Formålet med denne arbeidsfasen i en samfunnsøkonomisk analyse er å vurdere usikkerheten ved hvert tiltak og vise hvordan man bør håndtere og redusere denne usikkerheten. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og de tidligere arbeidsfasene), har man i stor grad besvart utredningsinstruksens fjerde spørsmål «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de og hvem blir berørt?».⁸⁹

Den samfunnsøkonomiske analysen bygger på et sett av til dels usikre verdiestimater og forutsetninger. En viktig del av den samfunnsøkonomiske analysen er å synliggjøre usikkerheten og vurdere hvordan denne kan håndteres ved risikoreduserende tiltak. Resultatene fra usikkerhetsanalysen skal gi beslutningstakeren informasjon om hvor robuste de ulike tiltakene er for endringer i de mest kritiske usikkerhetsfaktorene.

3.6.1 Vurder usikkerhet

Det går frem av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at usikkerheten rundt forutsetningene som er lagt til grunn, bør belyses.

Det er ulike typer usikkerhet knyttet til de fleste offentlige tiltak. Hensikten med å gjøre en usikkerhetsanalyse er å undersøke hvor følsom eller motstandsdyktig tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet er for endringer i forutsetningene og vurderingene som er gjort i utredningen. Usikkerheten kan gå i begge retninger. Det vil si at den både kan representere risikoen for et mer negativt utfall og muligheten for et mer positivt utfall enn forventet.

En vurdering av usikkerhet kan grovt sett bestå av disse fire stegene:

1. kartlegg usikkerhetsfaktorene (se kapittel 3.6.2)
2. klassifiser usikkerhetsfaktorene (se kapittel 3.6.3)
3. gjennomfør usikkerhetsanalyse (se kapittel 3.6.4)
4. vurder risikoreduserende tiltak (se kapittel 3.6.5)

Vær oppmerksom på at det allerede er tatt hensyn til noe usikkerhet tidligere i analysen:

• Tiltak med høy risiko eller umoden teknologi kan ha blitt forkastet når relevante tiltak ble valg ut i arbeidsfase 2 (se kapittel 3.2).
• Ved vurdering av forventningsverdier for prissatte og ikke-prissatte virkninger i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4.5) ble usikkerhet knyttet til ulike utfall reflektert i forventningsverdiene.
• Kalkulasjonsrenten som er fastsatt i rundskriv R-109/2021, er korrigert for ulempen med å sitte med systematisk risiko i arbeidsfase 5 (se kapittel 3.5.2).

Når man skal vurdere forventningsverdier, er det som nevnt i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4) en tett kobling mellom det å utarbeide forventningsverdier og usikkerhetsanalysen i denne arbeidsfasen. I praksis vil erfarne utredere utarbeide forventningsverdier parallelt med usikkerhetsanalysen. En viktig del av usikkerhetsanalysen er å se på hvordan avvik fra forventningsverdien til en virkning påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak. Når man har gjennomført arbeidsfase 6, har man ofte et bedre grunnlag for å vurdere forventningsverdiene. Det er derfor viktig å iterere ved å veksle mellom disse to arbeidsfasene for at forventningsverdiene skal bli mest mulig realistiske.

Det er også viktig å synliggjøre graden av usikkerhet knyttet til anbefalte tiltak for beslutningstakeren i arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8). I noen tilfeller vil tiltak med irreversible virkninger kunne påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen (se kapittel 3.6.5).

3.6.2 Steg 1: Kartlegg usikkerhetsfaktorene

Det første steget innebærer å kartlegge usikkerhetsfaktorene til hvert enkelt tiltak som utredes. Med usikkerhetsfaktorer mener vi alle forhold ved et tiltak som det er en viss usikkerhet forbundet med.

Når man skal kartlegge hvilke usikkerhetsfaktorer som finnes, bør man gå gjennom forutsetningene og vurderingene som er gjort i de tidligere arbeidsfasene i den samfunnsøkonomiske analysen. Det innebærer å vurdere usikkerheten knyttet til de samfunnsøkonomiske verdiene på de prissatte og ikke-prissatte virkningene. I tillegg må man vurdere usikkerhet knyttet til andre forutsetninger i utredningen, for eksempel utviklingen i prognoser som er benyttet i nullalternativet, analyseperioden osv.

For ethvert tiltak og prosjekt finnes det mange forhold som bidrar til den totale usikkerheten, og som kan ha betydning for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. I boksen under illustreres ulike typer av usikkerhet som det kan være relevant å vurdere.

I en samfunnsøkonomisk analyse starter man typisk med å kartlegge usikkerhetsfaktorer knyttet til verdien på de prissatte virkningene. Hvilke av disse det er knyttet usikkerhet til, ble vurdert allerede i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4.5). Der beregnet man forventningsverdier for alle virkningene som er forbundet med usikkerhet når det gjelder fremtidige tallfestede størrelser og verdsatte virkninger.

Videre bør man kartlegge usikkerhetsfaktorer knyttet til de ikke-prissatte virkningene, som det ofte kan være stor usikkerhet forbundet med verdien av (se kapittel 3.4.5). Tilsvarende som for de prissatte virkningene vurderte man i forbindelse med forventningsverdier i arbeidsfase 4 hvilke av disse det er størst usikkerhet omkring. Ettersom de ikke-prissatte virkningene ofte er sentrale nyttevirkninger og dermed avgjørende for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, er det svært viktig at man også synliggjør usikkerheten til disse virkningene.

Dersom man utarbeidet årsaksforhold i arbeidsfase 3 (se kapittel 3.3), kan denne være et nyttig hjelpemiddel for å kartlegge usikkerhetsfaktorer knyttet til de prissatte og ikke-prissatte virkningene. Det er sentralt å se nærmere på hvilke størrelser og hvilke årsakssammenhenger det er knyttet størst usikkerhet til. De viktigste usikkerhetsfaktorene bør kartlegges både for de prissatte og ikke-prissatte virkningene og føres opp på en såkalt bruttoliste over usikkerhetsfaktorer. Denne listen danner grunnlaget for den videre usikkerhetsanalysen.

Videre kan det være usikkerhetsfaktorer knyttet til andre sentrale forutsetninger i den samfunnsøkonomiske analysen, for eksempel lengden på analyseperioden, tidspunktet for oppstarten av et tiltak og utviklingen i prognoser. Disse bør også vurderes i usikkerhetsanalysen. Eksempelvis er det ofte stor usikkerhet omkring nullalternativet, som er sammenligningsgrunnlaget for tiltakets virkninger, og som det dermed er viktig å synliggjøre usikkerheten omkring. Usikkerhet om sammenligningsgrunnlaget innebærer automatisk usikkerhet om deler av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til hvert tiltak som utredes. Se veiledningen i kapittel 3.1.3 om blant annet håndtering av tilstøtende prosjekter og vedtatt politikk.

Prosessen med å kartlegge usikkerhetsfaktorene kan være krevende ut fra kompleksiteten av tiltakene. En del av usikkerheten er som regel ukjent på forhånd, og det kan være vanskelig å avdekke de ulike usikkerhetsfaktorene. Det bør settes av tilstrekkelig med tid for å sikre at man tenker bredt, og at alle relevante forhold blir vurdert. Det kan være nyttig med innspill fra personer med relevant sektor- og fagkunnskap utover dem som deltar i utredningsarbeidet, og det kan vurderes å hente innspill fra representanter for berørte grupper.

For eksempel kan man gjennomføre en gruppeprosess med idedugnad der man først kommer opp med stikkord som representerer usikkerhetsdrivere, og så gruppere disse til et sett med usikkerhetsfaktorer. Hvis man først gjennomfører en slik gruppeprosess, er det ofte hensiktsmessig at man også benytter denne til steg 2 og deler av steg 3 under. ⁹⁰

3.6.3 Steg 2: Klassifiser usikkerhetsfaktorene

Det andre steget innebærer at man klassifiserer usikkerhetsfaktorene som man identifiserte i forrige steg. Fra bruttolisten over usikkerhetsfaktorer velger man ut dem som vurderes å være mest kritiske i analysen. Som hjelp til å velge kan man gjøre en skjønnsmessig vurdering av hver faktor etter disse kriteriene:

• Sannsynlighet for avvik fra forventningsverdien.
  Dette innebærer at man skal vurdere sannsynligheten for avvik fra den verdien som lå til grunn for vurderingen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i forrige arbeidsfase. Denne sannsynligheten kan være høy, for eksempel når det ikke finnes gode prognoser, eller når datagrunnlaget ikke er helt pålitelig. Vurderingene som lå til grunn ved vurderingen av forventningsverdiene for de prissatte og ikke-prissatte virkningene i arbeidsfase 4, er nyttige i denne forbindelse (se kapittel 3.4.5).
• Utslag på tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.
  Dette innebærer at man skal vurdere hvor følsom den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er for avvik fra forventningsverdien for den aktuelle virkningen. Dette utslaget kan være stort når det dreier seg om en sentral faktor i analysen. For eksempel trafikkvolumet på en vei, investeringskostnaden i et tiltak eller en kvalitetsheving på en offentlig tjeneste når de ansattes kompetanse økes. I neste fase av usikkerhetsanalysen skal disse utslagene på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten regnes ut der det er mulig, det vil si for de prissatte virkningene. For ikke-prissatte virkninger skal det gjøres kvalitative usikkerhetsvurderinger (se kapittel 3.6.3).

Kartet nedenfor kan være et nyttig verktøy når man skal gjøre en første skjønnsmessig klassifisering av usikkerhetsfaktorene etter disse to kriteriene. Både usikkerhetsfaktorer knyttet til de prissatte virkningene, de ikke-prissatte virkningene og andre sentrale forutsetninger i analysen kan klassifiseres på denne måten.⁹¹

For å unngå dobbelttelling er det viktig å vurdere om enkelte usikkerhetsfaktorer er overlappende eller kan grupperes i samme usikkerhetsfaktor.

De faktorene som antas å gi stort utslag på begge kriteriene, plasseres i kategorien «Kritisk» (se det røde området i figur 3.22). En sentral nytte- eller kostnadsvirkning som i stor grad er utslagsgivende for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, og der effekten samtidig er svært usikker, vil typisk bli plassert der. Det vil da være stor sannsynlighet for at størrelsen på virkningen avviker fra den forventede verdien, og et slikt avvik kan gi stort utslag på tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Usikkerhetsfaktorene som klassifiseres som «Kritisk», vil være de viktigste å følge opp med tanke på nærmere analyse (se kapittel 3.6.3). Ved større analyser kan det også være grunn til å følge opp faktorer som er klassifisert som med «Høy» usikkerhet. Når det gjelder de andre faktorene, kan det være nok å omtale og eventuelt klassifisere dem. Endelig valg av kritiske usikkerhetsfaktorer må uansett gjøres etter en helhetsvurdering i den enkelte analyse.

3.6.4 Steg 3: Gjennomføre usikkerhetsanalyse

Når man har gjennomført de to første stegene som del av usikkerhetsanalysen, har man fått en oversikt over hvilke usikkerhetsfaktorer som er vurdert som de mest kritiske. Steg 3 er å gjennomføre en usikkerhetsanalyse for å vurdere hvordan endringer i disse slår ut på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til tiltakene.

Usikkerhetsanalyser av prissatte virkninger

For de prissatte virkningene bør man bruke følsomhetsanalyser eller mer avanserte metoder for å belyse usikkerheten. Nedenfor går vi gjennom disse tre typene av usikkerhetsanalyser:

• følsomhetsanalyser
• scenarioanalyser
• simuleringer

Resultatene av usikkerhetsanalysen skal gi beslutningstakeren informasjon om hvor motstandsdyktig de ulike tiltakene er for endringer i de mest kritiske usikkerhetsfaktorene. Vi anbefaler at disse resultatene sammenstilles ved å presentere utfallsrommet for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved hvert tiltak. Med utfallsrommet mener vi det intervallet for netto nåverdi som ligger mellom det mest optimistiske og det mest pessimistiske scenarioet for tiltaket. Det står mer om sammenstillingen av usikkerheten knyttet til de ikke-prissatte virkningene nedenfor.

I arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8.3) er det veiledning om hvordan usikkerheten kan presenteres som en del av en helhetlig beslutningstabell.

Følsomhetsanalyse

En følsomhetsanalyse er en enkel metode for å beregne hvordan endringer i de usikre faktorene påvirker tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. I følsomhetsanalyser testes ulike usikkerhetsfaktorer én etter én for å se hvordan de slår ut på den samlede lønnsomheten.

Det går frem av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at usikkerhetsanalyser må vurdere variasjon både over og under de forutsetningene som er lagt til grunn.

I forrige steg kartla man de kritiske usikkerhetsfaktorene som skulle følges opp videre i usikkerhetsanalysen. Ved å følge opp for eksempel usikre estimater på verdien av samfunnsøkonomiske virkninger kan man gjennomføre en følsomhetsanalyse ved å ta utgangspunkt i beregninger basert på virkningenes forventningsverdi (se kapittel 3.4.5). Ved å beregne en slik verdi blir det satt minimums- og maksimumsverdier på virkningen. Bruk av en enkel følsomhetsanalyse innebærer at man for hver kritiske usikkerhetsfaktor (se steg 1) beregner tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet i det mest pessimistiske tilfellet og i det mest optimistiske tilfellet. Man får da et utfallsrom som viser intervallet til netto nåverdi for hver kritiske virkning.

Rent praktisk innebærer dette at verdiene på de kritiske usikkerhetsfaktorene endres én etter én, og nåverdien for tiltaket regnes ut for hver endring. Dette betyr at man skal gjøre de samme nåverdiberegningene som beskrevet i kapittel 3.5.2, bortsett fra at man setter de alternative verdiene for virkningene inn i regnearket.

Også andre sentrale forutsetninger enn nytte- og kostnadsvirkningene kan være vurdert som kritiske usikkerhetsfaktorer. I så fall kan man beregne hvor følsom den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er for endringer i disse forutsetningene. Dette kan gjøres på samme måte i regnearket for beregning av nettonåverdi (se for eksempel regnearket på DFØs hjemmeside) ved å variere for eksempel lengden på analyseperioden eller vekstraten som ligger til grunn for en sentral prognose.

Dersom et tiltak er beregnet til å være samfunnsøkonomisk lønnsomt (det vil si at nåverdien er positiv) ved de mest pessimistiske utfallene, sier vi at tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet er robust overfor de mest kritiske usikkerhetsfaktorene (eller forutsetningene). Dette er informasjon som det er relevant å synliggjøre for beslutningstakeren i arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8).

Nedenfor er et eksempel på bruk av en følsomhetsanalyse ved et statlig investeringsprosjekt.

En av svakhetene ved enkle følsomhetsanalyser, der man bare endrer verdiene på de ulike usikkerhetsfaktorene enkeltvis, er at resultatene kan være misvisende dersom faktorene korrelerer med hverandre, altså hvis de er naturlig avhengige av hverandre og samvarierer. Resultatene av følsomhetsanalysen viser i så fall ikke beslutningstakeren hele usikkerhetsbildet. I mange tilfeller kan det være underliggende drivkrefter eller trender som påvirker utviklingen på flere av de kritiske faktorene samtidig og gjerne på komplekse måter. Ved større analyser kan det derfor være aktuelt med mer avanserte usikkerhetsanalyser. Se veiledningen om scenarioanalyser og simulering under.

Boksen under inneholder noen tips når man skal bruke følsomhetsanalyser.

En alternativ måte å utføre en følsomhetsanalyse på er å finne ut hva som utgjør den kritiske størrelsen for en usikkerhetsfaktor knyttet til en prissatt virkning eller til de andre forutsetningene. Dette kan for eksempel egne seg ved samfunnsøkonomiske analyser av miljøtiltak, der det er usikkerhet om hvordan prisene på miljøgoder utvikler seg fremover i tid. I slike tilfeller kan man analysere hvilken utvikling i prisen på miljøgodet som er nødvendig for at prosjektet skal være lønnsomt, gitt at alt annet er uendret. Dette kalles en kritisk verdi, og denne kan man finne ved å gjøre en dekningsanalyse, se kapittel 3.5.5.

Scenarioanalyse

En scenarioanalyse kan betraktes som en utvidelse av en følsomhetsanalyse. Den er særlig relevant i de tilfellene hvor det er samvariasjon mellom ulike usikkerhetsfaktorer. Metoden går ut på å lage et begrenset antall scenarioer som representerer alternative veier mot fremtiden. Scenarioene bør være realistiske, men alle trenger ikke være like sannsynlige. Omfattende og grundige scenarioanalyser er ressurskrevende og derfor ikke å anbefale som del av alle usikkerhetsanalyser.

En forenklet scenarioanalyse kan være å gjøre en følsomhetsanalyse hvor man endrer flere usikkerhetsfaktorer samtidig. Man vil da vurdere det settet av usikkerhetsfaktorer som er drøftet i følsomhetsanalysen, og for eksempel se på et negativt scenario der flere av disse faktorene inntreffer samtidig.

En forenklet scenarioanalyse behøver ikke å være tidkrevende, gitt at det allerede er satt minimums- og maksimumsverdier på de prissatte virkningene. Det som kan kreve noe ekstra tid, er å vurdere hvilke scenarioer som er realistiske, det vil si hvilke minimums- og maksimumsverdier av de ulike faktorene som kan tenkes å inntreffe samtidig.

Dersom et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt også ved de mest pessimistiske scenarioene, sier vi at tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet er robust overfor endringer i de mest kritiske prissatte risikofaktorene (eller forutsetningene).

Det er også viktig å synliggjøre usikkerheten knyttet til de ikke-prissatte virkningene. Også for disse virkningene kan det tenkes at mer negative eller mer positive utfall samvarierer eller inntreffer samtidig. Se veiledningen nedenfor om vurdering av usikkerhet knyttet til ikke-prissatte virkninger.

Se tips ved bruk av scenarioanalyser i boksen under.

Simuleringer

Dersom man ønsker å vise hvor sannsynlig det er for at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten blir lavere (eller høyere) enn forventet, gitt alle de mest kritiske prissatte usikkerhetsfaktorene, vil en følsomhets- eller scenarioanalyse ikke kunne gi et svar. Da må man i stedet gjøre simuleringer av usikkerheten ved hjelp av egen programvare. Den mest brukte simuleringsmetoden kalles Monte Carlo-simulering og er en mer omfattende variant av scenarioanalysen beskrevet ovenfor. Monte Carlo-simulering kan være aktuelt dersom det dreier seg om større tiltak og det er kompliserte sammenhenger mellom de kritiske usikkerhetsfaktorene. For små og mellomstore tiltak er dette vanligvis ikke nødvendig.

En Monte Carlo-simulering er en sensitivitetsanalyse av alle usikkerhetsfaktorene samtidig. Metoden innebærer at man etablerer en grunnmodell som dekker alle nytte- og kostnadsvirkningene, og som beregner prosjektets nåverdi basert på forventningsverdier. I tillegg må det gjøres antakelser om sannsynlighetsfordelingen til hver usikkerhetsfaktor.

Man må også ta høyde for eventuelle korrelasjoner mellom usikkerhetsfaktorene. Deretter lar man en datamaskin foreta et stort antall tilfeldige trekninger av alle disse faktorene samtidig. Dermed simuleres utfallet av prosjektets netto nåverdi. Som resultat får man beregnet hele sannsynlighetsfordelingen for netto nåverdi, og man vil for eksempel kunne besvare spørsmål som «Hvor sannsynlig er det at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten faller under 10 millioner kroner?» og «Hvor sannsynlig er det at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten blir negativ?». Det er selvsagt mer nyttig for en beslutningstaker å få vite dette enn at det eksisterer en mulighet (uvisst hvor stor) for et ekstremtilfelle hvor netto nåverdi kan bli for eksempel –2 millioner kroner. I tillegg vil man få identifisert hvilke elementer det er som bidrar mest til usikkerheten.

Ulempen med Monte Carlo-simuleringer er at metoden er ressurskrevende. I tillegg har man ofte ikke tallgrunnlaget til å gjøre forutsetninger om alle usikkerhetsfaktorene og om sammenhengene mellom dem som er konkrete nok til at analysen blir troverdig.

Dersom man gjennomfører en Monte Carlo-simulering, men bare har sannsynlighetsfordeling på et utvalg av parameterne i analysen, vil usikkerheten bare vise utslaget for variasjon i disse – og ikke få frem bidraget til usikkerheten fra momenter utenfor simuleringen. Det kan ofte være vel så viktige faktorer som ikke fanges opp i simuleringen, for eksempel verdien av ikke-prissatte virkninger og betydningen av sentrale forutsetninger.

Usikkerhetsanalyse av ikke-prissatte virkninger

Som tidligere nevnt kan det være stor usikkerhet knyttet til (skjønnsmessige) vurderinger av sentrale ikke-prissatte virkninger, og det er dermed viktig å vurdere hvordan kritiske usikkerhetsfaktorer vil kunne påvirke tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Når ikke-prissatte virkninger er tallfestet i fysiske størrelser, kan usikkerheten vises i form av sannsynlige intervaller for disse størrelsene.

Det er viktig å synliggjøre usikkerheten også for de virkningene som verken er verdsatt i kroner eller tallfestet i fysiske størrelser. Dette innebærer at man ikke bør konkludere med at et tiltak er robust eller ikke bare på bakgrunn av følsomhetsanalysen av de prissatte virkningene. Dersom man har identifisert noen av de ikke-prissatte virkningene som kritiske usikkerhetsfaktorer, skal man også kvalitativt vurdere hvordan endringer i disse kan tenkes å virke inn på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

Dersom man har benyttet verdimatrisemetoden for å vurdere ikke-prissatte virkninger (se kapittel 3.4.4), kan man vurdere hvordan man tror lønnsomheten vil bli påvirket langs en skala fra meget stor negativ verdi via ubetydelig til meget stor positiv verdi. Dermed kan man synliggjøre usikkerheten for de ikke-prissatte virkningene ved hjelp av intervaller med bruk av denne skalainndelingen. For eksempel at en ikke-prissatt virkning vurderes å være i intervallet fra meget stor positiv verdi til middels stor verdi.

Det er viktig å huske på at det kan tenkes at mer negative eller positive utfall samvarierer eller inntreffer samtidig også for ikke-prissatte virkninger.

For investeringsprosjekter vil det ofte være slik at sentrale nyttevirkninger er ikke-prissatte, mens kostnadsvirkningene er enkle å verdsette. I slike tilfeller kan man vise usikkerheten i form av utfallsrommet for hvert tiltaks kostnadsside, det vil si intervallet for nåverdien av kostnadene, som ligger mellom det mest optimistiske og det mest pessimistiske scenarioet for tiltaket. I tillegg må det gjøres kvalitative vurderinger av de ikke-prissatte nyttevirkningene. Dette kan kombineres med dekningsanalyser, for å illustrere hvor store de ikke-prissatte virkningene må være for at et tiltak skal være lønnsomt også i mer ekstreme utfall.

3.6.5 Steg 4: Vurder risikoreduserende tiltak

Når man har vurdert hvilke usikkerhetsfaktorer som er mest kritiske i forrige steg av usikkerhetsanalysen, bør man i steg 4 vurdere om det finnes aktuelle aktiviteter som kan redusere risikoen, beskrive disse og vurdere eventuelle kostnader knyttet til dem.

Kostnadene ved de risikoreduserende aktivitetene bør gjøres synlig for beslutningstakeren. Det bør man gjøre ved å vurdere tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet (se kapittel 3.5) på nytt ved å ta disse kostnadene med i vurderingen. Da får man vurdert om den reduserte risikoen ved et tiltak i form av forventet økning i lønnsomhet (nåverdi) overstiger kostnaden ved den risikoreduserende aktiviteten.

Når usikkerheten er kartlagt gjennom en følsomhetsanalyse, en scenarioanalyse eller simuleringer, har man funnet det forventede utfallsrommet for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til hvert tiltak. Utfallsrommet er intervallet mellom den mest pessimistiske netto nåverdien og den mest optimistiske netto nåverdien. Dersom usikkerhetsanalysen er grundig gjennomført, er det sannsynlig at nåverdien vil ende opp innenfor dette intervallet.

Usikkerheten kan, som tidligere forklart, gå i begge retninger. Den kan representere både risikoen for et mer negativt utfall enn forventet og muligheten for et mer positivt utfall. For å gi beslutningstakeren et godt grunnlag for å ta beslutningen, bør man foreslå ulike aktiviteter som kan iverksettes for å redusere sannsynligheten for et mer negativt utfall enn forventet. Det vil si aktiviteter som kan redusere nedsiden av utfallsrommet for nåverdien beskrevet ovenfor.

Når det gjelder aktiviteter som kan øke sannsynligheten for et mer positivt utfall, bør disse vurderes som del av tiltakene som utredes, inkludert å utnytte av realopsjoner. Slike aktiviteter kan også inngå som forutsetninger for å lykkes med et tiltak (som svar på utredningsinstruksens sjette spørsmål «Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?» – se veiledning i kapittel 3.8.3).

En oversikt over klassifiseringen av usikkerhetsfaktorene som vi introduserte i kapittel 3.6.2, er et godt utgangspunkt for å vurdere risikoreduserende aktiviteter. Figuren under viser et eksempel der en risikoreduserende aktivitet kan føre til at risikoen for en usikkerhetsfaktor endres fra kritisk (A) til lav (B).

Risikoreduserende aktiviteter kan ha to formål:

• å forebygge avvik fra forventningsverdien: Aktiviteten kan redusere usikkerheten i anslagene og særlig sannsynligheten for uheldige utfall (langs y-aksen i figuren over). Dette er aktuelt dersom virksomheten selv kan påvirke utfallet av kritiske usikkerhetsfaktorer, for eksempel ved å etablere kvalitetssikringsrutiner for å hindre alvorlige feil i tjenesteproduksjonen;
• å planlegge for å begrense konsekvensene av avvik eller uheldige hendelser (langs x-aksen i figuren over): I mange tilfeller vil det være kilder til usikkerhet i omgivelsene der en offentlig virksomhet ikke kan påvirke utfallet, for eksempel faren for naturkatastrofer eller endringer i priser, behov eller etterspørsel.⁹²

Boksen under inneholder et eksempel på hvordan man kan redusere risikofaktorer.

Det finnes flere typer risikoreduserende aktiviteter. Hvilke som er relevante for det enkelte prosjektet, vil avhenge av risikoens og tiltakets egenart. Når man vurderer risikoreduserende aktiviteter, er det viktig å huske på at kostnaden ved aktiviteten skal stå i forhold til konsekvensene av den risikoen den fjerner.

Det er spesielt to typer risikoreduserende aktiviteter som kan være aktuelle å vurdere i bestemte tilfeller:

• For tiltak som fører til irreversible virkninger, og der det er særlig stor usikkerhet knyttet til lønnsomheten, kan det være relevant å vurdere realopsjoner.
• For tiltak med risiko for alvorlige og irreversible konsekvenser knyttet til helse, miljø og sikkerhet, kan det være relevant å vurdere føre-var-prinsippet.

Verdien av fleksibilitet – realopsjoner

I situasjoner med stor usikkerhet om faktorer som er kritiske for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, bør man vurdere i hvilken grad fleksibiliteten i valg og utforming av tiltaket kan gi merverdi. Hvis man legger til rette for fleksibilitet og valgfrihet slik at man har muligheten til å gjøre endringer underveis dersom enkelte risikofaktorer slår inn, har man lagt inn såkalte realopsjoner.

Det går frem av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at det skal gis en særskilt vurdering av hvilke virkninger som er irreversible, og om eventuelle irreversible virkninger påvirker vurderingene av et tiltaks samfunnsøkonomiske lønnsomhet. I tilfeller der irreversible virkninger påvirker tiltakets lønnsomhet, kan dette påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen (se kapittel 3.8).

Vi skiller mellom ulike typer av realopsjoner (se nedenfor). Å utsette en beslutning om oppstart av tiltaket er én type realopsjon. Det vil i prinsippet ligge en økonomisk verdi i å utsette beslutningen eller å vente med å iverksette den. I denne veiledningen kaller vi det for en realopsjonsverdi, men verdien kalles også for opsjonsverdi eller kvasiopsjonsverdi andre steder. Verdien er lik den forventede verdien av muligheten til å gjøre om på beslutningen dersom oppdatert informasjon skulle tilsi det. For at det skal være lønnsomt å ikke vente, må nåverdien av netto nytte ved å gjennomføre tiltaket straks være større enn opsjonsverdien ved å vente. Du finner mer veiledning om de ulike opsjonstypene nedenfor.⁹³

Det er noen grunnleggende forutsetninger som må være til stede for at det skal være relevant å vurdere om man skal legge inn realopsjoner. Se boksen under som viser en sjekkliste for en slik vurdering.

Eksempler på situasjoner der realopsjoner kan ha verdi, kan være uttak av ikke-fornybare ressurser som har irreversible konsekvenser, eller investeringer i bygninger, transportløsninger og annen infrastruktur som har en levetid som i praksis gjør dem irreversible.

I noen tilfeller der det vurderes å innføre et nytt tilbud til befolkningen, for eksempel innenfor helsetjenesten, vil innføringen i streng forstand ikke være irreversibel. Man kan i prinsippet stoppe finansieringen av et tiltak så snart mer informasjon tilsier at nytten er mindre eller kostnadene høyere enn det som er lagt til grunn ved beregningen av forventningsverdien. I praksis kan det imidlertid være vanskelig å trekke tilbake tilbudet, for eksempel av politiske årsaker. Ved å finansiere et offentlig tiltak basert på usikker dokumentasjon vil man kunne tape beslutningsfleksibilitet. Hvis man derimot sier nei på et gitt tidspunkt, kan man alltid senere snu og si ja. Man beholder altså beslutningsfleksibiliteten ved å utsette beslutningen.

Forskjellige typer realopsjoner

Dersom sjekklisten over tilsier at det bør legges inn fleksibilitet i tiltakene som ble utformet i arbeidsfase 2, kan man vurdere følgende hovedgrupper av realopsjoner:

• Utsatt beslutning: Man kan utsette beslutningen for å vente og se, for eksempel ved å utsette oppstarten av en investering eller innføringen av et nytt tilbud fordi man vil innhente mer informasjon før man fatter en beslutning.
• Trinnvis utbygging: Man kan gjennomføre en gradvis innføring, for eksempel en trinnvis investering eller pilottesting av et tiltak.
• Vekstopsjon: Man kan legge opp til overkapasitet for å møte behov som kan komme i fremtiden.
• Innbygd fleksibilitet: Man kan variere produksjonen eller produksjonsmetodene etter oppstart, for eksempel ved å tilpasse produksjonen til nye teknologiske løsninger.
• Avslutning av tiltak: Man kan avslutte et tiltak og gå tilbake til utgangspunktet dersom en løsning ikke fungerer eller er uønsket på andre måter.

Økt fleksibilitet i form av realopsjoner kan gi betydelige merverdier ved at tiltaket blir bedre tilpasset situasjoner som kan oppstå i fremtiden. Denne verdien er det nyttig å gjøre synlig for beslutningstakeren. Samtidig kan denne fleksibiliteten føre til en ekstra kostnad, for eksempel som følge av utsatt oppstartstidspunkt. Denne ekstra kostnaden kan betraktes som kostnaden ved å forsikre seg mot å havne i en situasjon der den samfunnsøkonomiske lønnsomheten kan bli betraktelig lavere.

Nedenfor utdyper vi ulike realopsjoner. Disse kan man vurdere å legge inn når man skal utforme tiltak i arbeidsfase 2 (se kapittel 3.2), og de vil være relevante å synliggjøre for beslutningstakeren i arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8).

Vi gjør oppmerksom på at utregningen av opsjonsverdier i de fleste tilfeller vil være ressurskrevende og komplisert. Den tenkemåten som realopsjoner innebærer, og det at opsjonsmomentet tas inn i vurderingen av tiltak, er ofte vel så viktig som en presis verdsetting av opsjonen.

Opsjon om å utsette beslutningen

Noen ganger vil ny informasjon kunne avklare om det er lønnsomt å realisere tiltaket eller ikke. Hvis man bestemmer seg for en strategi der man beslutter å gjennomføre tiltaket først etter at den informasjonen er avklart, vil man øke sannsynligheten å velge bort tapsscenarioer. Den forventede kostnaden av en slik strategi vil være lavere enn den sikre kostnaden man pådrar seg ved å gjennomføre tiltaket i dag. Utsettelse vil imidlertid gi utsatt nyttestrøm, som gir lavere nåverdi av nytten. Disse virkningene kan man veie opp mot hverandre. Dette kan være en aktuell strategi hvis man får mer informasjon om sentrale faktorer ved å vente.

Mer generelt kan vi si at for en del tiltak med irreversible virkninger og stor grad av usikkerhet kan det være en alternativkostnad knyttet til å umiddelbart sette i gang tiltaket. Denne alternativkostnaden er verdien av å utsette oppstarten. Det betyr at muligheten til å få mer informasjon om tiltakets virkninger på et senere tidspunkt, kan gi en opsjonsverdi. Dersom tiltaket iverksettes straks, er opsjonen brukt opp.

Dersom en investering fører til irreversible virkninger, er ikke en positiv netto nåverdi (se arbeidsfase 5) lenger nok til å fastslå om tiltaket bør iverksettes straks. Å sette i gang straks vil bare være riktig dersom nåverdien er tilstrekkelig stor til også å dekke den tapte opsjonsverdien ved å utsette tiltaket. Den tapte opsjonsverdien kan estimeres ved å beregne nåverdien av et tiltak for ulike oppstartstidspunkter og hvor mye usikkerheten er redusert. Se eksempel under på hvordan man kan beregne opsjonsverdien.⁹⁴

På grunn av måleproblemer er det i mange tilfeller vanskelig å komme frem til korrekt alternativkostnad ved tapt opsjonsverdi, slik det er vist i boksen over. Det må i hvert enkelt tilfelle vurderes hvor mye det er å vinne på å gjennomføre beregninger av forventet gevinst ved utsettelse fremfor en kvalitativ vurdering av realopsjonsverdien. Det viktigste er å være klar over at positiv risikojustert nåverdi ikke nødvendigvis tilsier at prosjektet bør gjennomføres straks hvis tiltaket er irreversibelt eller kan utsettes eller det er sannsynlig at man ved å utsette kan tilegne seg ny informasjon som kan redusere usikkerheten.

Ettersom verdien av en realopsjon ofte avhenger av sannsynligheten for fremtidige utfall, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å gjennomføre en dekningsanalyse (se kapittel 3.5.5). Altså på en sånn måte at den viser for hvilke sannsynlighetsutfall bruk av en realopsjon vil være lønnsomt. En slik vurdering kan ofte benyttes som et utgangspunkt for videre diskusjon og anbefaling.

Noe usikkerhet blir automatisk redusert etter hvert som tiden går. Dette er usikkerhet som i prinsippet gjelder alle fremtidige virkninger og tilstander. At det finnes slik usikkerhet, er et svakt argument for å utsette en beslutning siden det gjelder alle beslutninger, i tillegg til at man risikerer å stå overfor den samme type usikkerheten også i fremtiden. I andre tilfeller har man usikkerhet eller uvitenhet som kan reduseres gjennom for eksempel forskning og annen kunnskapsinnhenting. En slik situasjon er et sterkere argument for å utsette beslutningen, og spørsmålet om mulig kunnskapsinnhenting er ofte viktig i saker der tiltak kan ha irreversible virkninger.

Milepælsrisiko kan være en god grunn til å utsette

Når man skal innføre nye tjenestetilbud eller endre nåværende tilbud, for eksempel innenfor helsetjenesten eller utdanningssektoren, vil det ofte være spørsmål om hvor godt kunnskapsgrunnlaget for å si noe om effektene av tiltaket, er. Krav til god forskningsbasert dokumentasjon før slike tiltak iverksettes, vil påvirke vurderingen av nytte i det enkelte tilfellet og dessuten gi insentiver til å forbedre kunnskapsgrunnlaget for senere tilsvarende beslutninger.

Dette er en form for milepælsrisiko der det kan ha en verdi å utsette prosjektet. I slike tilfeller vil kritisk informasjon typisk bli tilgjengelig på et senere tidspunkt. Andre eksempler på milepælsrisiko kan dreie seg om utfallet av en internasjonal klimaavtale eller innføring av et EU-direktiv.

Når det gjelder eksempler på miljøområdet, kan tap av områdets egnethet til rekreasjonsformål, turisme med mer være viktige miljøkostnader i mange store utbyggingsprosjekter (eventuelt andre økosystemtjenester som klimaregulering, naturarv osv.). Nytteverdien av utbyggingen må dermed veies mot befolkningens verdsetting av fri natur. Selv om betalingsviljen for å verne området ikke er høy i dag, kan den øke i fremtiden. Gitt at en utbygging nå fratar oss muligheten til å velge fredning i fremtiden, kan dette tilsi at man ikke bygger ut selv om netto nåverdi er større enn null.

Det er ikke alltid mulig å bevare fleksibiliteten ved å utsette en irreversibel beslutning. I mange tilfeller kan man for eksempel tenke seg at den avgjørende informasjonen uansett ikke vil foreligge før etter at tiltaket er iverksatt, for eksempel om passasjergrunnlaget for et nyopprettet transporttilbud. I slike tilfeller kan man vurdere å utforme selve tiltaket slik at man beholder valgmulighetene i fremtiden. Dette kan for eksempel handle om å variere produksjonsmulighetene eller legge til rette for kapasitetsøkning eller -reduksjon. Denne typen realopsjoner beskrives nedenfor.

Opsjon om trinnvis utbygging

Ofte er et prosjekt satt sammen av flere ulike tiltak. Der hvor nytten av tiltakene avhenger av ulike forhold, og hvor deler av den totale investeringen har mer usikker samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn andre, kan det være relevant å vurdere trinnvis utbygging. Med trinnvis utbygging utsettes da delinvesteringene til man har sikrere informasjon.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av for eksempel en flyplass vil være svært avhengig av trafikkutviklingen. Én problemstilling kan være knyttet til om man skal bygge ut én eller to rullebaner. Dersom det er knyttet stor usikkerhet til trafikkprognosene, kan det være hensiktsmessig først å bygge ut én rullebane for å se an den faktiske kapasitetsutnyttelsen. Dersom trafikkutviklingen tilsier det, kan det så investeres i rullebane nummer to. En slik trinnvis gjennomføring av prosjektet vil føre til økte kostnader ved at stordriftsfordelene ikke utnyttes fullt ut i byggefasen. De økte kostnadene kan imidlertid ses på som en forsikring mot å havne i en situasjon der det er bygd ut for stor kapasitet, og der den samfunnsøkonomiske kostnaden blir betraktelig høyere.

En variant av denne opsjonen er å gjennomføre pilottester av et tiltak. Dette kan være aktuelt ved tiltak som ikke har vært prøvd ut tidligere, og der man mangler erfaring. Problemstillingen kan for eksempel være aktuell når man skal prøve ut ny teknologi. Anta for eksempel at myndighetene har en målsetting om å innføre elektronisk innkjøp av varer og tjenester. Da kan det være smart å prøve ut en valgt teknologisk løsning for et begrenset antall offentlige virksomheter gjennom en pilottest. Piloten vil kunne gi informasjon om hvor egnet den teknologiske løsningen er, og si noe om behovet for opplæring hos brukerne. Erfaringene fra piloten vil dermed kunne si noe om potensialet ved å rulle ut en løsning i full skala.

Vi gjør oppmerksom på at gradvis innføring av et tiltak også kan være en aktuell problemstilling ved bruk av metoden randomiserte kontrollerte forsøk (RCT). Se kapittel 3.4.2 for veiledning om bruk av denne og lignende metoder.

Vekstopsjon

Vekstopsjoner innebærer å utforme tiltaket for et økt fremtidig behov som man per i dag ikke har tilstrekkelig kunnskap om.

Statnett har i sin veileder Samfunnsøkonomisk analyse av tiltak i kraftnettet (2020) gitt det følgende eksempel på en vekstopsjon:

«Kraftnettet bygges som oftest ut i relativt store sprang, i den forstand at en utbygging gir en kapasitetsøkning på noen hundre MW. Det innebærer at vi kan bli nødt til å velge mellom alternativer som enten gir knapphet eller overskudd på kapasitet. Det er noen gode grunner til å velge løsninger som gir en viss overkapasitet. Den ene er at det ofte vil være betydelige skalafordeler ved nettinvesteringer. Det vil si at noe overkapasitet muliggjør fremtidig tilknytning av ny produksjon eller nytt forbruk til en lavere kostnad enn hva som ellers ville vært tilfelle. Den andre er at kostnadene for samfunnet ved knapphet på kraft kan bli svært store, dersom for eksempel forbruksutviklingen blir markant høyere enn hva vi forventer. Om overkapasitet har noen fremtidig verdi må imidlertid vurderes fra sak til sak. I disse beregningene vil vår vurdering av sannsynligheten for at kapasiteten blir nyttiggjort innen en rimelig tidshorisont være avgjørende.»

Et eksempel på en mindre type vekstopsjon er å kjøpe og klargjøre en større tomt for et bygg enn det som er nødvendig for å møte arealbehovet som er identifisert. Man bygger dermed fleksibilitet inn i tiltaket som gjør at en senere utvidelse blir mulig og rimeligere dersom det senere kommer informasjon som tilsier at det blir et behov. Denne tilretteleggingen (opsjonen) har en kostnad. Hvorvidt en slik opsjon er lønnsom, avhenger av sannsynligheten for at det blir behov for å øke arealet, og av kostnadsfordelen man senere får ved å ha klargjort for utvidelse av bygget.

Opsjon om å bygge inn fleksibilitet

Det kan ha en opsjonsverdi å legge inn fleksibilitet i produksjonen av en vare eller tjeneste. Når man bygger et nytt sykehus, kan det for eksempel være et problem at det er usikre anslag på fremtidig etterspørsel etter ulike behandlingstilbud. Dette har igjen betydning for hvordan sykehuset bør bygges. Ved å legge til rette for fleksibel utnyttelse, for eksempel ved å gjøre vegger flyttbare, kan tjenesteproduksjonen endres med endringer i etterspørselen etter ulike typer behandlingstilbud. Denne typen opsjon sammenfaller i stor grad med vekstopsjoner som er beskrevet over.

Et annet alternativ er å legge inn en mulighet for å variere produksjonsmetoden. Dette hindrer at man gjør seg avhengig av én teknologi som kan bli utdatert, eller som viser seg å være dårlig tilpasset fremtidens behov.

Generelt kan en stor del av risikoen ved et tiltak påvirkes ved måten tiltaket utformes på. Fleksibel utforming av et prosjekt kan virke fordyrende, men en slik utforming gjør det mulig å justere tilbudet etter endringer i usikkerhetsfaktorer, og dermed ligger det en gevinst i fleksibiliteten.

Opsjonen om å avslutte et tiltak

Ved mange investeringsbeslutninger kan det være gunstig å ha muligheten til å komme tilbake til en utgangssituasjon.

Anta at myndighetene står i en valgsituasjon mellom å bygge en bro over en fjord eller å legge til rette for fergedrift på den samme strekningen. Fergeprosjektet vil ha større fleksibilitet enn broløsningen. Fergedriften kan innstilles hvis transportbehovet skulle falle bort, mens investeringen i et broprosjekt ikke kan reverseres.

Det kan altså være hensiktsmessig å analysere muligheten for å reetablere utgangssituasjonen i tilfeller der etterspørselen man forventer, blir redusert eller faller helt bort.

Du kan finne en grundigere behandling av realopsjoner i NOU 2012: 16 og NOU 1997: 27.

Føre-var-prinsippet og sikre minimumsstandarder

I enkelte analyser kan man ønske å legge inn en ekstra sikkerhetsmargin fordi det er fare for særlig katastrofale og irreversible konsekvenser, selv om sannsynligheten for at disse inntreffer, er lav. Dette kalles å følge føre-var-prinsippet. Dette prinsippet dekker også faren for alvorlig skade som ikke nødvendigvis defineres som katastrofal.

Når et tiltak kan føre til eller forebygge særlig alvorlige virkninger, skal det ifølge Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 redegjøres spesielt for dette dersom sannsynligheten for slike virkninger ikke er neglisjerbar.

Føre-var-prinsippet er særlig aktuelt i forbindelse med mulige langtidsvirkninger knyttet til forurensning, fremmede arter i økosystemene, eksponering av mennesker og dyr for miljøgifter med mer. Disse forholdene kan representere en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsen for kommende generasjoner. Føre-var-prinsippet brukes ofte på helse- og miljøområdet, blant annet ved fastsetting av krav og standarder.

Her er noen retningslinjer for situasjoner der man bør vurdere føre-var-prinsippet. Alle punktene bør være oppfylt:

• Det er stor usikkerhet som ikke kan tallfestes eller verdsettes i kroner, knyttet til de fremtidige konsekvensene. Skadescenarioene er komplekse, og man kjenner ikke sammenhengen mellom tiltaket og sannsynligheten for skade i fremtiden.
• Skadene kan bli dramatiske eller katastrofale, enten for dagens befolkning eller for fremtidige generasjoner.
• Skadene vil være irreversible dersom de inntreffer, eller det innebærer svært store kostnader eller langt tidsperspektiv for å rette opp skaden.
• Det er ikke tid til å se an utviklingen og hente inn mer informasjon om de mulige skadevirkningene før risikoreduserende aktiviteter iverksettes.

Føre-var-prinsippet kan være aktuelt å følge allerede når man skal utforme tiltak (se kapittel 3.2). Ressursutnyttelse i et svært sårbart naturområde med svært verdifulle naturressurser kan være et eksempel der føre-var-prinsippet er relevant. Hvis sannsynligheten for et katastrofalt utfall er ukjent, men ikke-neglisjerbar, vil standard analysemetode kunne undervurdere, kanskje i betydelig grad, kostnaden ved at samfunnet utsettes for en ukjent grad av katastroferisiko. Dette skyldes at produktet av en svært stor kostnad og en lav tilhørende sannsynlighet kan bli et lavt tall når man beregner forventningsverdier (se kapittel 3.4.5). Når denne verdien i tillegg skal diskonteres (se kapittel 3.5.2), vil tallet bli enda lavere.

Vanligvis vil ambisjonsnivået, i det minste implisitt, være fastsatt som en sikker minimumsstandard. I slike tilfeller kan man utføre kostnadseffektivitetsanalyser for å finne ut hvilke risikoreduserende aktiviteter som er mest effektive for å tilfredsstille kravene til sikkerhetsnivået.

Utrederen bør synliggjøre kostnadsforskjellen mellom en nåverdibetraktning og et føre-var-prinsipp. Generelt vil det være et politisk valg om man ønsker å legge til grunn en standard nåverdiberegning i tilfeller med usikkerhet som er beskrevet over, eller om man ønsker å følge et mer forsiktig føre-var-prinsipp, det vil si å fastsette en sikker minimumsstandard som ikke oppfattes som urimelig dyr å oppnå.

Du finner en grundigere behandling av føre-var-prinsippet i NOU 2012: 16, kapittel 8.⁹⁵

Fotnoter

⁸⁹ Når man har gjennomført arbeidsfase 3-7, er man ferdig med å besvare dette spørsmålet.

⁹⁰ Se Concept temahefte nr. 6: Gjennomføring av estimeringsprosessen.

⁹¹ Dette er en variant av et risikokart, som er et mye brukt verktøy innenfor risikostyring. Et særtrekk ved denne varianten er at den legger vekt på konsekvensene for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og ikke på virksomhetens evne til å nå målene sine.

⁹² For en privat virksomhet vil etterspørselen typisk være et forhold som kan påvirkes, blant annet ved prisendringer. For en offentlig virksomhet er det trolig mer riktig å betrakte etterspørselen som gitt i mange tilfeller. Det er normalt ikke et mål i seg selv å øke etterspørselen etter offentlige tjenester.

⁹³ Se også kapittel 8 i NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser og Concept rapport nr. 8 Realopsjoner og fleksibilitet i store, offentlige investeringsprosjekter.

⁹⁴ Eksempelet er hentet fra NOU 1997: 27, kapittel 9.5.2. Vi har gjort noen mindre justeringer.

⁹⁵ Videre er prinsippet drøftet i en rapport av Holden III-utvalget: Covid-19 – Samfunnsøkonomiske vurderinger, tredje rapport, del I (helsedirektoratet.no).