Formålet med denne arbeidsfasen er å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til hvert tiltak som utredes, slik at man kan rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og de tidligere arbeidsfasene), har man delvis besvart utredningsinstruksens fjerde spørsmål «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de og hvem blir berørt?».⁸¹

I en samfunnsøkonomisk analyse skal alle virkningene tas med uavhengig av om disse er verdsatt i kroner eller vurdert kvalitativt. I mange utredninger er sentrale nyttevirkninger ikke verdsatt i kroner, men vurdert som ikke-prissatte virkninger. De ikke-prissatte virkningene kan være avgjørende for tiltakets lønnsomhet, og det er derfor viktig å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger.

3.5.1 Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom tre steg

At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, betyr at befolkningen til sammen er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster (se kapittel 3.4.1). Dette innebærer at summen av tiltakets nyttevirkninger overstiger summen av kostnadene.⁸² Se også kapittel 2 for mer overordnet veiledning om hva en samfunnsøkonomisk analyse er, inkludert de tre ulike analyseformene (nytte-kostnadsanalyser, kostnads-virkningsanalyser og kostnadseffektivitetsanalyser).

For å vurdere bidraget som de prissatte virkningene har på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, må man benytte nåverdimetoden. Dette er en metode som sammenstiller prissatte virkninger, der det tas hensyn til at disse kommer på ulike tidspunkter. Analyseperioden og kalkulasjonsrenten (se kapittel 3.5.2) er to faktorer som har stor betydning for hvor lønnsomme tiltakene fremstår.

For å vurdere bidraget som de ikke-prissatte virkningene har på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, må man vurdere dette kvalitativt. Vi anbefaler å bruke verdimatrisemetoden (se kapittel 3.4.3). Jo mer sentrale de ikke-prissatte virkningene er i analysen, desto viktigere er det at de inngår i vurderingen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

De tre stegene for å sammenstille og rangere tiltakene

Vi anbefaler at man følger disse stegene for å sammenstille virkningene og rangere tiltakene:

1. Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene
   Ved å bruke nåverdimetoden skal man sammenstille de prissatte virkningene og deretter rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet basert på de prissatte virkningene (se veiledning i kapittel 3.5.2).
2. Bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten
   Ved å bruke verdimatrisemetoden skal man sammenstille ikke-prissatte virkninger og deretter vurdere hvordan disse påvirker samfunnsøkonomisk lønnsomhet (se veiledning i kapittel 3.5.3).
3. Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger
   Dette siste trinnet innebærer en ny rangering av tiltakene basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger (se veiledning i kapittel 3.5.4).

Nedenfor finner du mer veiledning om hver av de tre stegene.

3.5.2 Steg 1: Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene

I en samfunnsøkonomisk analyse vil nytte- og kostnadsvirkninger sjelden oppstå på samme tidspunkt. Ved forebyggingstiltak, for eksempel tiltak for å hindre rusmisbruk, vil kostnadsvirkningene typisk komme relativt tidlig, mens nyttevirkningene kommer senere og fordelt over en lengre tidsperiode. Tilsvarende tidsløp for nytte- og kostnadsvirkninger kan gjelde ved investeringsprosjekter, for eksempel en ny jernbanestrekning. Noen prosjekter kan ha kostnader også i en sluttfase, for eksempel ved olje- og gassinvesteringer, der det vil være en betydelig kostnad ved å rigge ned og fjerne oljeplattformene.

Nåverdimetoden er en metode som gjør det mulig å sammenligne og summere virkninger som oppstår i ulike år. Metoden går ut på å regne de årlige nytte- og kostnadsvirkningene om til en nåverdi. Nåverdien er dagens kroneverdi av de samlede nytte- og kostnadsvirkningene som påløper i ulike perioder. Med en positiv netto nåverdi vil tiltaket være samfunnsøkonomisk lønnsomt, mens med en negativ netto nåverdi vil tiltaket være samfunnsøkonomisk ulønnsomt – så lenge alle tiltakets virkninger er prissatte.⁸³

Diskontering, kalkulasjonsrente og analyseperiode

Nåverdimetoden innebærer at fremtidige virkninger diskonteres ved å benytte en kalkulasjonsrente. Ved å bruke kalkulasjonsrenten får fremtidige nytter og kostnader en lavere verdi i analysen enn nytten og kostnadene i dag. Dette innebærer at virkninger teller mindre jo lenger frem i tid de kommer. Jo høyere kalkulasjonsrenten settes, desto sterkere blir denne effekten, som kalles diskonteringseffekten. Se kapittel 3.5.2 for veiledning om valg av kalkulasjonsrente.

Med analyseperiode mener vi den perioden alle nytte- og kostnadsvirkningene av et tiltak beregnes for. Lengden på analyseperioden vil kunne påvirke vurderingen av tiltakets lønnsomhet. Se nedenfor for veiledning om valg av analyseperiode. Se også lenger ned for beregning av eventuell restverdi.

Boksen nedenfor inneholder formelen for å beregne netto nåverdi. I praksis kan det brukes et regneark for å regne ut tiltakenes nåverdi. Eksempler på slike regneark finnes på DFØs nettsider.

Formelen for å beregne netto nåverdi (NNV) er gitt ved følgende uttrykk:

Tiltak med et positivt netto nåverditall er beregnet til å være samfunnsøkonomisk lønnsomme basert på de prissatte virkningene. Netto nåverdi er lik nåverdien av alle prissatte nyttevirkninger minus nåverdien av alle prissatte kostnadsvirkninger. Et annet rangeringskriterium er netto nåverdi per budsjettkrone (se veiledning under).

Hvilken analyseform passer best?

Hvilken analyseform man velger, vil kunne påvirke vurderingene av tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet:

• I en nytte-kostnadsanalyse der alle de sentrale virkningene er verdsatt i kroner, er netto nåverdi det primære kriteriet for å rangere tiltakene. De fleste tiltakene vil imidlertid ofte ha en eller flere ikke-prissatte virkninger. Disse kan være avgjørende for tiltakets lønnsomhet, så det er viktig at man også vurderer hvilket bidrag (positivt eller negativt) disse har til lønnsomheten (se kapittel 3.5.3).
• I en kostnadseffektivitetsanalyse er det bare kostnadsvirkningene man beregner nåverdien av, ettersom det bare er kostnadssiden som er verdsatt i kroner. Denne analyseformen innebærer at man rangerer tiltak etter hvilke som har lavest kostnader, det vil si det mest kostnadseffektive tiltaket for et gitt mål.
• I en kostnads-virkningsanalyse må de prissatte kostnadsvirkningene vurderes opp mot en kvalitativ vurdering av hvilket bidrag de ikke-prissatte nyttevirkningene har for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Det følger av rundskriv R-109/2021 (se punkt 3) at kostnadsvirkningsanalyser ikke gir grunnlag for å rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men likevel gir verdifull informasjon for beslutningstakerne. Vi gjør oppmerksom på at når sentrale nyttevirkningene er vurdert systematisk som ikke-prissatte virkninger, vil slike analyser i praksis utgjøre nytte-kostnadsanalyser med bare ikke-prissatte nyttevirkninger. I slike tilfeller kan man vurdere om man likevel har tilstrekkelig faglig grunnlag for å rangere tiltakene.

Når man har beregnet netto nåverdi for alle tiltakene som utredes, kan resultatene illustreres i en tabell som viser sammenstilling og rangering av tiltakene basert på de prissatte virkningene. Se et eksempel på en slik tabell under. For å gi en god og lesbar fremstilling og samtidig gi leseren informasjon om de viktigste virkningene, er det viktig at alle virkningene kommer frem som egne linjer i tabellen. Eksempelet i tabellen er forenklet og stilisert, der nytte- og kostnadsvirkningene ikke har konkrete benevnelser (se eksempler på ulike benevnelser på nytte- og kostnadsvirkninger i kapittel 3.4). Det kommer frem av tabellen at tiltak B er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket basert på de prissatte virkningene. Videre er tiltak C samfunnsøkonomisk ulønnsomt basert på de prissatte virkningene.  

Prissatte virkninger (nåverdier):	Tiltak A	Tiltak B	Tiltak C	Tiltak D
Nyttevirkninger:
Nyttevirkning X	1900	1439	128	827
Nyttevirkning Y	1616	2077	186	1194
Kostnadsvirkninger:
Kostnadsvirkning X	-900	-450	-390	-1050
Kostnadsvirkning Y	-50	-50
Beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (basert på netto nåverdi)	2566	3016	-76	971
I. Rangering basert på prissatte virkninger	2	1	4	3

Boksen under inneholder veiledning om hvorfor det er viktig å diskontere alle nytte- og kostnadsvirkningene til dagens verdier.

I boksen under oppsummeres begreper som er sentrale når man bruker nåverdimetoden. Disse begrepene forklares nærmere nedenfor.

Netto nåverdi per budsjettkrone

I mange tilfeller vil man stå overfor restriksjoner som fører til at ikke alle lønnsomme tiltak kan realiseres. Den vanligste restriksjonen er bindende budsjettrammer (utgiftsrammer). For eksempel kan et tiltak A som isolert sett er samfunnsøkonomisk lønnsomt, fortrenge et annet tiltak B som isolert sett er mer samfunnsøkonomisk lønnsomt. Gjennomføringen av tiltak A vil da føre til et samfunnsøkonomisk tap ved at alternativkostnaden som kommer av at tiltak B ikke gjennomføres, er større enn nytten av tiltak A. Dette er en relevant problemstilling for eksempel for ledelsen i en virksomhet som skal velge og prioritere virksomhetens prosjekter (tiltak) og programmer innenfor en gitt budsjettramme.

I tilfeller med bindende budsjettrammer, for eksempel når man skal vurdere tiltak innenfor budsjettet til en etat, velger mange å benytte netto nåverdi per budsjettkrone (NNB) som lønnsomhetsindikator. NNB er et relativt mål på lønnsomhet så lenge alle tiltakets virkninger er prissatte, og sier noe forenklet hva samfunnet netto får igjen for hver krone som benyttes til realisering av prosjektet over offentlige budsjetter (nytte per kostnadsenhet, basert på beregnede prissatte virkninger). Boksen nedenfor inneholder formelen for å beregne av NNB.

Netto nåverdi har vi allerede funnet. For å finne netto nåverdi per budsjettkrone må man i tillegg finne nåverdien av de kostnadene som finansieres over offentlige budsjetter – det offentliges netto finansieringsbehov. Merk at nåverdien av utbetalingene innenfor den knappe budsjettrammen generelt ikke er lik nåverdien av de samfunnsøkonomiske kostnadene for tiltaket. Dette skyldes at tiltaket kan innebære kostnader som ikke fører til utbetalinger for det offentlige, for eksempel i form av forurensning eller andre miljøvirkninger eller utbetalinger i form av overføringer som i utgangspunktet ikke har samfunnsøkonomiske kostnader. I tillegg kan det hende at noen utbetalinger kan dekkes på en annen måte enn innenfor den knappe budsjettrammen, for eksempel ved ulike former for brukerbetaling (se kapittel 3.4.7). I praksis vil man også gjøre denne typen beregninger i et regneark.

Et tiltak som er lønnsomt med tanke på de prissatte virkningene, har en NNB som er større enn eller lik null (forutsatt at nevneren er positiv). Fortegnet på netto nytte per budsjettkrone er direkte knyttet til fortegnet på telleren og nevneren. De vanligste tilfellene vil være:

1. Telleren er positiv, og nevneren er positiv (NNB større enn 0): Dette karakteriserer et tiltak som har positiv netto nåverdi (netto nytte er større enn 0).
2. Telleren er negativ, og nevneren er positiv (NNB mindre enn 0): Dette karakteriserer et tiltak som har negativ netto nåverdi (netto nytte er mindre enn 0).

Utfordringer med netto nåverdi per budsjettkrone

NNB kan ikke brukes som en beslutningsregel, bare som en indikator. Det er lett å konstruere situasjoner hvor det å velge tiltak med den høyeste netto nåverdien per budsjettkrone ikke gir det samfunnsøkonomisk beste utfallet. Et mulig eksempel er en situasjon med to tiltak av ulik størrelse, der budsjettet bare gir plass til å gjennomføre ett av dem. Tiltaket med størst finansieringsbehov, tiltak A, har høyest netto nåverdi, mens tiltaket med det laveste finansieringsbehovet, tiltak B, har høyest NNB. Hvis man bare skal gjennomføre ett av disse to tiltakene, realiseres det høyeste samfunnsøkonomiske overskuddet dersom tiltak A gjennomføres i stedet for tiltak B. Se talleksempler i tabellen under.

	Finansieringsbehov	Netto nåverdi	NNB
Tiltak A	8	10	1,25
Tiltak B	4	6	1,5

En annen utfordring med NNB oppstår der tiltak har positive bidrag til offentlige budsjetter:

3. Telleren er positiv, og nevneren er negativ (NNB mindre enn 0): Dette karakteriserer et lønnsomt tiltak med positiv netto nåverdi som også gir et positivt bidrag til budsjettet. Et slikt alternativ bør gis høyeste prioritet i konkurranse med andre tiltak.
4. Telleren er negativ, og nevneren er negativ (NNB større enn 0): Tiltaket har en negativ netto nåverdi, men gir et positivt bidrag til budsjettet. Dette er et alternativ som ikke er lønnsomt, og som derfor ikke bør gjennomføres.

En tredje utfordring er at NNB bare er én relevant indikator dersom budsjettet slik det måles i nevneren, faktisk er den relevante skranken som bestemmer hvor mange tiltak som gjennomføres.

En fjerde utfordring er at NNB bare viser rangering basert på prissatte virkninger. Når man rangerer tiltak, må man også vurdere ikke-prissatte virkningers bidrag til netto nytte.

Velg en kalkulasjonsrente

	0-40 år	40-75 år	etter 75 år
Risikojustert rente	4,0	3,0	2,0

Kalkulasjonsrenten reflekterer den samfunnsøkonomiske alternativkostnaden ved å binde kapital til et tiltak og reflekterer kapitalens avkastning i beste alternative bruk. Kalkulasjonsrenten bør i prinsippet inneholde en risikofri realrente og et påslag som blant annet skal gjenspeile tiltakets systematiske risiko.⁸⁴ Kalkulasjonsrenten som skal brukes i vurderingen av offentlige tiltak, bør imidlertid være basert på enkle regler.

Det følger av rundskrivet at man skal benytte en kalkulasjonsrente på 4 prosent for virkninger de første 40 årene av analyseperioden. Dersom analyseperioden er lengre, brukes en kalkulasjonsrente på 3 prosent fra 40 til 75 år. Fra og med 75 år brukes en kalkulasjonsrente på 2 prosent.

Kalkulasjonsrenten bør som hovedregel ta utgangspunkt i tiltakets oppstartsår (det vil si at det er oppstartsåret man starter å telle antall år), i likhet med analyseperioden.

For statlig forretningsdrift i direkte konkurranse med private aktører skal en kalkulasjonsrente tilsvarende den som private bedrifter står overfor, benyttes.

Fastsett analyseperioden

Med analyseperiode menes den perioden alle nytte- og kostnadsvirkninger av et tiltak beregnes for. Utgangspunktet for å fastsette analyseperioden er at den er lang nok til å fange opp alle de relevante virkningene av tiltakene, også dem som kommer langt frem i tid. Dette følger av rundskriv R-109/2021 fra Finansdepartementet.

Analyseperioden skal som et hovedprinsippvære være så nær levetiden til tiltaket som praktisk mulig. Avvik fra dette prinsippet må begrunnes.

Levetiden som benyttes i analysen av investeringsprosjekter, også kalt den økonomiske levetiden, må reflektere den perioden tiltaket som analyseres, faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. For investeringsprosjekter må man også vurdere den tekniske eller fysiske levetiden til tiltaket. Denne vil være lik den levetiden de fysiske elementene i investeringen har frem til de ikke lenger kan brukes og må skiftes helt ut.

I mange tilfeller vil tiltakets økonomiske levetid være kortere enn den tekniske levetiden. Med godt vedlikehold kan den tekniske tilstanden i mange investeringsprosjekter opprettholdes lenge, mens perioden investeringen vil yte en samfunnstjeneste, kan være vesentlig kortere. Det kan skyldes forhold ved selve investeringen, men også forhold ved for eksempel samfunnsutviklingen som gjør at tiltaket ikke lenger har noen nytte.

Vurderingen av hvor store drifts- og vedlikeholdskostnader man mener er rimelige for at tiltaket skal være i bruk eller yte en samfunnstjeneste, og hva som er å regne som en reinvestering, er som regel basert på skjønn. For mange investeringer vil ulike komponenter ha ulik levetid, noe som vil kunne føre til mindre reinvesteringer innenfor den perioden som defineres som tiltakets levetid. Større vedlikehold av for eksempel byggeprosjekter påløper gjerne etter 20 år, 30 år og 40 år, og levetiden til bygget vil være avhengig av hva man legger inn av reinvesteringer.⁸⁵

For offentlige tiltak som ikke består av fysiske investeringer, men som for eksempel er et tjenestetilbud eller en regulering, vil levetiden defineres på en annen måte. I slike tilfeller må man ifølge rundskrivet vurdere hvor langt inn i fremtiden man forventer at tiltaket vil ha vesentlige virkninger. Ved utredning av et nytt tjenestetilbud kan dette innebære å ta med virkninger så langt frem i tid som brukerne forventes å ha nytte av tilbudet. For reguleringer må man ta hensyn til levetiden til de tiltakene som loven eller forskriften utløser, for å fastsette en egnet analyseperiode.

Det kan være grunner til å avvike fra hovedprinsippet om at analyseperioden (i størst mulig grad) skal sammenfalle med tiltakets levetid. Typiske årsaker til at analyseperioden settes kortere enn tiltakets levetid:

• Økende usikkerhet om størrelsen på virkningene på lang sikt, og dermed også om selve levetiden, kan tilsi at man ønsker å synliggjøre for hvilken tidsperiode man har et rimelig godt grunnlag for å gjøre nøyaktig modellering av effekter, og for hvilken tidsperiode dette er lite meningsfylt.
• Det mangler anslag på sentrale variabler for hele tiltakets levetid.
• Ressursinnsatsen som kreves for å utarbeide nøyaktige anslag langt inn i fremtiden, står ikke i forhold til bidraget dette vil gi den samfunnsøkonomiske analysen som beslutningsgrunnlag.

Dersom man setter analyseperioden kortere enn tiltakets levetid, skal man ifølge Finansdepartementets rundskriv beregne en restverdi. Lenger ned ser vi nærmere på beregning av restverdier.

Når starter analyseperioden?

Som hovedregel skal analyseperioden (og kalkulasjonsrenten) ta utgangspunkt i tiltakets oppstartsår, i tråd med rundskrivet. Med oppstartsår mener vi tidspunktet den første nytte- eller kostnadsvirkningen som følger av tiltaket, begynner å løpe. For et regelverkstiltak vil analyseperioden starte idet det nye regelverket trer i kraft, eventuelt tidligere dersom det brukes ressurser på å informere om tiltaket i forkant. For vei- og byggprosjekter innebærer dette at virkninger i plan-, bygg- og anleggsfasen tas med.

Å avvike fra hovedregelen om å ta utgangspunkt i tiltakets oppstartsår når man fastsetter analyseperioden, kan være aktuelt dersom det reelt sett er store tidsforskjeller knyttet til oppstartsåret for de ulike tiltakene som skal ses i sammenheng. I slike tilfeller bør man ta utgangspunkt i analysetidspunktet (det vil si tidspunktet utredningen gjøres) fremfor tiltakets oppstartsår. I motsatt fall vil beslutningstidspunktet kunne avgjøre lønnsomheten til hvert enkelt tiltak og dermed være utslagsgivende for hvilket tiltak som rangeres først. I byggsektoren vurderes eksempelvis ofte nybygg opp mot eksisterende bygg, noe som innebærer at det reelt sett er vesentlige tidsforskjeller knyttet til oppstartsåret for de ulike tiltakene som skal ses i sammenheng.

Hvordan fastsette en analyseperiode for tiltak med ulik levetid

I en samfunnsøkonomisk analyse vil man ofte utrede tiltak, inkludert nullalternativet, som har ulik levetid, og man må vurdere hvordan man kan gjøre disse sammenlignbare.

Som en hovedregel bør man ta utgangspunkt i tiltaket med lengst levetid når man fastsetter analyseperioden.

Når det gjelder nullalternativet, vil infrastrukturen eller det offentlige tilbudet i dette alternativet som regel ha kortest levetid. Dersom levetiden til infrastrukturen eller det offentlige tilbudet i nullalternativet for eksempel vurderes til å være om lag halvparten av analyseperioden, innebærer det at man må ha operasjonalisert hvilke kostnader og grep som er lagt inn for å ivareta at nullalternativet er en «forsvarlig videreføring av dagens situasjon» ut analyseperioden. Merk at hva som er å anse som forsvarlig bør tolkes stramt (se omtalen i kapittel 3.1.3). Det er denne operasjonaliseringen som da vil være sammenligningsgrunnlaget den siste halvdelen av analyseperioden. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom dagens tjenestetilbud er basert på en teknisk løsning som er i ferd med å bli faset ut.

Når det gjelder de andre tiltakene som har kortere levetid enn tiltaket med lengst levetid (det vil si lik analyseperioden), bør man for investeringsprosjekter ta stilling til hvordan man ivaretar at alternativet er reelt og valgbart for hele analyseperioden. På samme måte som det er beskrevet for nullalternativet i kapittel 3.1.3, er det flere måter å gjøre dette på. Én tilnærming kan være å definere det nivået av tjenester som man ønsker å legge i tiltaket, og deretter vurdere den minst kostbare måten å ivareta dette på i perioden etter tiltakets levetid. Det kan være å la tilbudet utgå, det kan være tilstrekkelige reinvesteringer, eller det kan være enkelte avbøtende tiltak eller alternative tilbud. For tiltak som ikke er investeringsprosjekter, bør disse levetidsforlenges på annet vis. For reguleringstiltak kan det for eksempel innebære å forlenge eventuelle informasjonsfremmende tiltak og tilsynsaktivitet.  

Tips for å fastsette analyseperioden

Hva som er tiltakets levetid, vil avhenge av tiltakets og sektorens egenart. Ifølge rundskrivet må levetiden derfor drøftes for det enkelte tiltak eller i egne veiledere i sektorer der det gjennomføres mange tilsvarende tiltak. Innenfor den enkelte sektor bør det være en mest mulig enhetlig tilnærming for å sikre sammenlignbarhet mellom tiltak. Boksen under inneholder noen tips når man skal utarbeide supplerende veiledning i sektor- og temaveiledere.

Veiledning om levetiden i sektor-/temaveiledere

Når det gjelder standardisering av levetid for et utvalg av prosjekter eller tiltak innenfor en sektor, virksomhet eller lignende, bør man begrense dette til de tilfellene der den reelle levetiden faktisk er lik. Dersom standardisering av levetiden til prosjekter eller tiltak vurderes å innebære en for grov forenkling, anbefales det å i stedet vektlegge standardisering på komponent- og effektnivå. En slik tilnærming innebærer at utrederen i større grad må gjøre selvstendige vurderinger innenfor hvert enkelt prosjekt. Men jo flere elementer som er standardisert, desto mer vil det også være å støtte seg på.

Som et generelt råd kan det være nyttig å undersøke hvilken analyselengde som er benyttet i analyser av tilsvarende tiltak og anbefalinger i sektor- eller temaveiledere.

Her er noen anslag på analyseperioder som kan fungere som utgangspunkt for å sette en mer nøyaktig analyseperiode for en bestemt analyse:

• For infrastrukturtiltak i samferdselssektoren settes analyseperioden til 40 år i henhold til Finansdepartementets rundskriv.⁸⁶
• For IKT-prosjekter varierer analyseperioden gjerne mellom 5 og 15 år. Dette er en sektor som kjennetegnes av store teknologiske endringer, noe som trekker i retning av en relativt kort analyseperiode. Dette gjelder særlig for de mest brukernære delene av teknologien, mens mer grunnleggende infrastruktur gjerne har lengre levetid. Se også Finansdepartementets digitaliseringsveileder.
• Innen byggsektoren anbefaler Statsbygg som hovedregel en analyseperiode på 60 år for et vanlig formålsbygg. Dette står i Statsbygg sin veileder om samfunnsøkonomiske analyser. Eksempler på bygg i denne kategorien kan være universitetsbygg, kulturbygg, fengsler og tinghus. For noen typer bygg med svært høy kvalitet, for eksempel Operaen og Nasjonalmuseet, anbefaler veilederen en analyseperiode på 75 år. For alle andre typer formålsbygg som antas å ha levetid mer tilsvarende et vanlig kontorbygg, for eksempel veistasjoner og barnevernsinstitusjoner, anbefaler veilederen en analyseperiode på 40 år.⁸⁷
• For en rekke forebyggende tiltak i ulike sektorer vil analyseperioden gjerne variere mellom 15 og 40 år, avhengig av blant annet typen tiltak og hvilke aldersgrupper tiltaket er rettet mot. Typisk vil usikkerheten om størrelser på lang sikt korte ned analyseperioden fordi man ønsker å holde seg innenfor en tidsperiode der man har et rimelig godt grunnlag for å lage en mer nøyaktig modell av virkningene.
• For omstillingstiltak i offentlig sektor varierer analyseperioden gjerne mellom 10 og 20 år. Det er flere forhold som vil påvirke denne vurderingen. Ett aspekt er om omstillingen gir nyttevirkninger i form av en varig kompetanseheving i virksomheten. Hvis dette er tilfellet, trekker det i retning av en lengre analyseperiode.
• For miljøtiltak med langsiktige effekter, for eksempel tiltak for å redusere klimagasser, bør det settes en lang analyseperiode. Eventuelt kan man fastsette en restverdi (se nedenfor).
• For reguleringer må man ta hensyn til levetiden til de tiltakene som loven eller forskriften utløser, for å fastsette en egnet analyseperiode.

Beregn eventuell restverdi

Det går frem av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at man skal beregne en restverdi dersom analyseperioden settes kortere enn tiltakets levetid. Ifølge rundskrivet skal restverdien gi et anslag på den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdien man regner med at tiltaket vil gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid. I praksis betyr det at alle nytte- og kostnadsvirkninger i tiltakets levetid ivaretas i analysen.

Det følger av rundskrivet at den anbefalte metoden for å beregne restverdier er å ta utgangspunkt i netto nytte (nyttevirkningen fratrukket kostnaden) fra det siste året i analyseperioden.⁸⁸ Restverdien skal justeres for eventuelle sykliske eller andre forventede variasjoner i tidsintervallet fra analyseperiodens slutt og ut prosjektets levetid, for eksempel på grunn av større oppgraderinger eller reinvesteringer. Videre skal man legge til grunn at netto nytte faller lineært i restverdiperioden og reduseres til null i det siste året av levetiden. Boksen nedenfor viser hvordan restverdien kan beregnes ved å bruke denne metoden. Se også figuren under som illustrerer sammenhengen mellom analyseperiode, levetid og restverdi.

Beregning av restverdi

der NN er netto nytte det siste året i analyseperioden, n er analyseperiode og T er levetiden.

Anta at netto nytte det siste året i analyseperioden er  5 millioner kroner, at levetiden er 40 år, og at analyseperioden er 25 år. Restverdien blir da

Vi ser at restverdien i dette tilfellet blir 37,5 millioner kroner. Sammenhengen mellom analyseperiode, levetid og restverdi ser vi i figuren under.

Dersom det finnes kunnskap og dokumentasjon som tilsier at en annen måte å beregne restverdien på vil være bedre enn metoden som er illustrert i eksemplet ovenfor, skal den beste metoden benyttes (se rundskriv R-109/2021).

En alternativ metode for å beregne restverdien ved investeringsprosjekter er å bruke markedsverdien av utstyret eller investeringen i det siste året av analyseperioden. For de fleste typer transportinfrastruktur, for eksempel vei eller bane, er det naturlig nok vanskelig å se for seg et annenhåndsmarked. Men for mange av Forsvarets materiellanskaffelser, for eksempel innkjøpte helikoptre, kan det være relevant å ta utgangspunkt i markedsverdien når man skal beregne restverdi. I noen tilfeller kan restverdien være negativ. For eksempel når Forsvaret har kostnader knyttet til utfasing og avhending av materiell.

En metode som tidligere har vært i bruk, men som ikke lenger anbefales, er en metode som innebærer lineær avskrivning av investeringskostnaden. Du kan lese mer om dette i NOU 2012: 16, kapittel 6.

Vi gjør oppmerksom på at i sektorer med mange analyser der det er behov for å vurdere restverdier, bør man vurdere å fastsette egne retningslinjer i supplerende sektor- eller temaveiledninger. Dette sikrer at tiltak med særlig langsiktige effekter blir analysert korrekt og blir sammenlignbare.

Dersom restverdiperioden antas å være lang og det er stor usikkerhet om virkningene (og dermed levetiden), bør usikkerheten i anslagene synliggjøres. Til dette kan man for eksempel bruke følsomhets- og scenarioanalyser. Les mer om hvordan dette gjøres, i kapittel 3.6.

Når restverdien er funnet, skal en diskontert verdi av denne legges til beregnede netto nåverdien (NNV) (se kapittel 3.5.2).

3.5.3 Steg 2: bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten

I det første steget ble de prissatte virkningene sammenstilt og rangert basert på netto nåverdikriteriet. I det andre steget skal man sammenstille de ikke-prissatte virkningene og vurdere hvilken betydning disse har for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Jo mer sentrale de ikke-prissatte virkningene er i analysen, desto større vekt bør disse få ved vurderingen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

De ikke-prissatte virkninger skal vurderes for den samme analyseperioden som for de prissatte virkningene. Videre skal de ikke-prissatte virkningene i prinsippet diskonteres kvalitativt, og det skal gjøres en vurdering av eventuell kvalitativ «realprisjustering» (se kapittel 3.4.6).

Et tiltak kan ha både positive og negative ikke-prissatte virkninger. Hensikten med å sammenstille de ikke-prissatte virkningene av et tiltak er å vurdere om disse samlet sett bidrar positivt eller negativt til tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Tabellen under viser et eksempel på hvordan man under steg 2 kan sammenstille de ikke-prissatte virkningene. I dette eksempelet ser vi at alle de ikke-prissatte virkningene peker i samme retning, og i slike tilfeller vil det være en enkel øvelse å sammenstille disse. Men i tilfeller der disse peker i ulike retninger, kan det være en krevende øvelse.

Vi gjør oppmerksom på at en ikke-prissatt virkning som er vurdert til å være «middels positiv», ikke automatisk vil kunne nulles ut med en annen ikke-prissatt virkning som er vurdert til å være «middels negativ». Hvorvidt det er tilfelle eller ikke, må gjøres på et mest mulig faglig grunnlag. Vi må huske på at vi i utgangspunktet «sammenligner epler og pærer», og en manglende verdsetting i kroner gjør det vanskelig å sammenstille ulike ikke-prissatte virkninger. I stedet bør det alltid gis en kvalitativ begrunnelse for hvordan man har kommet frem til sammenstillingen av de ikke-prissatte virkningene. I den enkelte utredningen kan man også vurdere om det er hensiktsmessig å i tillegg rangere tiltakene basert på de ikke-prissatte virkningene isolert sett. 

Verktøy i Excel for å sammenstille ikke-prissatte virkninger

Verktøy for å sammenstille ikke-prissatte virkninger

xlsx

25.48 KB

3.5.4 Steg 3: Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger

Steg 3 er å rangere tiltakene basert på både de prissatte virkningene og de ikke-prissatte virkningene. Se eksempelet i tabellen under som viser en slik rangering.

Det kommer frem av tabellen at tiltak B fortsatt rangeres som nummer 1, etter at man også har vurdert betydningen av ikke-prissatte virkninger for samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det bør alltid gis en kvalitativ begrunnelse for den samlede rangeringen, noe som drøftes nærmere i kapittel 3.8.

3.5.5. Noen tips ved sammenstilling og rangering

Det er viktig at sammenstillingen og rangeringen gjøres på bakgrunn av faglige vurderinger, og at vurderingene begrunnes og kommer frem av analysen som støtte til beslutningstakeren.

Når tiltaket har et stort omfang av ikke-prissatte virkninger, bør man la være å sammenstille og rangere tiltak hvis man ikke har et tilstrekkelig faglig grunnlag. Særlig i situasjoner der de ikke-prissatte virkningene peker i ulike retninger, eller der de prissatte og ikke-prissatte virkningene peker i hver sin retning, kan dette være ekstra krevende. Det er viktig å dokumentere hvilke vurderinger som gjøres, og synliggjøre usikkerheten ved disse. Videre bør man vurdere å gjennomføre eventuelle dekningsanalyser. Se figuren under som illustrerer ulike tilfeller.

For å sørge for at sammenstillinger og rangeringer gjøres mest mulig konsistent ved utredninger innad og på tvers av ulike sektorer, bør man vurdere behovet for supplerende veiledning i sektor- og temaveiledere.

Figuren under inneholder tips når man skal sammenstille virkninger og rangere tiltakene som skal gjøres i de tre stegene.

Dekningsanalyser (break-even-analyser)

En mulig fremgangsmåte for å vurdere bidragene fra ikke-prissatte virkninger (positivt eller negativt) til samfunnsøkonomisk lønnsomhet er å gjennomføre en dekningsanalyse, også kalt en break-even-analyse. Den går ut på å først beregne netto nåverdi på vanlig måte for alle prissatte virkninger og deretter regne seg frem til hvor stor den samfunnsøkonomiske verdien av de ikke-prissatte virkningene må være for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Fremgangsmåten finner altså punktet der prissatt netto nytte er akkurat like stor som ikke-prissatt netto nytte (altså punktet hvor den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er lik null – «break-even» på engelsk).

Hvis man for eksempel beregner netto nåverdi av prissatte virkninger til å være –200 millioner kroner, er tiltaket ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt ut fra de prissatte virkningene, og det innebærer at dekningsverdien er 200 millioner kroner. Hvis summen av de ikke-prissatte virkningene samlet vurderes å være negativ, vet man at tiltaket er ulønnsomt. Hvis de ikke-prissatte virkningene samlet sett er positive, må de til sammen ha en samfunnsøkonomisk verdi på mer enn 200 millioner kroner for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

For å gjøre det lettere å vurdere sannsynligheten for at de ikke-prissatte virkningene når terskelen for samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil følgende steg være nyttige:

1. Man kan omsette terskelverdien i en årlig størrelse ved å beregne en annuiteten for hvert år i analyseperioden, altså den konstante årlige verdien som må til for at nåverdien skal bli lik terskelverdien. Da slipper man å forholde seg til diskonterte nåverdier i dekningsvurderingene. For eksempel innebærer 200 millioner kroner i nåverdi over en analyseperiode på 40 år en årlig verdi på 10,1 millioner kroner.
2. Man kan knytte annuiteten opp til kvantumsvurderingene i analysen. Gjelder virkningen konkrete berørte individer, kan man regne ut hvor mange kroner nytte (eller kostnad) det må være per person per år før man når terskelen for samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
3. Dersom man kjenner kalkulasjonsprisen, men ikke påvirkningen, kan man dele annuiteten på kalkulasjonsprisen (og eventuelt også antall berørte) og dermed regne ut kritisk påvirkning (og eventuelt også per berørte) før tiltaket blir lønnsomt.

Fotnoter

⁸¹Det er først når man også har gjennomført alle arbeidsfasene 3–7, at man er ferdig med å besvare dette spørsmålet.

⁸²Det er samlet uveid betalingsvillighet som skal beregnes på nyttesiden. Se NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser, kapittel 3.

⁸³Nåverdimetoden er en metode som også benyttes i bedriftsøkonomiske analyser av investeringsprosjekter. I slike analyser er det bare kontantstrømmer for bedriften som tas med i beregningen av prosjektets lønnsomhet, mens i samfunnsøkonomiske analyser skal man ta med virkninger for alle berørte grupper i samfunnet.

⁸⁴Med systematisk risiko mener vi i hvilken grad gevinstene av tiltaket er følsomme for svingninger i marginalnytten av forbruk. Se NOU 2012: 16, side 63 for å få mer informasjon om hva som menes med systematisk (og usystematisk) risiko.

⁸⁵ Se veilederen til Statsbygg, Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for statlige byggprosjekter.

⁸⁶Det utarbeides egne retningslinjer for levetiden for samferdselssektoren i forbindelse med Nasjonal transportplan.

⁸⁷I Statsbygg sin veileder om samfunnsøkonomiske analyser går det også frem at det vil være noen bygg som ikke passer inn i noen av kategoriene, og at man i slike tilfeller kan avvike fra anbefalingene om levetid dersom dette begrunnes godt.

⁸⁸Den anbefalte metoden står beskrevet i NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser.