Formålet med denne arbeidsfasen er å beskrive hvordan virkningene av tiltakene fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og foregående arbeidsfaser), har man besvart utredningsinstruksens fjerde spørsmål «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de og hvem blir berørt?».⁹⁶

Beskrivelsen av fordelingsvirkningene tas med som en tilleggsanalyse og skal ikke inngå i grunnlaget for selve rangeringen og anbefalingen av tiltak i arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8). Dersom det er grupper som kommer særlig dårlig ut som følge av tiltakene, bør man vurdere om disse gruppene kan kompenseres, og eventuelt på hvilken måte.

3.7.1 Hva er en fordelingsvirkning?

Selv om den samfunnsøkonomiske analysen viser at tiltaket totalt sett er lønnsomt for samfunnet, kan enkelte grupper komme dårligere ut som følge av tiltaket. Ofte vil det være slik at det er noen grupper som vinner, og noen som taper på at et offentlig tiltak iverksettes. Hvordan nytte- og kostnadsvirkningene fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet, kalles fordelingsvirkninger. Hvilke grupper dette er snakk om, og hvordan disse blir berørt, kan ha stor betydning for beslutningstakerens vurdering av tiltaket.

En fallgruve er å forveksle fordelingsvirkninger med netto ringvirkninger, for eksempel når noen uttaler at et tiltak gir ringvirkninger i form av flere arbeidsplasser i en region. Dersom økningen i arbeidsplasser i én region fører til færre arbeidsplasser i en annen region, vil dette være en fordelingsvirkning (og ikke en netto ringvirkning). Økt sysselsetting i distriktene kan imidlertid støtte opp om distriktspolitikken, og informasjon om dette kan derfor ha verdi for beslutningstakeren selv om den samfunnsøkonomiske virkningen totalt sett vil være null.

Prinsipielt sett kan ringvirkninger deles i ringvirkninger som har netto samfunnsøkonomisk verdi, og ringvirkninger som ikke har det. Ringvirkninger som har en netto samfunnsøkonomisk verdi for landet, defineres som netto ringvirkninger, også kalt «wider economic impacts». Se veiledning om netto ringvirkninger i kapittel 4.3.

3.7.2 Vurder fordelingsvirkninger

Mange tiltak vil ha fordelingsvirkninger det kan være nyttig for en beslutningstaker å kjenne til. Det fremgår av rundskriv R-109/21 at samfunnsøkonomiske analyser skal være basert på beregning av uveid betalingsvillighet, og at det dermed ikke skal foretas fordelingsvekting i selve analysen. Bakgrunnen for rundskrivets krav om ikke å benytte fordelingsvekter, er at rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser bør være slik at analysene bidrar til et best mulig kunnskapsgrunnlag for beslutningstakere, uavhengig av beslutningstakers politiske og etiske syn.

Fordelingsanalyse er et begrep som brukes for å beskrive vurderingen av effekten av tiltak på ulike grupper i samfunnet. Tiltak kan ha ulik effekt på individer avhengig av egenskaper ved tiltaket, som f.eks. inntektsnivå eller geografisk tilhørighet.

Omfanget av beskrivelsen av fordelingsvirkninger må vurderes i hver enkelt analyse.⁹⁷ I tilfeller med små eller mellomstore fordelingsvirkninger, vil det være tilstrekkelig med en kvalitativ beskrivelse av fordelingsvirkningene. En enkel fordelingsanalyse vil for eksempel kunne framstilles som en oversikt over hvilke grupper som man kan forvente vil tjene eller eventuelt tape på tiltaket som analyseres. For å finne frem til ulike berørte grupper, kan man ta utgangspunkt i de ulike kategoriene som er identifisert i den samfunnsøkonomiske analysen (se kapittel 3.3.2).⁹⁸ Hvis man forventer store fordelingsvirkninger av ett eller flere tiltak og/eller det er større tiltak som analyseres, kan dette tilsi at det er nødvendig med en mer grundig analyse av fordelingsvirkningene.

I noen tilfeller kan det også utarbeides en interessentanalyse som del av den samfunnsøkonomiske analysen, slik at denne kan danne utgangspunkt for en analyse av fordelingsvirkninger. For prosjekter under Statens prosjektmodell er krav om utarbeidelse av en interessentanalyse som del av den samfunnsøkonomiske analysen (jamfør punkt 5.2 i rundskriv R-108). I Finansdepartementets veiledning om konsekvensvalgutredninger gis det veiledning om slike analyser.

Hvis man ikke forventer at noen spesifikke grupper kommer spesielt mye dårligere eller bedre ut som følge av tiltaket, er også dette nyttig informasjon til beslutningstaker. Det bør derfor begrunnes og komme frem av beslutningsgrunnlaget.

I noen tilfeller kan formålet med en samfunnsøkonomisk analyse være å vurdere tiltak som har omfordeling som en hovedhensikt. For eksempel kan man i en samfunnsøkonomisk analyse vurdere ulike typer offentlige støtteordninger rettet mot noen grupper i samfunnet, sett opp mot andre typer virkemidler. Da bør man gjøre rede for hvordan ulike mål om fordeling kan påvirke i hvilken grad det er ønskelig å gjennomføre tiltaket.

I de fleste tilfeller vil formålet med tiltaket være noe annet enn omfordeling. Da kommer fordelingsvirkningene som en bivirkning. For eksempel vil et veiprosjekt kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi de som bruker veien kommer fortere og tryggere frem, men samtidig kan grunneiere og beboere i området komme dårligere ut. En annen type fordelingsvirkning er omfordeling mellom generasjoner, for eksempel dersom dagens generasjoner bruker naturressurser og belaster miljøet på en slik måte at fremtidige generasjoner blir rammet.

For å avgjøre i hvilken grad man skal beskrive fordelingsvirkningene, kan det være nyttig å se på de nytte- og kostnadsvirkningene man har funnet tidligere. Dersom man ser at det er noen grupper som får store andeler av kostnadsvirkningene, men ingen nyttevirkninger (eller omvendt), kan dette være et signal om at man bør beskrive fordelingsvirkningene grundigere. Eksempler på ulike grupperinger kan være

• geografiske regioner i Norge
• offentlige virksomheter
• privat næringsliv
• privatpersoner
• brukere og ikke-brukere av et offentlig tiltak
• sosioøkonomiske grupper, inndelt etter for eksempel inntektsnivå, sivil status, alder, barnefamilier, funksjonsevne eller sykdomsgruppe
• yrkesgrupper
• forskjellige generasjoner
• kjønn

Hvordan fordelingsvirkningene kategoriseres/grupperes og hvordan disse bør beskrives og analyseres, bør vurderes ut ifra hvordan man kan gi beslutningstaker god hjelp til å få oversikt over fordelingsvirkningene og foreta samlede avveininger mellom disse.

Mens man i en fordelingsanalyse må se hvor virkningene ender opp, er det i en samfunnsøkonomisk analyse tilstrekkelig å se på virkningene i primærmarkedet (direkte virkninger). Dette gjør det i prinsippet mer krevende å gjøre fordelingsanalyser enn samfunnsøkonomiske analyser. Vi måler for eksempel nytten av en ny veg i hovedsak ved å se på tidsgevinster, men disse tidsgevinstene spres siden via skatter, tomtepriser osv. til andre personer i samfunnet. En fullstendig fordelingsanalyse må se på de endelige virkningene som veginvesteringen resulterer i. I praksis vil man ofte komme langt ved å se på fordelingen av de direkte virkningene, men for noen prosjekter vil dette gi et mindre presist bilde. Dette bør vurderes der det er relevant.

Nedenfor gis det eksempler på hvordan fordelingen av de direkte virkningene kan analyseres etter ulike kategorier.⁹⁹

Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper

Å synliggjøre fordelingsvirkninger for ulike inntektsgrupper kan være relevant der tiltaket har et omfordelende formål, eller dersom man gjennom utredningen kommer frem til at de ulike berørte gruppene har vesentlig ulik inntekts- eller formuesprofil. Personer med relativt lav inntekt vil kunne ha en annen nytte eller kostnad ved å bli berørt enn personer med relativt høy inntekt, og det kan være relevant for beslutningstaker å få belyst denne virkningen. SSB publiserer for eksempel inntekts- og formuesstatistikk¹⁰⁰ for ulike grupper som kan benyttes til dette formålet.

Man bør imidlertid være varsom med å benytte denne typen statistikk til å konkludere med at tiltak har uheldige fordelingsprofil kun basert på et nåtidsbilde. Fra et teoretisk-økonomisk ståsted er det livsløpsinntekten som er relevant når man skal vurdere fordelingsvirkninger mellom grupper. Det innebærer for eksempel at selv om studenter har lav inntekt mens de studerer, har mange av dem vesentlig høyere forventet livsløpsinntekt enn andre grupper som kanskje har høyere inntekt akkurat nå.

Dersom man har informasjon om forventet inntekt til de som blir berørt av et prosjekt, kan man presentere nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper. I en slik framstilling vil det være viktig å være tydelig på hvilket inntektsmål som benyttes. Videre må en ta hensyn til at inntekt ofte er framstilt på husholdningsnivå, mens virkninger i en samfunnsøkonomisk analyse ofte gjelder på individnivå. En egnet måte å få frem dette på er ved å dele inn befolkningen i kvintiler etter inntekt. Dette innebærer å finne hvilket inntektsintervall den femtedelen med lavest inntekt faller inn i, hvilket inntektsintervall den neste femtedelen faller inn i, osv. Deretter kan kostnadene og nyttevirkningene fordeles på disse kvintilene i en tabell eller lignende, se eksempel under.¹⁰¹ En annen tilnærming er å bruke fordelingsvekter for å justere spesifikt for inntektsfordelingsvirkninger og slik få frem betydningen av fordelingsprofilen til tiltakets nytte- og kostnadsvirkninger. ¹⁰² En utfordring man ofte står ovenfor er at det ikke foreligge informasjon om inntekten til de individene som påvirkes av prosjektet.

Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt etter ulike geografiske grupper

Geografiske fordelingsanalyser kan være særlig relevante der tiltakene har et geografisk formål, eller der virkningene åpenbart innebærer en geografisk skjev- eller omfordeling. Ved geografiske fordelingsanalyser, kan man følge disse tre stegene:¹⁰³

1. Definer relevante geografiske områder, som kommuner, regioner eller sentralitetsgrupper. For prosjekter som innebærer arealinngrep kan avstand til inngrepet være en relevant dimensjon.
2. Definer relevante grupper, herunder innbyggere, næringsliv, offentlig sektor, kommunen som helhet, med videre.
3. Synliggjør hvordan de ulike virkningene tiltaket fører med seg, fordeler seg på de ulike grupper innad i de geografiske områdene man har identifisert.

Se nedenfor et forenklet eksempel på en geografiske fordelingsanalyse av et vegprosjekt ved bruk av en beregningsmodell.¹⁰⁴

Dersom tiltaket forventes å påvirke den geografiske fordelingen av arbeidsplasser og tjenestetilbud, har KDD utarbeidet en egen veileder for å utrede dette. ¹⁰⁶

Presentere fordelingsvirkninger ved bruk av ulike finansieringsformer

I den grad det vurderes ulike finansieringsformer for tiltaket, herunder skattefinansiering eller brukerbetaling (se kapittel 3.4.7), vil det være særlig relevant å synliggjøre fordelingsvirkningene ved tiltaket under ulike finansieringsformer. For eksempel vil bompengefinansiering av en veiinvestering kunne gi en helt annen geografisk fordelingsprofil av nytte og kostnader, enn ved helfinansiering over offentlige budsjetter.

Beskrivelsen av fordelingsvirkningene bør bygge på det samme datamaterialet og metodegrunnlaget som analysen ellers, slik at virkningene for enkeltgrupper kan sammenlignes med virkningene for samfunnet som helhet. Når man deler de berørte aktørene inn i grupper, bør man bestrebe at disse er kollektivt uttømmende og gjensidig utelukkende (altså uten hull og overlapp), slik at man ved summering av virkningene for alle gruppene, kommer frem til det samlede utfallet for samfunnet.

Ofte vil mangel på relevante data være et problem når man skal analysere fordelingsvirkninger. Dersom det ikke er tilstrekkelig datagrunnlag til å vurdere konsekvensene for en bestemt interessent, er dette også relevant informasjon for beslutningstaker som kan tas med i vurderingen.

3.7.3 Fordelingsvirkningene tas med i en tilleggsanalyse

Det er viktig å presisere at vurderingen av fordelingsvirkninger og mulige interessekonflikter og hvilken vekt disse skal ha i den endelige beslutningen, er et politisk spørsmål som ligger utenfor rammen av den samfunnsøkonomiske analysen. Derfor skal fordelingsvirkningene ikke påvirke rangering av tiltakene og den faglige anbefalingen i en samfunnsøkonomisk analyse, men inngå i beslutningsgrunnlaget som en tilleggsanalyse. Dersom anbefalt tiltak medfører vesentlige fordelingsvirkninger, kan dette imidlertid tilsi at man bør være varsom med eller la være å gi en anbefaling. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.8.

3.7.4 Vurder om det finnes kompenserende aktiviteter

I situasjoner med fordelingsvirkninger kan det tenkes at grupper som kommer dårligere ut, får en kompensasjon.

Dersom man vurderer å kompensere grupper som kommer dårligere ut, bør man få frem hvilke kompenserende aktiviteter som kan være relevante for disse gruppene. For eksempel kan grunneiere eller beboere i et område som blir berørt negativt som følge av en ny veitrasé, kompenseres for noen av ulempene, enten økonomisk eller ved at det bygges støyskjermer og/eller installeres støyisolerende vinduer.

Det kan være mer effektivt for myndighetene å vurdere hvordan summen av tiltak innenfor et samfunnsområde slår ut, og eventuelt korrigere for fordelingsvirkninger i stort fremfor å korrigere ved enkelttiltak.

Fotnoter

⁹⁶ Når man har gjennomført arbeidsfase 3-7, har man besvart dette spørsmålet.

⁹⁷ Jamfør utredningsinstruksens prinsipp om forholdsmessighet (se kapittel 2.2.1 i DFØs veileder til utredningsinstruksen).

⁹⁸ For prosjekter under Statens prosjektmodell er det krav om å gjennomføre en interessentanalyse, og denne vi være nyttig ved vurdering av fordelingsvirkninger.

⁹⁹ Se NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser (kapittel 3.4.1)

¹⁰⁰ Se SSBs nettside Inntekt og formue

^101a Eksempelet er basert på veiledning fra Storbritannia med bruk av fordelingsvekter og bruk av kvintiler, The Green Book (publishing.service.gov.uk)

¹⁰² Fotnote: Se NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser (kapittel 3).

¹⁰³ Se Vista-rapport 2021/50 Geografiske fordelingsvirkninger av transportinvesteringer. I denne rapporten kan du lese mer om hvordan den geografiske fordelingsprofilen til samferdselstiltak har blitt anbefalt belyst.

¹⁰⁴ Eksempelet er basert på Se Vista-rapport 2021/50 Geografiske fordelingsvirkninger av transportinvesteringer

¹⁰⁵ Geografiske fordelingsvirkninger av transportinvesteringer (Vista analyse), figur s.9

¹⁰⁶ Se veileder på regjeringen.no: Veileder for utredning av virkninger for sysselsetting og tjenestetilgang i distriktsområder - regjeringen.no