5 steg på veien til god styringsinformasjon

Her finnes tips og råd til dere som har ansvar for å innhente og formidle styringsinformasjon, til bruk i for eksempel årsrapporten.

Systematikk og helhet

Rådene handler om å planlegge godt, tenke helhet og systematikk, få til bedre samarbeid og dialog og å gjøre tydeligere prioriteringer for å få styringsinformasjon som er nyttig. De er basert på erfaringer med at mange ofte oppdager litt for sent at de ikke har riktig datagrunnlag eller gode nok analyser for rapporter som skal leveres og beslutninger som skal tas. Rådene handler altså mer om å rigge virksomheten for god bruk av kunnskap, enn om hvordan man skal formulere gode styringsparametere og indikatorer.

Det er fastsatt grunnleggende prinsipper for utøvelsen av MRS i økonomiregelverket. Regelverket stiller krav til at alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag (§4 bokstav c), sørge for at det gjennomføres evalueringer (§16) og rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet (§9). Departementene skal i tillegg fastsette styringsparametere for underliggende virksomheter. Denne teksten handler om å se disse kravene i sammenheng.

I etats- og virksomhetsstyring må dere finne riktig balanse mellom langsiktig kunnskapsutvikling og informasjonen som skal rapporteres og brukes i løpende styring. Her får dere oversikt over hva som er viktig for å lykkes med oppfølging i MRS: Mål- og resultatstyring både i et flerårig og årlig perspektiv.

Hva er styringsinformasjon?

Styringsinformasjon består av data, analyse og vurderinger. Det er vanlig å tenke på styringsinformasjon som det vi rapporterer til bruk i ulike styringsprosesser. Rapporteringen bør gi både oversikt og innsikt. Styringsinformasjonen skal ivareta behovet for kontroll (etterlevelse) og behovet for læring og utvikling. Styringsinformasjonen skal brukes til å følge med og til å ta beslutninger.

Styringsparametere kan gi et nyttig bilde av status, eller hva det er spesielt viktig å følge med på, men de gir sjelden tilstrekkelig informasjon alene. Begrepet styringsparameter er brukt i økonomiregelverket. En styringsparameter kan være det samme som en indikator, men ofte blir den gitt et litt bredere innhold enn hva en enkelt-indikator kan ha. Det som er særegent ved styringsparametere er at de gir beskrivende informasjon om resultater og måloppnåelse. Det vil i tillegg være behov for grundigere undersøkelser for å belyse sammenhengene mellom ressursbruk, aktiviteter, leveranser og effekter. Det er ikke nok å bestemme hva som skal måles.

Kunnskapsutvikling over tid vil ofte være nødvendig, med forskning, evaluering og løpende måling for å oppnå læring og utvikling på et fagfelt. Kilden til styringsinformasjonen bør være det samlede kunnskapsgrunnlaget. For å få det til må dere se mange ulike typer kunnskap og informasjon i sammenheng i god tid før det skal rapporteres til beslutningstakere enten det er en prosjekteier, egen ledelse eller etatsstyrer.

1. Hva er utgangspunktet?

Oppfølgingsfasen er en viktig del av mål- og resultatstyring. Faktisk så viktig at dere må tenke på oppfølging allerede mens dere formulerer mål og planlegger.

Utredninger er det naturlige startpunktet for oppfølgingsarbeidet i mål- og resultatstyring. I utgangspunktet er alle statlige tiltak med visse unntak omfattet av kravene i utredningsinstruksen. Når alternative tiltak er utredet og ett er valgt, bør det utarbeides et opplegg for å følge med og vurdere tiltaket etter hvert. Det gir en langsiktig rød tråd og letter arbeidet med å prioritere hva som skal følges opp. Oppfølgingsarbeidet og styringsinformasjonen det er behov for, defineres til en viss grad allerede i utredningsfasen.

Les mer om utredningsinstruksen og gevinstrealisering.

Utredningsinstruksen (regjeringen.no)

Mange bruker mye tid og ressurser på å innhente, sammenstille og rapportere styringsinformasjon, men samtidig er de usikre på om informasjonen kommer til nytte. Hvis dere tidlig nok utfordrer de som skal bruke styringsinformasjonen på hva de virkelig lurer på og hva de virkelig har behov for, får dere et bedre grunnlag for å innhente data og gjennomføre analyser som gir de gode svarene.

Langsiktighet, dialog og godt forarbeid er en forutsetning for å få god kobling mellom det flerårige og det årlige. Ved å etablere en systematikk i arbeidet kan virksomheten ivareta behovet for forutsigbarhet. Virksomheter med godt organisert kunnskaps- og informasjonsforvaltning vil lettere kunne veksle mellom det langsiktige perspektivet og de årlige prosessene. Med et godt fundament er dere i tillegg bedre rustet til å håndtere kompleksitet, innovasjon og raske endringer i omgivelsene.

Refleksjon: Hva er deres utgangspunkt?

• Hvor lang tidshorisont har dere for læring og utvikling?
• Gir det langsiktige perspektivet nyttige knagger dere kan hekte de årlige prosessene på?
• Hvordan er dialogen mellom departementet og virksomheten om kunnskapsutvikling og om behovet for styringsinformasjon? Har dere mulighet til å påvirke dialogen?
• Hvordan prioriterer dere hva som skal måles, evalueres og følges opp?
• Hvordan er sammenhengen mellom det dere er bedt om å rapportere og det dere ser behov for selv?
• I hvilken grad er oppfølgingsarbeidet i virksomheten godt koordinert mellom enheter/funksjoner som har ansvar for styring, fag, forskning og utredning?
• Har dere riktig kapasitet og metodekompetanse for å bestille, innhente, sammenstille og analysere informasjon om ressursbruk, aktiviteter, effekter og måloppnåelse
• Er det vurderinger av egenart, vesentlighet og risiko som ligger til grunn for dialogen om styringsinformasjon?

2. Hva trenger vi å vite?

En vanlig innvending mot mål- og resultatstyring er at vi blir mer opptatt av å måle enn å forstå. Ofte går vi rett på diskusjonen om hva som skal måles og rapporteres, og jakten på den perfekte indikatoren er i gang. Da risikerer vi å komme skjevt ut fra start. Det er viktig å tenke bredt om kunnskapsbehovet virksomheten og departementet har før rapporteringskrav utformes. Dere bør diskutere hvilke spørsmål eller problemstillinger det er viktigst å få svar på før dere bestemmer passende metodisk tilnærming. Det kan hende dere må sette sammen en pakke av både kvantitative og kvalitative metoder for å få svar på det dere lurer på.

Det er en risiko knyttet til å velge ut enkelte styringsparametere, ofte omtalt som at «det som telles teller», altså at det er det vi velger å følge med på som får størst oppmerksomhet, ikke det som er viktigst En annen kjent fallgruve er å velge de indikatorene som er lett å måle, noe som øker risikoen ytterligere for å drive indikatorstyring i stedet for målstyring.

Ulike nivå i forvaltningen har forskjellige behov for informasjon og kunnskap. Forskjellige formål krever forskjellige typer informasjon på ulikt detaljerings- og aggregeringsnivå. Dere bør først finne ut hvordan informasjonen skal brukes før dere velger ut hva slags kunnskap som skal prioriteres og hvordan den skal formidles.

Ofte går en bestilling gjennom flere ledd og det kan være en utfordring for de som skal gjennomføre at de ikke har god nok forståelse for hvordan informasjon skal brukes. Det kan for eksempel handle om at det i tildelingsbrevet bestilles en evaluering, eller at det kommer forslag til enkelte styringsparametere. Hvor oppsto behovet og skal ny kunnskap brukes i intern virksomhetsstyring, etatsstyring, sektorstyring eller politikkutvikling?

Hvilke spørsmål skal prioriteres?

Det er mange små og store prioriteringer og valg som skal gjøres. Jo bedre forståelse dere har for beslutningstakers behov, jo bedre kan dere treffe med design og metode. Avklar hvem som trenger hva i hvilke sammenhenger, og hvordan informasjonen skal brukes før dere bestemmer hvilke spørsmål som skal prioriteres og hvilke metoder som skal benyttes.

Hva er behovet for informasjon?

• Hva er de viktigste problemstillingene, spørsmålene dere må ha svar på?
• Hva skal informasjonen brukes til?
  • å følge med, ha oversikt, kontroll («påse-ansvaret»)
  • å vedta nye tiltak
  • å videreføre/endre/videreutvikle eksisterende tiltak
  • å avvikle tiltak

• Hvem trenger hva i hvilken sammenheng?
  • intern styring
  • rapportering til departement
  • kunnskapsutvikling og deling
  • politikkutvikling

Hvilke spørsmål er det viktigst å få svar på?

• Måloppnåelse: ser vi den endringen vi ønsker oss?
• Effekt/virkning: er det våre tiltak som bidrar til endring?
• Formålseffektivitet: har vi valgt virkemidler som gir best mulig effekt? (gjør vi de riktige tingene?)
• Kostnadseffektivitet: bruker vi ressursene våre så effektivt som mulig? (gjør vi tingene riktig?)
• Samfunnsøkonomisk lønnsomhet: er nyttevirkningene for samfunnet høyere enn kostnadsvirkningene?
• Er det avklart sammenheng mellom vårt bidrag og andre som
  • vi har felles mål med
  • vi har målkonflikter med

• Har det oppstått utilsiktede virkninger?

Spørsmålene medfører behov for ulike typer data, metodevalg og analyser. I tipslista viser vi hvordan disse spørsmålene gir ulike typer av styringsinformasjon og hvordan resultatkjeden er et verktøy for analyse.

3. Hvordan finne frem til informasjonen?

Verktøykassen for måling og evaluering er stor og mangfoldig, det er behov for god oversikt og metodekompetanse for å velge de tilnærmingene som er mest hensiktsmessige.

Store indikatorsett kan være nyttige og viktige på mange områder, kanskje spesielt for mål på samfunnsnivå som for eksempel for de nasjonale miljømålene og de nasjonale bærekraftsmålene. I årlig rapportering kan det være viktigere å forklare hvordan prioriterte tiltak gir eller er forventet å gi effekter, og sannsynliggjøre at disse effektene bidrar til overordnede mål. Denne typen analyse forutsetter en bredere tilnærming enn måling på enkelt-indikatorer. For å fortelle «historien» om avveininger, prioriteringer og effekt, kan det være nyttig å bruke teoretiske modeller som resultatkjeden, endringsteori og gevinstkart, selv om disse alltid vil gi en forenklet versjon av virkeligheten.

Jo større kompleksitet, og jo mer usikkerhet knyttet til årsakssammenhenger, desto større blir risikoen ved å basere seg på enkeltindikatorer i styringsinformasjonen. For å undersøke effekt vil det være behov for å gjennomføre analyser eller mer omfattende effektevalueringer for å påvise eller sannsynliggjøre årsakssammenhenger. Et alternativ er å kartlegge systematisk hva som er effektene, eller effektkjedene, av et tiltak eller et virkemiddel. Dette er en bredere tilnærming enn du får ved å bruke forhåndsdefinerte enkelt-indikatorer knyttet direkte til måloppnåelse.

Ofte vil det være mange effekt-ledd mellom tiltaket og målene som er formulert i tildelingsbrev og strategier. Hvis dere skal kartlegge effektkjeder tar dere utgangspunkt i de enkelte tiltakene og spør: hva skjer videre når vi har levert vårt bidrag? Hva er virkningene hos brukere og i samfunnet? Denne tilnærmingen minner om metodikk for gevinstrealisering.

Det må gjøres avveininger fortløpende om det lar seg gjøre å innhente datagrunnlag med god nok pålitelighet. Et annet spørsmål som må vurderes underveis, er om de valgte analysemetodene gir informasjon som er relevant for beslutningene som skal gjøres i styringen.

Fange opp både det planlagte og det uventede

Styringsinformasjon handler også om det som er utenfor virksomhetens eget ansvarsområde, og om det vi ikke har planlagt for. Det kan være forhold vi ikke har hatt oversikt over, og det kan skje endringer underveis som bør fanges opp. Vi må derfor stille spørsmål og utvikle metoder for å fange opp både det planlagte og det uventede.

Gode verktøy for å sortere og diskutere design og metode er resultatkjeden og programteori.

Hva bør dere tenke på når dere velger kilder og metoder?

• Hvis det har blitt gjennomført en forhåndsutredning, bør dere gå tilbake for å undersøke hva som ble utformet som problemanalyse, mål, virkning, risiko og forutsetning for god gjennomføring.
• Hva kan dere bygge videre på av det som allerede finnes? Hva har dere av eksisterende kunnskap?
• Hvilke data finnes allerede, og hvilke kilder har dere tilgang på?
• Hvilke krav stiller dere til grundighet/kvalitet i datagrunnlag, analyse og vurderinger? Holder det å gjøre en enkel erfaringsoppsummering, trenger dere en bredere evaluering, eller er det faktisk behov for en skikkelig granskning?
• Hvor viktig er timing? Hvilke avveininger må dere gjøre mellom tid til rådighet og grundighet/pålitelighet? Kanskje kan dere gjøre noen stikkprøver? Kan dere gjøre en enkel undersøkelse i år som dere utvider neste år?
• Hvilke metoder kan være relevante og mulig å bruke – både kvalitative og kvantitative?
• Skal arbeidet utføres internt eller er det nødvendig å hente inn ekstern kapasitet og kompetanse?

4. Hvem gjør hva?

Styring i staten er kompleks. Styringsinformasjon skal på den ene siden fange opp sammenhengene mellom ressursbruk, virkemiddelvalg og effekter innenfor en sektor, men også gi et godt bilde av hvordan tverrgående samarbeid og felles tiltak bidrar til å nå overordnede mål. Det krever koordinering og samarbeid både mellom interne enheter, mellom virksomhet og departement, og mellom flere virksomheter.

Koordinering og samarbeid

Det er lurt å gi noen et koordineringsansvar for å få til et godt samarbeid mellom alle som er involvert gjennom hele prosessen, fra bestilling til design, gjennomføring og rapportering. Ansvaret for henholdsvis måling, evaluering og oppfølging bør også plasseres tydelig.

Her er det behov for god dialog mellom de som bestiller data og analyser, enten det er styringsseksjoner, FoU-miljøer eller fagavdelinger – og de som gjennomfører data-innsamling og analyse, enten det er interne eller eksterne ressurser. Stadig flere virksomheter etablerer egne kunnskaps- eller evalueringsavdelinger, blant dem er Norad, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Et koordineringsansvar kan plasseres i en kunnskaps- eller i en styringsenhet.

Beslutningstakere har sjelden tid til å sette seg inn i det samlede kunnskapsgrunnlaget. Ansvaret for å sortere, prioritere og sammenstille de mest relevante dataene, konklusjonene og anbefalingene ligger derfor ofte hos en styringsenhet, enten dette er en seksjon, en avdeling – eller i små virksomheter – hos en enkelt person.

Utfordringen er å sammenstille administrative og økonomiske data på en god måte med informasjon om resultater og effekter. Den typen kunnskap kan komme fra mange kilder, for eksempel akademia, forskningsmiljøer, konsulentbransjen og instituttsektoren, eller det kan produseres internt i fagmiljøene i virksomheten, i ytre etat eller i departementet.

Å formidle informasjon og kunnskap handler om å bruke empati og forstå mottakerens perspektiv. Informasjonen må bearbeides og formidles på en slik måte at den er forståelig for mottaker.

Hvordan er ansvarsfordelingen: Hvem gjør hva?

• Har dere avklart ansvarsdeling av oppgavene mellom departement og virksomhet?
• Hva gjennomføres hvor, hvorfor og av hvem?
  • Hvem har ansvar for data-innsamling og sammenstilling?
  • Hvem har ansvar for analyse?
  • Hvem har ansvar for oppsummering, vurdering og anbefalinger?
• Er det et godt samarbeid mellom de som fremskaffer kunnskapen og de som skal bruke denne som styringsinformasjon i rapportering og oppfølging?
• Er den formelle og uformelle dialogen innrettet på en måte som gir forståelse for ulike perspektiver?

5. Hvordan følge opp?

Produktivitetskommisjonen anbefalte i 2016 et «skifte fra en ressursøkonomi til en kunnskapsøkonomi» og slo et slag for «kreativ destruksjon». Forenklet vil det si å avslutte tiltak som ikke virker godt, for å gjøre plass til tiltak som har større effekt. Men hvordan skal dere finne de tiltakene som kan legges ned for å frigjøre ressurser? Eller – hvordan finner dere de tiltakene som har forholdsvis størst betydning for måloppnåelse?

Prioritering og systematisk tilnærming

Det er ikke kostnadseffektivt å følge med på alt, og for mange mål er det krevende å finne styringsparametere som belyser målet godt nok. For at dere skal identifisere hvilke tiltak som virker eller ikke virker godt, må dere ha på plass en overordnet tilnærming og systematikk for å undersøke virkning.

Prioriter å følge med på de tiltakene det er knyttet størst usikkerhet til, de dere vet for lite om, eller de som har størst betydning. Ved å følge med på de prioriterte tiltakene og forsøke å kartlegge effektkjedene de gir, kan dere bygge stein på stein og justere innsatsen fortløpende. Dere får ikke hele bildet, men dere bygger kunnskap om hva som virker og får trygghet underveis.

Ting tar tid

Det kan ta lang tid å få informasjon om måloppnåelse, spesielt på store og komplekse problemområder. Det vil være behov for store indikatorsett, som for eksempel Norges miljømål (miljodirektoratet.no), og endringene vil kanskje ikke være synlige eller mulig å forklare fra år til år.

Den innhentede styringsinformasjonen skal ligge til grunn for fremtidig planlegging og sørge for at man er på riktig vei i en større sammenheng. Rapportering skal gi uttrykk for den best tilgjengelige kunnskapen vi har på et område. Det gjelder å finne balansen mellom å rapportere på årlige aktiviteter og det å knytte dem til mer langsiktige effekter i årsrapporten. Ved å legge langsiktig kunnskapsutvikling til grunn, blir det lettere å se årlig rapportering i et flerårig perspektiv.

Har man sikret gode rammer for hvordan man måler og evaluerer er det lettere å følge opp både for virksomheten og departementet over tid. På sikt vil også departementet få et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere sektoren som helhet.

Hva inneholder styringsinformasjonen som rapporteres?

• Representerer styringsinformasjonen den best tilgjengelige kunnskapen om en problemstilling på en måte som er lesbar og forståelig for den som skal bruke den?
• Oppsummerer styringsinformasjonen læring som har betydning for beslutninger?