Formålet med dette kapittelet er å gi en praktisk innføring i hvordan man bør gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse i samsvar med Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser.
Veiledningen er relevant for både små og større samfunnsøkonomiske analyser. Videre er den relevant for dem som skal gjennomføre en forenklet analyse, og er et nyttig oppslagsverk for minimumsanalyser. I tillegg er den relevant for større investeringsprosjekter som faller inn under Statens prosjektmodell. 15
Som en hovedregel anbefaler vi at arbeidet med den samfunnsøkonomiske analysen struktureres etter utredningsinstruksens seks spørsmål (det vil si minimumskravene). Mens de seks spørsmålene i utredningsinstruksen dreier seg om hva som skal besvares, gir de åtte arbeidsfasene i denne veilederen en beskrivelse av hvordan disse kan besvares.
De seks spørsmålene er, på samme måte som de åtte arbeidsfasene, bygd opp på en logisk og systematisk måte. Hvert spørsmål bygger på svaret på det foregående spørsmålet, der det første spørsmålet, «Hva er problemet», danner fundamentet for resten av utredningen. Videre vil det være pedagogisk for beslutningstakeren å få presentert utredningene etter samme struktur (se kapittel 3.8.3).
I praksis er utredningen en iterativ prosess, det vil si en prosess der man går frem og tilbake mellom de ulike fasene etter hvert som man får mer kunnskap.
Slik er dette kapittelet bygd opp
Dette kapittelet inneholder veiledning om de ulike arbeidsoppgavene innenfor hver av de åtte arbeidsfasene og hvilke metoder som bør benyttes for å komme frem til et godt beslutningsgrunnlag. Figuren viser de åtte arbeidsfasene.
I alle fasene bruker vi eksempler fra ulike sektorer for å illustrere metoden. Ett av eksemplene som brukes i de fire første arbeidsfasene, er et eksempel fra virkeligheten og dreier seg om svakhetene i det offentlige tilbudet til barn og unge.16 Se også sjekklisten i kapittel 2.8 som gir en oppsummering av oppgavene innenfor hver arbeidsfase.
Hvilken kompetanse er nødvendig i arbeidet?
Innenfor hver arbeidsfase har vi fremhevet hvilken type kompetanse som trengs. Som en hovedregel vil det i en samfunnsøkonomisk analyse være behov for tverrfaglig kompetanse. Dette innebærer at det bør opprettes et utredningsteam som har samfunnsøkonomisk metodekompetanse i tillegg til relevant sektor- og fagkompetanse. En samfunnsøkonomisk analyse av en viss størrelse vil gjerne kreve et bredt utredningsteam som består av personer med samfunnsøkonomisk metodekompetanse, juridisk kompetanse, teknisk kompetanse og annen relevant sektor- og fagkompetanse. I tillegg er god prosjektledelse avgjørende for at utredningen skal munne ut i et godt beslutningsgrunnlag. Videre vil egne verdsettingsstudier eller bruk av verdioverføringer fra tidligere verdsettingsstudier, kreve særskilt kompetanse som tilbys av enkelte forsknings- og utredningsinstitusjoner.
Også i mindre utredninger er det behov for tverrfaglig kompetanse, der relevant kunnskap kan hentes inn for eksempel ved ideverksteder eller annen type involvering.
En vanlig fallgruve i både små og større samfunnsøkonomiske analyser er å bare koble på personer med samfunnsøkonomisk metodekompetanse i de arbeidsfasene der man skal identifisere, tallfeste og verdsette virkninger (det vil si arbeidsfase 3 og 4). Samfunnsøkonomisk metodekompetanse er imidlertid viktig i alle arbeidsfasene for å sikre at utredningen er i samsvar med kravene i rundskriv R-109/2021, som dekker alle de åtte arbeidsfasene. Videre er det viktig at de ulike delene av analysen henger godt sammen.
Med samfunnsøkonomisk metodekompetanse mener vi her både teoretisk kunnskap om hvordan noe utredes i samsvar med kravene i rundskriv R-109/2021 og DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser (i tillegg til relevante sektor- og temaveiledere), og praktisk erfaring med dette.17
Gå videre til de ulike arbeidsfasene
Fase 1: Beskriv problemet og formuler mål
Fase 2: Identifisere og beskrive relevante tiltak
Fase 3: Identifisere virkninger
Fase 4: Tallfeste, verdsette og vurdere virkninger
Fase 5: Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Fase 6: Gjennomføre usikkerhetsanalyse
Fase 7: Beskrive fordelingsvirkninger
Fase 8: Gi en samlet vurdering og anbefalte tiltak
Fotnoter
15 Prosjekter under statens prosjektmodell må følge både rundskriv R-108/2023 og R-109/21. Se Finansdepartementets Veileder for konsekvensutredninger som gjelder for prosjekter under Statens prosjektmodell, som etter planen vil publiseres i løpet av 2023.
16Eksempelet gir en forenklet fremstilling for å illustrere metoden og få frem de viktigste budskapene. Vi har basert eksempelet på NOU 2017:13 Svikt og svik og rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av kompetansehevingstiltak i barnevernet (utarbeidet av Oslo Economics 2019-17).
17Samfunnsøkonomer vil ha stor kompetanse om det teoretiske grunnlaget for samfunnsøkonomiske analyser, men mangler gjerne praktisk erfaring med å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser i samsvar med rundskrivets krav.
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
Forord
Målgruppen for veilederen er
Kort om veilederen
Formålet med veilederen og målgruppene for den
Kort om denne veilederen og sektor- og temaveiledere
Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen:
Slik bruker du veilederen
Fotnoter
1. En innføring i hvordan statlige tiltak skal utredes
1.1 Minimumskravene i utredningsinstruksen
Hvilke statlige tiltak er omfattet av utredningsinstruksen
1.2 Forskjellige utredningsnivåer
Hvordan finne rett nivå for utredningen
Steg 1. Grovanalyse – hjelpemiddel for å finne rett nivå
Steg 2. Ambisjonsnivået for den videre analysen
Samspillet mellom steg 1 og 2
1.3 Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og arbeidsfasene i denne veilederen
1.4 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene
Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål
Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak
Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkningene
Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger
Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Arbeidsfase 6: Gjennomfør usikkerhetsanalyse
Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger
Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak
1.5 Hvordan komme i gang med analysen
Organisere utredningsarbeidet
Bestill en analyse og lag et godt mandat
Involver andre i utredningsarbeidet – både tidlig og sent
Oppsummering
DFØ, Regelrådet og Digitaliseringsrådet kan tilby bistand
1.6 Ledere må sørge for gode beslutningsgrunnlag
Bruke utredningsinstruksen i virksomhetsstyringen
Etatsstyring og tilrettelegging for samordning
Fotnoter
2. Samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for gode beslutninger
2.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?
2.2 Gode grunner til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser
2.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser
2.4 Krav til når og hvordan samfunnsøkonomiske analyser skal gjennomføres
2.5 Prinsipper og krav ved utarbeiding av samfunnsøkonomiske analyser
2.6 Hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser
Nytte-kostnadsanalyser
Kostnadseffektivitetsanalyser
Kostnadsvirkningsanalyser
2.7 Tiltak med budsjettvirkninger for det offentlige
2.8 Sjekkliste for å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse
Fotnoter
3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og følge opp kravene i utredningsinstruksen?
Slik er dette kapittelet bygd opp
Hvilken kompetanse er nødvendig i arbeidet?
Gå videre til de ulike arbeidsfasene
Fotnoter
Kap. 3.1 Beskriv problemet og formuler mål (fase 1)
3.1.1 Hva er et samfunnsproblem?
3.1.2 Beskriv samfunnsproblemet
Hva er en problembeskrivelse?
Steg 1: Beskriv det observerte problemet
Steg 2: Beskriv årsakene til problemet
«5-hvorfor»-prinsippet som en måte å finne det underliggende problemet
Steg 3: Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet
Årsaksforhold i eksempelet om svakhetene i tilbudet til barn og unge
3.1.3 Utarbeid nullalternativet
Utforming av nullalternativet
Steg 1: Vurder utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet
Fremskrivingene bør være kunnskapsbaserte og konsistente
Nullalternativet bør ta høyde for ulike gruppers tilpasningsvilje
Steg 2: Vurder hvilken effekt implementeringen av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden
Nullalternativet skal ikke inneholde forventet politikk
Det finnes unntak der forventet politikk kan tas inn i nullalternativet
Steg 3: Vurder hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden
Nullalternativet kan representere en akseptabel nedgang eller forkortet levetid
Utsettelsesalternativet og minimumsalternativet
Når det er stor usikkerhet knyttet til nullalternativet
3.1.4 Formuler mål
Målene bør ikke ha et tallfestet ambisjonsnivå
Politiske målsetninger bør ikke inngå i målene
Samfunnsmål
Effektmål
Fotnoter
Kap. 3.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak (fase 2)
3.2.1 Hva er et tiltak
3.2.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak
En ny utredning kan følge den første
Innspill fra berørte og andre er viktig
Stegvis prosess for komme frem til de relevante tiltakene
Steg 1: Definer mulighetsrommet
Politiske føringer bør ikke inngå i rammebetingelsene
Prinsipielle spørsmål må alltid vurderes
Steg 2: Utforsk mulighetsrommet
Forskjellige dimensjoner i mulighetsrommet
4-trinnsmetodikken kan bidra til å finne tiltak med ulike ambisjonsnivåer
Tiltakspakker kan være en god løsning
Relevante tiltak i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Grovsil tiltakene
Steg 4: Beskriv tiltakene og vurder utforminge
Fotnoter
Kap. 3.3 Identifisere virkninger (fase 3)
3.3.1 Hva er en samfunnsøkonomisk virkning?
Hva er nyttevirkninger?
Hva er kostnadsvirkninger?
Hva vil virkningene bli?
Samfunnsøkonomiske virkninger kan være både tilsiktede og utilsiktede
Omfordeling mellom grupper
Unngå dobbelttelling
3.3.2 Identifiser og beskriv virkningene
Steg 1: Identifiser berørte grupper
Berørte grupper i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 2: Spesifiser egenskapene som driver virkninger for de berørte gruppene
Egenskaper ved tiltaket i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Årsaksforhold og effekter i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Få med alle virkningene
Steg 4: Ta en ekstra sjekk - er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?
Fotnoter
Kap. 3.4 Tallfeste, verdsette og vurdere virkninger (fase 4)
3.4.1 Prinsipper og fremgangsmåte for å vurdere virkninger
Slik er dette kapittelet bygd opp
3.4.2 Finn kvantum for å tallfeste virkningene
To steg for å tallfeste de samfunnsøkonomiske virkningene
Steg 1: Vurder hvor mange som blir berørt av hver virkning
Steg 2: Vurder hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Påvirkninger i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Viktige momenter å huske på
Hvordan finne effekten av et tiltak
Effektevalueringer eller resultatmålinger
Egne forsøk og eksperimenter
Smidig metodikk – teste ut i småskala først
Generell teoretisk og empirisk kunnskap
Innhentet kunnskap gjennom ekspertpaneler, intervjuer eller spørreundersøkelser
3.4.3 Finn enhetsverdier når markedspris finnes
Verdsetting av innsatsfaktorer
3.4.4 Når det ikke finnes en markedspris
Verdsetting av tid – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Verdien av klimagassutslipp – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser
Pass på dobbeltelling
Håndtering av usikkerhet
Dekningsanalyse (break-even-analyse) for tiltak som skal redusere klimagassutslipp
Verdien av liv og helse
Alternative målenheter for helse
Verdioverføring
Verdsettingsstudier
3.4.5 Kvalitativ metode for ikke-prissatte virkninger
Bruk av verdimatrismetoden
Steg 1 og 2: Vurder kvantum – hvor mange som blir berørt av hver virkning, og hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Steg 3: Vurder hvilken enhetsverdi som skal benyttes
Verdimatrisemetoden i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Hvordan vurdere tiltak med irreversible virkninger?
3.4.6 Vurder forventningsverdier
Forventningsverdier for prissatte virkninger
Forventningsverdier for ikke-prissatte virkninger
3.4.7 Realprisjusterte relevante verdier
Realprisjustering av miljøgoder
3.4.8 Offentlige finansieringskostnader
Skattefinansieringskostnad
Tiltak som endrer arbeidstilbudet
Brukerbetaling
Fotnoter
Kap. 3.5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet (fase 5)
3.5.1 Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom tre steg
De tre stegene for å sammenstille og rangere tiltakene
3.5.2 Steg 1: Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene
Diskontering, kalkulasjonsrente og analyseperiode
Hvilken analyseform passer best?
Netto nåverdi per budsjettkrone
Utfordringer med netto nåverdi per budsjettkrone
Velg en kalkulasjonsrente
Fastsett analyseperioden
Når starter analyseperioden?
Hvordan fastsette en analyseperiode for tiltak med ulik levetid
Tips for å fastsette analyseperioden
Beregn eventuell restverdi
Beregning av restverdi
3.5.3 Steg 2: bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten
Verktøy i Excel for å sammenstille ikke-prissatte virkninger
3.5.4 Steg 3: Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger
3.5.5. Noen tips ved sammenstilling og rangering
Dekningsanalyser (break-even-analyser)
Fotnoter
Kap. 3.6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse (fase 6)
3.6.1 Vurder usikkerhet
3.6.2 Steg 1: Kartlegg usikkerhetsfaktorene
3.6.3 Steg 2: Klassifiser usikkerhetsfaktorene
3.6.4 Steg 3: Gjennomføre usikkerhetsanalyse
Usikkerhetsanalyser av prissatte virkninger
Følsomhetsanalyse
Scenarioanalyse
Simuleringer
Usikkerhetsanalyse av ikke-prissatte virkninger
3.6.5 Steg 4: Vurder risikoreduserende tiltak
Verdien av fleksibilitet – realopsjoner
Forskjellige typer realopsjoner
Opsjon om å utsette beslutningen
Milepælsrisiko kan være en god grunn til å utsette
Opsjon om trinnvis utbygging
Vekstopsjon
Opsjon om å bygge inn fleksibilitet
Opsjonen om å avslutte et tiltak
Føre-var-prinsippet og sikre minimumsstandarder
Fotnoter
Kap. 3.7 Beskriv fordelingsvirkninger (fase 7)
3.7.1 Hva er en fordelingsvirkning?
3.7.2 Vurder fordelingsvirkninger
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper
Eksempel på fordelingsanalyse etter ulike inntektsgrupper
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt etter ulike geografiske grupper
Eksempel på geografisk fordelingsanalyse
Presentere fordelingsvirkninger ved bruk av ulike finansieringsformer
3.7.3 Fordelingsvirkningene tas med i en tilleggsanalyse
3.7.4 Vurder om det finnes kompenserende aktiviteter
Fotnoter
Kap. 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak (fase 8)
3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?
3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling
Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser
Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk
3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren
Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn
Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen
3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering
Fotnoter
4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser
4.1 Verdsetting av virkninger uten markedspris
Hedonisk prising
Reisekostnadsmetoden
Betinget verdsetting
Valgeksperimenter
Fordeler og ulemper ved forskjellige metoder
Bruk av fagksperter for å verdsette virkninger
4.2 Identifisering og vurdering av miljøvirkninger
Hvilke verdier finnes?
Hva er verdiene verdt?
Metoder om uttrykte preferanser til å verdsette miljøvirkninger
Markedsbaserte metoder for å verdsette miljøvirkninger
Mer informasjon
4.3 Netto ringvirkninger
Ringvirkninger skal ikke med i den samfunnsøkonomiske analysen
Tidligere forsøk på å modellere ringvirkninger
4.3.1 Produktivitet og stordriftsfordeler
4.3.2 Ringvirkninger i arbeidsmarkedet
4.3.3 Areal og transport
4.3.4 Ufullkommen konkurranse
Fotnoter
Vedlegg
Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger
1. Identifisere de berørte gruppene
2. Spesifiser egenskapene ved tiltaket som driver virkningene for de berørte gruppene
3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Hvilke virkninger finner vi?
Hva kan vi bruke det ferdig utfylte diagrammet til?
4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelsvirkninger eller telt dobbelt?
Sluttproduktet
Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp
Bakgrunn
Hvordan finner vi utslippsendringene?
Steg 1: Tallfest virkningen
Steg 2: Prissett virkningen
Steg 3: Beregn netto nåverdi
Følsomhetsanalyse
Dekningsanalyse
Mulighet 1: en konstant karbonpris
Mulighet 2: ulike prisbaner
Fotnoter
Begreper