør vi ved å anslå endringen i klimagassutslipp i antall tonn CO₂-ekvivalenter for hvert år i analyseperioden. Her brukes ofte en modell som er spesialutviklet for dette formålet ¹²⁴

• Verdsett virkningen
  Effekten vi finner under punkt 1, skal vi verdsette ved hjelp av karbonprisbanen. Les mer om verdien av klimagassutslipp i kapittel 3.4.3.

• Beregn netto nåverdi
  Verdien vi finner under punkt 2, regnes om til nåverdi og inngår sammen med de andre virkningene i den samfunnsøkonomiske analysen. Les mer om hvordan man beregner netto nåverdi, i kapittel 3.5.2.  

Når vi jobber med klimagassutslipp, må vi også huske på å unngå dobbelttelling (se kapittel 3.4.3).

Dersom det er stor usikkerhet knyttet til virkningen på klimagassutslippene og denne virkningen har stor effekt på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, anbefaler vi å gjennomføre en følsomhetsanalyse (se kapittel 3.6).

Hvis tiltaket tar eksplisitt sikte på å redusere utslipp av klimagasser, skal det i tillegg gjennomføres en dekningsanalyse (break-even-analyse) som viser hvilken prisbane som er nødvendig for at tiltaket akkurat skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Bakgrunn

Vi ser på et fiktivt og forenklet eksempel der vi antar at en virksomhet vi kaller «Sjøverket», ønsker å redusere klimagassutslippene sine og ett av de alternative tiltakene vi utreder, er å sprenge en grunne slik at distansen mellom to havner reduseres for et stort antall skip.

I dette eksempelet antar vi at tiltaket ikke gir endring i utslipp i anleggsfasen, men reduserer utslipp i driftsfasen. Som enda en forenkling har vi sett bort ifra at det å sprenge en grunne vil føre til betydelige utslipp. Slike anleggsfaseeffekter skal normalt tas med i en samfunnsøkonomisk analyse av samferdselsprosjekter.

Redusert distanse fører til redusert drivstofforbruk og dermed reduserte utslipp av klimagasser.¹²⁵ Effekten av redusert drivstoffbruk er både reduserte drivstoffkostnader for rederiet og reduserte klimagassutslipp.

Inkludert i drivstoffkostnadene ligger avgifter som delvis korrigerer for den eksterne kostnaden ved CO₂-utslipp. For å unngå dobbelttelling trekker vi derfor ut disse avgiftene når vi regner den samfunnsøkonomiske besparelsen knyttet til redusert drivstofforbruk.

Det er utarbeidet et Excel-ark som dokumenterer dette eksemplet og viser verdiene. Det kan være nyttig å se på det samtidig som du leser eksempelgjennomgangen.

Eksempel karbonpris

xlsx

145.24 KB

Hvordan finner vi utslippsendringene?

Steg 1: Tallfest virkningen

Her skal vi finne frem til antall tonn CO2-ekvivalenter tiltaket utgjør på endringene i klimagassutslipp. Dette skal vi gjøre for hvert år i analyseperioden.¹²⁶
Vi benytter oss av en modell vi har fra før av, for å beregne utslipp ved skipsseilas. I en slik modell vil de viktigste komponentene være drivstofftype, CO2-innholdet i drivstoffet og samlet bruk av drivstoff.
Modellen viser at reduksjonen i klimagassutslipp som følge av en kortere reiserute er 24,3 tonn CO2-ekvivalenter det første året.
Vi forventer at reduksjonen avtar over tid ettersom skipene blir mer energieffektive eller går over til alternative drivstoff.

Steg 2: Prissett virkningen

Her skal vi finne frem til prisen på virkningen fra punkt 1. Til dette bruker vi karbonprisbanen som angis i årlig oppdaterte tabeller.¹²⁷ Tabellene er delt inn etter hvilken kategori av utslipp det er snakk om, for eksempel om utslippene er kvotepliktige eller ikke.

Utslipp fra sjøtransport er ikke kvotepliktig. Vi skal derfor gange den årlige reduksjonen i CO2-utslipp med karbonprisbanen for ikke-kvotepliktig sektor fra første året tiltaket har effekter (her 2026). I dette eksempelet bruker vi CO2-prisbanene som ble angitt i 2021¹²⁸, i analysen som vi gjennomførte i 2022.

For det første året blir dette:
24,3 tonn CO2-ekvivalenter × 1424 kr per tonn CO2-ekvivalenter = 34 611 kr
For det andre året blir dette:
23,7 tonn CO2-ekvivalenter × 1589 kr per tonn CO2-ekvivalenter = 37 617 kr

Slik fortsetter vi for hvert år for hele analyseperioden. For hvert år legger vi inn antallet tonn CO2-ekvivalenter i henhold til forventningen vår om at reduksjonen avtar over tid, og prisen per tonn CO2-ekvivalenter finner vi i karbonprisbanen.

Steg 3: Beregn netto nåverdi

I dette steget skal vi finne frem til samlet netto nåverdi (NNV) av utslippsreduksjonen. Det betyr at vi skal summere den prissatte virkningen over analyseperioden. Ettersom virkningen løper over flere år, må vi diskontere dette med kalkulasjonsrenten for å finne frem verdien i år 2022.

Ved hjelp av formelen over finner vi at netto nåverdien av de reduserte klimagassutslippene fra dette tiltaket er 834 560 kr.

Samlet netto nåverdi blir altså nåverdien av de reduserte klimagassutslippene pluss nåverdien av alle de andre prissatte virkningene. Regnestykker er med andre ord 834 560 kr + (-1 300 000 kr) = -465 440 kr.

Den samlede netto nåverdien vi har funnet, forteller oss altså at tiltaket ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Men la oss regne litt på usikkerheten i dette tallet før vi konkluderer.

Følsomhetsanalyse

Vi gjennomfører en usikkerhetsanalyse for å se hvor følsom den totale samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket er for endringer i verdien av klimagassutslippene. Da bruker vi den høye og den lave karbonprisbanen i prisbanene som Finansdepartementet har publisert.

Fordi tiltaket innebærer reduserte utslipp, blir tiltaket enda mer ulønnsomt dersom den lave karbonprisbanen legges til grunn (-979 787 kr). Men det viser seg at tiltaket blir lønnsomt dersom den høye prisbanen legges til grunn (1 051 262 kr).

Dekningsanalyse

Det går frem av rundskriv R-109/2021 at det skal gjennomføres en analyse av hvilken karbonpris som er nødvendig for at prosjektet skal være lønnsomt (en dekningsanalyse) «i de tilfeller der tiltaket eksplisitt tar sikte på å redusere utslipp av klimagasser». Ettersom Sjøverket i dette eksemplet eksplisitt forsøker å redusere klimagassutslipp, skal vi følge dette kravet når vi utreder dette tiltaket.

Dekningsanalysen går ut på å finne hvilken pris den bestemte virkningen må ha for at tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet skal bli 0 (altså at nåverdien av kostnadsvirkningene er lik nåverdien av nyttevirkningene). Dekningsanalysen vår skal altså finne hvilken karbonpris som gjør at nåverdien av utslippsreduksjonene er lik nåverdien av kostnadene, som er på –1 300 000. Vi har som nevnt forenklet eksempelet ved å anta at det ikke er knyttet noen ikke-prissatte virkninger til tiltaket.

Det finnes ulike måter vi kan se for oss å beregne dekningspunktet for karbonpriser på.

Mulighet 1: en konstant karbonpris

Én mulighet er å regne ut en konstant karbonpris som gir en samlet netto nåverdi på null. For enhver konstant karbonpris (altså lik pris hvert år) kan vi regne ut netto nåverdien ved tiltaket. Ved å variere den prisen, kan vi komme frem til karbonprisen som gjør at tiltaket får akkurat null samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
De fleste regnearkprogrammer har en slik funksjon, gjerne omtalt som «målsøk». Ved hjelp av målsøkingsfunksjonen regner vi ut den konstante prisbanen som gjør at tiltaket i eksempelet får en netto nåverdi lik null. Denne er 3 833 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. En ulempe ved å regne ut karbonprisen for dekningspunktet på denne måten, er at den ikke fanger opp den forventede realprisveksten i karbonprisen.

Mulighet 2: ulike prisbaner

En annen måte å beregne dekningspunktet for prisbanen på er å finne frem til ulike prisbaner ved å variere en konstant dekningsfaktor x i prisbanen og sette prisen for år t lik x X hovedkarbonprisbane_t. Da får vi ulike prisbaner, som alle sammen utviser den samme realprisveksten som hovedkarbonprisbanen.

x	Justert prisbane
x<1	Den justerte prisbanen ligger under hovedkarbonprisen
x=1	Den justerte prisbanen er lik hovedkarbonprisen
x>1	Den justerte prisbanen ligger over hovedkarbonprisen

Konkret kan vi regne ut denne verdien for  på minst to ulike måter.

Fotnoter

¹²³ Diagrammet består av bokser som først betegner hva tiltaket innebærer og så de virkningsdrivende egenskapene ved tiltaket. Deretter skal vi vise de samfunnsøkonomiske virkningene i neste steg. Pilene mellom boksene betegner årsakssammenhenger.

¹²⁴ For eksempler på slike modeller, kan man se på Miljødirektoratets nettsider: https://www.miljodirektoratet.no/tjenester/klimagassutslipp-kommuner/beregne-effekt-av-ulike-klimatiltak/

¹²⁵ Som en forenkling ser vi også bort fra at redusert distanse i tillegg kan føre til spart tid og at det seiles flere turer.

¹²⁶ Se https://www.miljodirektoratet.no/tjenester/klimagassutslipp-kommuner/beregne-effekt-av-ulike-klimatiltak

¹²⁷ Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser - regjeringen.no

¹²⁸ Tallene er gitt av Finansdepartementet, og vi finner dem her: Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser - regjeringen.no. Her finnes det også historiske tall.