Dette kapittelet gir først veiledning om hvilke typer statlige tiltak og virkemidler som finnes, og hvordan disse kan kategoriseres. Deretter følger det veiledning om metode for å finne frem til de relevante tiltakene.
- Identifiser og beskriv mulige tiltak.
- Belys eventuelle prinsipielle spørsmål.
- Velg ut relevante tiltak.
- Begrunn eventuell utsiling av tiltak.
Formålet med den andre arbeidsfasen er å identifisere og beskrive tiltak og velge ut hvilke av disse som er relevante for å løse samfunnsproblemet og for å nå målene som ble formulert i arbeidsfase 1. Samtidig skal denne fasen belyse eventuelle prinsipielle spørsmål, og utsilingen av tiltak skal begrunnes. Når man har gjennomført arbeidsfase 2, har man besvart utredningsinstruksens andre og tredje spørsmål, som er «Hvilke tiltak er relevante?» og «Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?».
For at den samfunnsøkonomiske analysen skal munne ut i en velbegrunnet anbefaling av det tiltaket som er mest lønnsomt for samfunnet, er det avgjørende at man i denne fasen gjør et grundig arbeid med å finne relevante løsninger på problemet. Det er viktig å ikke binde seg til et tiltak for tidlig, men åpne opp for å tenke «utenfor boksen».
I situasjoner der det allerede er fattet politisk vedtak om tiltak, inkludert konkrete tiltak, skal utredningen likevel besvare hvilke andre tiltak som også kan være relevante.
Det er behov for tverrfaglig kompetanse i alle utredninger av en viss størrelse.
I denne fasen er det spesielt viktig med bred kompetanse i utredningsteamet, blant annet personer med relevant sektorkompetanse og personer som kan bidra til å tenke bredt i arbeidet med å identifisere tiltak. Videre er det sentralt med samfunnsøkonomisk metodekompetanse for å vurdere relevante tiltak i samsvar med kravene i rundskriv R-109/2021 og DFØs tilhørende anbefalinger.
3.2.1 Hva er et tiltak
I veilederen bruker vi betegnelsen tiltak om handlinger og aktiviteter som settes i gang av offentlige myndigheter for å løse et samfunnsproblem (se problembeskrivelsen i kapittel 3.1). Et tiltak kan inneholde ett eller flere virkemidler. Det går frem av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at en samfunnsøkonomisk analyse skal brukes for å klargjøre og synliggjøre virkningene av reformer, reguleringer, investeringer, tjenesteproduksjon eller andre tiltak. Andre begreper som gjerne benyttes i offentlige utredninger, er konsept og konseptuell løsning, for eksempel ved utredninger under statens prosjektmodell (se Finansdepartementets veileder i konseptvalgutredninger31).
Et offentlig tiltak har som mål å endre en situasjon som oppfattes som et samfunnsproblem. Statlige tiltak kan falle inn under følgende kategorier:
- pedagogiske virkemidler, for eksempel veiledning og informasjon
- økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter eller tilskudd
- regulatoriske virkemidler, for eksempel påbud eller forbud
- organisatoriske virkemidler, for eksempel sentralisering eller desentralisering
- offentlige tilbud av produkter og tjenester, for eksempel infrastruktur og helsetjenester
- offentlige anskaffelser, for eksempel IKT-tjenester og kontorutstyr
Virkemidler som påvirker adferd, kan kategoriseres ut fra i hvilken grad de aktivt påvirker eller tvinger frem endret adferd, det vil si om de er myke eller harde. Et mykt virkemiddel vil være å forsøke å endre adferd ved hjelp av informasjon, for eksempel i form av veiledning eller opplysnings- og holdningskampanjer. En tilnærming som i de senere årene har blitt vektlagt i flere land, også i Norge, er å legge til rette for at det blir lettest å ta de gode valgene gjennom såkalt dulting.32 Dette kan i noen tilfeller være tilstrekkelig, mens det i andre tilfeller kan være nødvendig å vurdere hardere virkemidler. Se eksempel på dulting i boksen under.
En hardere virkemiddelbruk vil være å påvirke adferden gjennom økonomiske virkemidler som subsidier, gebyrer, avgifter eller erstatningsansvar. Det hardeste virkemidlet vil være å regulere adferden direkte eller stille andre krav som påvirker adferden. Regler i form av lover og forskrifter kan påby ønsket adferd eller forby uønsket adferd. Effekten av slike virkemidler vil blant annet avhenge av hvor detaljerte kravene er, hvor strenge sanksjonene er, og i hvilken grad de følges opp av eventuelle tilsynsmyndigheter. Boksen under gir nærmere veiledning om offentlig tilbud av produkter og tjenester, inkludert bruk av offentlig anskaffelser.
Et viktig offentlig tiltak vil være å finansiere og eventuelt også levere en tjeneste eller et produkt. Dette er produkter og tjenester som ofte ikke tilbys i et privat marked (blant annet på grunn av markedssvikt), eller som man av fordelingshensyn ønsker at alle skal ha tilgang til. En offentlig virksomhet kan ha driftsansvar og stå for produksjonen, eller det kan settes bort til en privat virksomhet. Eksempler på produkter og tjenester tilbudt av det offentlige er infrastruktur, helsetjenester eller utdanningstilbud.
Det er viktig å vurdere hvordan slike offentlige tilbud kan leveres på en effektiv måte. Det kan da være aktuelt å vurdere ulike organisatoriske endringer, for eksempel om tilbudet blir bedre ved mer sentralisering (stordriftsfordeler) eller desentralisering (bedre lokal tilpasning) og å vurdere hvilket forvaltningsnivå som bør være ansvarlig.
Drift av offentlig virksomhet krever anskaffelse av innsatsfaktorer i form av varer og tjenester. Gitt at de er av en viss størrelse, bør også slike anskaffelser være gjenstand for en samfunnsøkonomisk analyse (eventuelt en forenklet analyse eller en minimumsanalyse).
3.2.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak
I en samfunnsøkonomisk analyse skal man identifisere og beskrive alle de relevante tiltakene som kan løse problemet, så langt som det er hensiktsmessig. Dette er i tråd med Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 (se punkt 5) og utredningsinstruksens minimumskrav (jf. instruksens andre spørsmål «Hvilke tiltak er relevante?). Selv om man har identifisert ett tiltak som kan løse problemet, kan det vise seg at det finnes andre relevante tiltak som er mer lønnsomme for samfunnet.
I denne arbeidsfasen vil man som regel bare ha noen hypoteser om hvilke tiltak som er de mest relevante og lønnsomme for samfunnet. Selve vurderingen av hvilke virkninger tiltakene fører til, og hvor samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene faktisk viser seg å være, er noe som vurderes i senere arbeidsfaser. Dette illustrerer nok en gang behovet for å veksle mellom de ulike fasene etter hvert som ny kunnskap innhentes. For eksempel kan tiltak som ble vurdert som relevante i denne arbeidsfasen, vise seg å være svært samfunnsøkonomisk ulønnsomme i arbeidsfase 5 (se kapittel 3.5).
En tilstrekkelig god problembeskrivelse er avgjørende for å komme frem til relevante tiltak (se kapittel 3.1). Det er viktig å vurdere tiltak som fjerner årsakene til at problemet oppstår. I noen tilfeller vil dette være den beste løsningen, gitt at det er mulig å rette tiltak mot disse. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å rette tiltaket mot å redusere konsekvensene av problemet. Eventuelt kan det beste være en kombinasjon av tiltak mot begge disse faktorene. Vi minner om at det ikke er noen automatikk i at størrelsen på problemet vil avgjøre omfanget på tiltak som kan være relevante for å løse problemet.
Det er viktig at man identifiserer et tilstrekkelig bredt spekter av relevante tiltak for å finne frem til den beste løsningen. Som en hovedregel bør man utrede ulike typer tiltak, det vil si tiltak innenfor ulike kategorier. Dette innebærer at man bør unngå å bare vurdere varianter av samme tiltak, det vil si tiltak innenfor samme kategori, som for eksempel å utrede ulike regulatoriske virkemidler. I tillegg bør man vurdere relevante tiltak innenfor andre kategorier (pedagogiske, økonomiske osv.). For eksempel kan økonomiske virkemidler som endrer økonomiske insentiver, vise seg å løse problemet på en bedre måte enn en regulering. Se veiledning om de ulike kategoriene av tiltak i kapittel 3.2.1.
En ny utredning kan følge den første
Etter at det er gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse og tiltak er besluttet, kan det i mange tilfeller være behov for en ny, men mindre omfattende, utredning for å vurdere varianter av det valgte eller besluttede tiltaket (se kapittel 1.2).
For eksempel kan utfallet av en samfunnsøkonomisk analyse være at det besluttes å investere i en ny IT-plattform eller et nytt helsetilbud. I et slikt tilfelle kan det være behov for å utrede i større detalj varianter av hvordan en slik plattform eller helsetilbudet bør utformes, der man bør dokumentere tidligere utredninger og bygge videre på disse for å synliggjøre hele beslutningsgrunnlaget.
Vi minner om at det er relevant å ta utgangspunkt i utredningsinstruksens seks spørsmål i enhver utredning av statlige tiltak der graden av grundighet i besvarelsen av disse skal vurderes opp mot størrelsen på tiltakets virkninger (se utredningsinstruksens krav om forholdsmessighet i punkt 2-2).33
Innspill fra andre sektorer er viktig
Videre skal det vurderes ulike virkemidler og tiltak som alene eller i kombinasjon kan løse problemet man står overfor, uavhengig av hvilken statlig virksomhet som har ansvaret for virkemiddelet. Instruksens krav om tidlig involvering av berørte departementer og andre berørte er et viktig hjelpemiddel for å innhente nye perspektiver og åpne opp for nye løsninger som man ellers ikke ville ha vurdert.
For å tenke nytt og unngå stiavhengighet er det viktig å involvere andre til å komme med innspill. I tillegg til å involvere berørte grupper og andre interessenter er det nyttig å konsultere ekspertise med ulik fagbakgrunn både i sin egen virksomhet og sektor og andre virksomheter og sektorer. Av og til er det også hensiktsmessig å se til utlandet. Se også boksen under som illustrerer behovet for økt samordning i staten.
Ofte løses et problem best gjennom tiltak som iverksettes innenfor flere ulike sektorer. Det er ikke nødvendigvis slik at et problem som er identifisert innenfor én bestemt sektor, bare kan løses gjennom tiltak innenfor den samme sektoren. Et problem med fedme blant barn og unge kan for eksempel løses ved tiltak innenfor helsesektoren, men det kan også tenkes at tiltak innenfor skolesektoren eller andre sektorer er vel så relevante. Samordning på tvers av ulike forvaltningsnivåer og sektorer innebærer at man bør trekke med berørte myndigheter tidlig i utredningsfasen.
Les om prosesskravene i DFØs veileder til utredningsinstruksen (se kapittel 3).
Stegvis prosess for komme frem til de relevante tiltakene
I figuren under illustreres prosessen med å komme frem til de relevante tiltakene. Den inneholder disse fire stegene:
- Definer mulighetsrommet. Problem, mål og rammebetingelser er grunnlaget for å definere mulighetsrommet.
- Utforsk mulighetsrommet. Her bør man legge opp til en åpen og kreativ prosess, der man forsøker å få opp bredden av mulige tiltak.
- Grovsil tiltakene. En grovanalyse er et nyttig hjelpemiddel for å vurdere hvilke tiltak som bør siles ut.
- Beskriv tiltakene og vurder utformingen. Gi mer detaljert informasjon om tiltak som tas med videre i utredningen.
Selv om vi har satt opp dette som en stegvis prosess, vil det i praksis være en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom de ulike stegene etter hvert som man innhenter mer kunnskap. Se figuren under som illustrerer de fire stegene. Nedenfor gir vi mer veiledning om stegene.
Analysen må i tillegg beskrive eventuelle rammebetingelser som kan ha betydning for identifisering av alternativer. Slike rammebetingelser er gjerne eksterne betingelser som skal oppfylles ved utformingen av løsningen og gjennomføringen av tiltaket. Rammebetingelsene bør begrenses, slik at aktuelle tiltak ikke snevres for mye inn.
Beskrivelsen av problem, mål og rammebetingelser er grunnlaget for å definere mulighetsrommet og identifisere hvilke alternative tiltak som skal vurderes.
Steg 1: Definer mulighetsrommet
Fastsatte rammebetingelser vil, sammen med beskrivelsen av problemet og målene (som ble vurdert i arbeidsfase 1), definere mulighetsrommet, altså hvilke alternative tiltak som er relevante. Dersom man skal sette rammebetingelser som avgrenser hvilke tiltak som skal analyseres, bør disse begrunnes godt.
Rammebetingelsene er som regel knyttet til lover, vedtak eller sentrale prinsipielle spørsmål. Det legges til grunn at tiltakene må følge gjeldende lover og regelverk, slik at det gir liten verdi å bare henvise til ulike lovverk og forskrifter på et overordnet nivå. Dersom konkrete lover og regler skal omtales som rammebetingelser, må det komme tydelig frem hvorfor konsekvensene av å bryte disse rammebetingelsene er uakseptable, hvilke type tiltak det utelukker, og hvilke konsekvenser det fører til. Det kan for eksempel være aktuelt å spesifisere hvordan et romertallsvedtak i Stortinget som forplikter staten for flere år, vil sette begrensninger for utformingen av tiltak.
Dersom det oppgis rammebetingelser som legger tydelige begrensninger på hvilke tiltak som kan utredes, og som kan gå utover lønnsomheten av et eventuelt tiltak, er det viktig at utredningen drøfter hvordan disse kan endres eller gjøres mindre bindende, hvis det er mulig. For eksempel kan det være mulig å nyansere, omgjøre eller gi unntak fra vedtak og reguleringer dersom de fører til utilsiktede og lite hensiktsmessige begrensninger. Slike vurderinger bør være helhetlige og involvere relevante fagressurser.
I noen tilfeller kan det som en del av et tiltak være ønskelig å kunne vurdere å endre lover og forskrifter. Dette bør da gå frem av utredningen, se for eksempel utredningen om et nytt system for veibruksavgift og bompenger.34 I andre tilfeller vil lover ha en så overordnet innretning eller prinsipiell karakter at de neppe kan endres på bakgrunn av vurderingen av et bestemt tiltak. Et eksempel på en slik overordnet lov er forvaltningsloven. Den eksisterende loven må da tas for gitt, og man må vurdere tiltak innenfor et slikt handlingsrom.
Politiske føringer bør ikke inngå i rammebetingelsene
Det er viktig å unngå at politiske føringer legges til grunn som rammebetingelser i en utredning.35 I motsatt fall kan konsekvensen være at man avgrenser seg fra å utrede relevante, samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak. Som en hovedregel bør politiske føringer vurderes som ett av flere tiltak i analysen, slik at mulighetsrommet ikke snevres inn unødvendig.
Politiske føringer kan typisk dreie seg om å utrede ett konkret tiltak. Slike føringer kan også være utformet som politiske målsetninger, for eksempel ved at man skal oppnå et gitt utslippsmål, eller at man skal oppnå en gitt inntektsfordeling eller regionalpolitisk profil. Se også boksen under for tips for hvordan man bør håndtere politiske føringer.
Det er ikke uvanlig at politisk ledelse (eller ledelsen i en virksomhet) har pekt ut ett eller noen få tiltak som vedkommende ønsker å få utredet i forkant av analysen. Da er det viktig at man som utreder først utarbeider en faglig god problembeskrivelse (se kapittel 3.1) som grunnlag for å vurdere hvilke andre tiltak som også kan være relevante for å løse problemet. Ifølge utredningsinstruksen plikter både tjenestemenn og politisk ansvarlige å utarbeide et beslutningsgrunnlag der andre alternativer som kan være aktuelle, blir vurdert. Grundig arbeid med å identifisere alternative tiltak er avgjørende for en god analyse.
Faglighet og faglig uavhengighet er formulert som én av syv plikter for embetsverket36 . Plikten om faglighet innebærer å sørge for at alternative løsninger blir utredet og presentert, og at både positive og negative virkninger av tiltak blir utredet. Det er viktig å merke seg at kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak.
Dersom man er utreder i en underliggende virksomhet, kan politiske føringer om konkrete tiltak komme frem i (utrednings-)mandatet fra fagdepartementet. I situasjoner der mandatet ikke åpner opp for å utrede alternative tiltak, bør underliggende virksomheter oppfordre departementet til å endre mandatet til å være i samsvar med utredningsinstruksen. Se kapittel 1.5 for å få mer veiledning om mandatet.
Prinsipielle spørsmål må alltid vurderes
Det følger av utredningsinstruksen at man alltid skal vurdere om de relevante tiltakene vil kunne reise prinsipielle spørsmål. Dette dreier seg om viktige, grunnleggende prinsipper og verdier vi som samfunn ønsker å overholde og leve opp til, og som fortrinnsvis baserer seg på fellesverdier i samfunnet.
I boksen under gis det veiledning om hvordan prinsipielle hensyn bør vurderes i en samfunnsøkonomisk analyse. Se også DFØs veileder til utredningsinstruksen (se kapittel 2.1).
Hvordan håndtere prinsipielle spørsmål
Spørsmål 3 i utredningsinstruksen sier: «Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?»
Vil tiltakene som vurderes som relevante å utrede, kunne reise prinsipielle spørsmål? Når man utreder prinsipielle spørsmål, må man finne ut om det er absolutte begrensninger på utformingen av tiltak som ikke må overskrides. Videre må man belyse hvordan tiltaket påvirker, det vil si støtter opp om eller svekker, viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn.
Prinsippspørsmål kan for eksempel gjelde den enkeltes personvern og integritet, rettssikkerhet, samvittighets- og livssynsspørsmål eller likestillings- og diskrimineringsspørsmål. Eller de kan berøre urfolk eller minoriteter spesielt.
Det vil ofte være rettslige grenser for hvilke tiltak som kan iverksettes, og hvordan de kan utformes, for eksempel som følge av Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser.
Menneskerettskonvensjoner som Norge har tiltrådt, inneholder en rekke krav til norsk lovgivning og setter begrensninger på hva som kan vedtas. Det samme gjelder blant annet EØS-avtalen. I slike tilfeller må utredningen inneholde en systematisk gjennomgang av slike forpliktelser, der man avklarer grensene for forpliktelsene og hvilke valgmuligheter som finnes. I noen tilfeller vil de folkerettslige forpliktelsene våre kunne være i et innbyrdes spenningsforhold som må avklares og avveies på en balansert og helhetlig måte. Hvis et tiltak har virkninger som kommer i konflikt med ett eller flere prinsipper, kan utredningen måtte konkludere med at tiltaket ikke kan gjennomføres, uansett hvilken positiv verdi det ellers måtte ha.
Prinsipielle spørsmål er ikke begrenset til å gjelde tiltak som strider mot våre menneskerettslige forpliktelser eller lovfestede rettigheter. Selv om tiltak kan være innenfor det juridiske handlingsrommet for offentlige tiltak, kan det være viktig å få frem hvordan de påvirker, både positivt og negativt, viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn. Dette kan være virkninger som er vanskelige å vurdere og avveie sammen med andre virkninger (se spørsmål 4 i utredningsinstruksen), for eksempel virkningen av et tiltak på mindretallsrettigheter eller utsatte enkeltindivider. Det kreves da en selvstendig analyse av slike virkninger eller hensyn.
Prinsipielle vurderinger knyttet til for eksempel rettssikkerhet, likebehandling eller den enkeltes mulighet til å bestemme over sitt eget liv kan beskrives i en slik analyse. Det er viktig å unngå at beskrivelser og vurderinger av viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn gjøres ut fra spesielle ideologiske utgangspunkt. De må baseres på fellesverdier i samfunnet, fortrinnsvis nedfelt i dokumenter med tilslutning fra Stortinget.
Alle prinsippspørsmål krever en systematisk, balansert og helhetlig fremstilling og vurdering. I noen tilfeller vil ulike prinsipper kunne stå mot hverandre, og det er viktig at utredningen klarlegger dette.
Steg 2: Utforsk mulighetsrommet
I en samfunnsøkonomisk analyse skal en identifisere ulike tiltak som kan bidra til å løse problemet og som tilfredsstiller mål og krav. Innenfor det definerte mulighetsrommet skal en vurdere tiltak bredt, slik at flere realistiske alternativer blir vurdert. De identifiserte tiltakene må detaljeres så langt det er nødvendig for å kunne gjennomføre den samfunnsøkonomiske analysen.
Når man utforsker mulighetsrommet, skal man tenke bredt og kreativt. Det er viktig at arbeidsprosessen er åpen og i liten grad legger føringer på hvilke tiltak som vurderes, slik at man minimerer risikoen for at gode tiltak utelukkes. Målet er å få frem tiltak som er tilstrekkelig forskjellige selv om de er rettet inn mot å løse det samme problemet.
For å komme frem til ulike tiltak bør man vurdere ulike typer tiltak og virkemidler, både i og utenfor sin egen sektor. Videre bør det alltid utredes tiltak med forskjellige ambisjonsnivåer – det vil si tiltak med ulik grad av måloppnåelse og tiltak med ulike egenskaper. Når det gjelder førstnevnte, kan det for eksempel være slik at mindre tiltak ikke fører til full måloppnåelse, men kostnadene kan være så små sammenlignet med nytten at det kan være aktuelt å vurdere dem nærmere. Store tiltak kan sikre full måloppnåelse, men kan til gjengjeld være uforholdsmessig dyre.
Hvor stor grad av måloppnåelse de ulike tiltakene vil ha, vil man først ha informasjon om når man har vurdert tiltakets nytte- og kostnadsvirkninger i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4) og vurdert den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i arbeidsfase 5 (se kapittel 3.5). Vurderinger knyttet til graden av måloppnåelse er opp til beslutningstakeren å ta stilling til. Som nevnt i kapittel 3.1.4 skal slike forhold ikke påvirke rangeringen og anbefalingen i en samfunnsøkonomisk analyse, men inngå i beslutningsgrunnlaget som en tilleggsanalyse (se kapittel 3.8).
Se veiledning i boksen under som illustrerer betydningen av å tenke bredt i denne fasen.
Er regulering eneste løsning?
Reguleringstiltak er en type tiltak som direkte tar sikte på å lage regler for adferd eller produktutforming (se kapittel 3.2.1). Helse, miljø og sikkerhet er eksempler på samfunnsområder der det ofte er behov for reguleringer.
Når man har satt et mål, står man ofte overfor en rekke tiltak som kan bidra til at man når dette målet. Regulering vil i de fleste tilfeller være bare én av flere muligheter. En vanlig fallgruve er derfor å ikke vurdere andre typer virkemidler. For eksempel kan økonomiske virkemidler som skatter og avgifter eller omsettbare kvoter for miljøutslipp vise seg å løse problemet på en mer effektiv måte enn regulering. Dette dreier seg om å velge i spekteret mellom økonomiske virkemidler på den ene siden og reguleringer på den andre. I tillegg er informasjon, veiledning, tilrettelegging for selvregulering (for eksempel bransjestandarder) og tilbud om offentlige tjenester (for eksempel effektive digitale løsninger) eksempler på tiltak som kan erstatte eller supplere reguleringer og på den måten redusere kostnadene for de berørte eller øke måloppnåelsen.
Eksempler på økonomiske virkemidler er handel med tillatelser (særlig aktuelt for miljøutslipp), avgifter, subsidier, pantesystemer og skatteinsentiver. Typiske reguleringer er ulike typer standarder, forbud og påbud regulert i lover og forskrifter.
Forskjellige dimensjoner i mulighetsrommet
En mulig metode som kan være nyttig for å utforske mulighetsrommet, er å vurdere ulike dimensjoner (altså tiltakets egenskaper i mer abstrakt betydning) ved et tiltak langs en skala, for eksempel fra lav til høy, fra liten til stor grad og lignende. Figuren under er hentet fra Finansdepartementets veileder for konseptutvalgutredninger37, som gjelder for prosjekter under statens prosjektmodell. Denne tar utgangspunkt i fire sentrale overordnede dimensjoner ved et investeringsprosjekt: funksjonalitet, kapasitet, fleksibilitet og robusthet.
En annen metode for å identifisere tiltak med ulike ambisjonsnivåer, er den såkalte 4-trinnsmetodikken, som tradisjonelt er mye benyttet innen samferdselssektoren. Metodikken går ut på at man gjennom følgende fire trinn se etter nye løsninger og nye kombinasjoner av løsninger: 38
4-trinnsmetodikken kan bidra til å finne tiltak med ulike ambisjonsnivåer
- Tiltak som påvirker etterspørselen etter tilbudet uten å gjøre investeringer i det eksisterende tilbudet
Finnes det tiltak som kan bidra til å redusere eller øke etterspørselen etter et tilbud?- redusere kvaliteten på tjenesten, for eksempel gjennom reduserte åpningstider
- Mindre endringer innenfor eksisterende tilbud
Finnes det tiltak som kan bidra til økt kapasitet, produksjon eller kvalitet innenfor dagens regelverk og dagens tilbud? (Se også minimumsalternativet i kapittel 3.1.3.) Dette kan blant annet omfatte tiltak som- å ta i bruk nye arbeidsmetoder, for eksempel digitalisering eller å endre andre arbeidsformer
- å justere tilbudet til brukerne, for eksempel ved å gi dem bedre informasjon eller andre standardtilbud (dulting)
- å justere arbeidsdelingen, for eksempel ved å sentralisere eller desentralisere deler av tjenestetilbudet
- Større endringer av det eksisterende tilbudet eller regulering
Tilsier problemet at det er behov for å endre ansvarsforholdet, bygge ut et nytt tilbud eller endre reguleringer på et område? Man bør eventuelt vurdere om man bør prøve ut et nytt tiltak som en anskaffelse, utbygging av infrastruktur, nytt regelverk og lignende i liten skala. Er det mulig å skalere opp (utvide) tiltaket over tid? - Nyskaping
Finnes det helt nye måter å løse problemet på? Selv om tiltakene kanskje ikke lar seg gjennomføre slik de foreslås i første omgang, har det kanskje elementer som kan videreutvikles. Kan for eksempel ny teknologi gjøre det mulig å avvikle eller redusere offentlige reguleringer eller det offentlige tilbudet på velferdsområdet?
Ved å finne tiltak for hvert av trinnene over er det også større sjanse for at man identifiserer mer utradisjonelle tiltak. Disse behøver ikke nødvendigvis å bli med videre i analysen, men er nyttige for å åpne opp mulighetsrommet mest mulig – det vil si å finne frem til det som finnes av mulige løsninger. Det kan være nyttig å beskrive tiltakene på et overordnet nivå i første omgang, det vil si som prinsippskisser uten for mange detaljer, for så å beskrive dem mer detaljert i steg 4.
Tiltakspakker kan være en god løsning
I mange tilfeller kan det være nødvendig eller hensiktsmessig å bruke kombinasjoner av virkemidler eller iverksette flere tiltak samtidig for å løse et problem og oppnå ønsket virkning (effekt). Ulike tiltak settes da sammen i en tiltakspakke. Et investeringsprosjekt som forutsetter endringer i regelverket, er ett eksempel på dette. Et annet er at etterlevelsen av et regelverk kan bedres eller kostnadene for de berørte reduseres ved at reguleringen kombineres med veiledningstiltak.
Det kan være viktig å vurdere hvordan slike kombinasjoner samlet sett kan bidra til best mulig måloppnåelse. Det å se flere tiltak i sammenheng er vesentlig når relevante tiltak skal velges ut for videre analyse.
Noen momenter som bør vurderes:
- Er det tiltak som forsterker hverandre, eller som i ytterste konsekvens er gjensidig avhengige for å få effekt (positiv synergieffekt)?
- Er det tiltak som svekker hverandre eller i ytterste konsekvens utelukker hverandre (negativ synergieffekt)?
Videre kan det som tidligere nevnt være nyttig å vurdere tiltak og virkemidler som treffer ulike deler av problemstillingen. For eksempel kan det være relevant å både vurdere tiltak som et rettet inn mot å fjerne årsakene til et problem, og tiltak som er rettet inn mot å redusere konsekvensene av dem (se kapittel 3.1.1). Se eksempel under som illustrerer dette.
Relevante tiltak i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
I eksemplet med svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge39 er det en rekke tiltak som er relevante for å nå målet om et godt tilbud til barn og unge. Ettersom en av de mest sentrale årsakene til svakhetene var manglende kunnskap og kompetanse hos de ansatte i barnevernet, er det relevant å vurdere ulike kompetansehevende tiltak for denne gruppen.
Eksempler på tiltak som hever kompetansen til de ansatte:
- utdanningstiltak for å heve grunnkompetansen
- bedre praksis ved barnevernsutdanningen ved universiteter og høyskoler
- kompetansekrav til barnevernstjenester og institusjoner
- autorisasjons- og godkjenningsordninger for ansatte i barnevernet
- tiltak for å styrke juridisk og psykofaglig kompetanse i barnevernet
For å fange opp utsatte barn i en tidlig fase, bør det også vurderes tiltak som er rettet inn mot for eksempel barnehager og helsestasjoner. For eksempel vil det være relevant med tiltak som veileder om hvordan ansatte i barnehager og helsestasjoner skal melde inn saker til barnevernet.
I tillegg til å vurdere kompetanse- og veiledningstiltak rettet inn mot ulike brukergrupper bør det også vurderes om det er relevant med andre typer tiltak. For eksempel kan det være relevant å vurdere organisatoriske virkemidler for å bøte på mangelfullt samarbeid og samordning mellom ulike offentlige tjenester.
- Har tiltak som treffer ulike deler av problemstillingen, blitt vurdert?
- Har tiltak med ulik grad av måloppnåelse blitt vurdert?
- Har alternativer med ulike typer samfunnsøkonomiske virkninger blitt vurdert?
- Har ulike kategorier av tiltak og virkemidler, både i og utenfor egen sektor, blitt vurdert?
- Har kombinasjoner av ulike tiltak og virkemidler blitt vurdert?
Steg 3: Grovsil tiltakene
Dersom man har identifisert mange tiltak i det forrige steget, er det fornuftig å finne frem til de tiltakene som er mest relevante.
Her er noen gode kriterier for å sile ut og komme frem til relevant tiltak som man bør ta med videre i utredningen. Hvis svaret er «ja» på ett eller flere av spørsmålene under, bør disse siles ut.
- Er tiltaket åpenbart samfunnsøkonomisk ulønnsomt?
- Vil tiltaket føre til svært lav måloppnåelse?
- Reiser tiltaket prinsipielle spørsmål som gir absolutte begrensninger på om tiltaket kan gjennomføres? (se utredningsinstruksens andre spørsmål «Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltaket?»)
Som et hjelpemiddel for å vurdere disse tre spørsmålene kan man utarbeide en grovanalyse. Dersom denne ble utarbeidet i forkant av utredningen (se kapittel 1.2), kan man ta utgangspunkt i denne og oppdatere den med ny kunnskap.
Alle tiltakene som er identifisert, bør gjøres rede for, og dersom noen av dem forkastes, bør dette begrunnes. Kriteriene for utsilingen og resultatet av den bør dokumenteres som en del av analysen for å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.
Andre mulige forhold som kan føre til at tiltak forkastes, er
- teknologiske begrensninger
- organisasjonsmessige begrensninger
- uakseptabel risiko
- uheldige ansvarsforhold
- budsjettbegrensninger
- tidsbegrensninger
Før et tiltak forkastes, bør man avklare om det finnes tilretteleggende aktiviteter som kan gjøre at det likevel er gjennomførbart, for eksempel utsatt oppstart for å avvente ny teknologi, kompetansehevingstiltak i organisasjonen eller nye budsjettvedtak.
Steg 4: Beskriv tiltakene og vurder utforminge
Etter utsilingsrunden sitter man igjen med et antall relevante tiltak. For å kunne identifisere og tallfeste nytte- og kostnadsvirkningene av tiltakene (og eventuelle kombinasjoner av disse) i neste arbeidsfase (fase 3) trengs det en mer detaljert beskrivelse av tiltakene og hvordan de er tenkt gjennomført.
Det går frem av rundskriv R-109/2021 fra Finansdepartementet at de identifiserte tiltakene må beskrives så detaljert at det er mulig å gjennomføre den samfunnsøkonomiske analysen. Dette innebærer at de må beskrives på en slik måte at det er mulig å identifisere virkningene av dem i neste arbeidsfase (se kapittel 3.3).
Beskrivelsen av tiltaket bør inneholde disse elementene:
- hvem som er tiltakets målgruppe
- tiltakets omfang og kvalitet
- hvem som skal gjennomføre tiltaket
- tidsrammen for gjennomføringen av tiltaket
- hvordan tiltaket skal finansieres
- nødvendige tilretteleggende aktiviteter eller sentrale forutsetninger som må være oppfylt for å lykkes med tiltaket (for eksempel regelverk som må endres for at tiltaket skal kunne gjennomføres)
Man bør også vurdere muligheten for fleksible løsninger og være kritisk til tidspunktet for gjennomføringen. Dette er særlig aktuelt i forbindelse med irreversible beslutninger og analyser av usikkerheten rundt tiltakene.
Følgende momenter bør vurderes:
- Skal tiltaket iverksettes nå eller utsettes?
- Skal utbyggingen eller innføringen skje trinnvis?
- Skal produksjonen eller produksjonsmetodene variere?
- Er det mulig å reversere tiltaket, eller er tiltaket irreversibelt?
Når det gjelder irreversible investeringer med høy grad av usikkerhet, er det spesielt i disse to tilfellene man bør vurdere å utsette investeringsbeslutningen:40
- når planlagte, ikke-vedtatte prosjekter kan påvirke lønnsomheten
- når teknologisk utvikling kan virke inn på løsningsvalg, kostnader og nytte
Les mer om fleksibel utforming av tiltak og realopsjoner ved irreversible investeringsprosjekter i kapittel 3.6.5.
Etter at tiltaket er besluttet iverksatt, er det viktig å sikre god gjennomføring og oppfølging gjennom gevinstrealisering og evaluering. Man kan derfor med fordel begynne å tenke på både gevinstrealisering og evaluering i denne fasen av analysen, se kapittel 3.8.
Når staten innfører nye reguleringer, får det som regel konsekvenser for en rekke aktører. Det er viktig å bringe på det rene hvem disse er på forhånd. Ved utforming av reguleringstiltak er det viktig å være klar over at det er flere forhold ved selve regelverket og implementeringen som kan få betydelige konsekvenser for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Her er noen av de mest sentrale:
Tenk forenkling – forsøk blant annet å minimere de administrative byrdene
Vurder om krav eller plikter kan utformes på en slik måte at kostnadene for de berørte reduseres, samtidig som man når målet med reguleringen. Det offentliges og næringslivets administrative kostnader kan ofte reduseres ved å forøke å utforme administrative prosedyrer på en så smidig måte som mulig, for eksempel ved å sørge for at næringslivet ikke må rapportere samme opplysning flere ganger til ulike myndigheter. Vær bevisst på å gi god veiledning, utvikle brukervennlige systemer og maler, velge digitale muligheter, samordne innrapportering og sikre gjenbruk av data der det er tilgjengelig. (Sjekk Oppgaveregisteret og kontakt Digitaliseringsrådet ved større IKT-prosjekt).
Vurder tidspunktet for implementering av regelverket
Det er ofte slik at myndighetene ønsker å innføre reguleringen så raskt som mulig for å oppnå de ønskede nyttevirkningene. De som berøres av reguleringen, kan imidlertid få redusert kostnadene sine hvis myndighetene gir dem tid til å tilpasse seg de nye reguleringene. Ved å vente med å iverksette en ny regulering, gi overgangregler eller la reguleringen i en overgangsperiode gjelde for nye tilfeller vil den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket kunne øke fordi kostnadene blir redusert.
Forsøk å tilpasse utformingen av krav til hvordan de berørte fatter beslutninger
Dersom utformingen av tiltaket er praktisk gjennomførbart og godt tilpasset måten berørte forbrukere og foretak faktisk fatter beslutninger på, kan dette øke etterlevelsen og redusere behovet for tilsyn og håndheving. Vurder om tilpasning av utformingen av regelverket eller supplerende tiltak kan redusere kostnadene eller bedre måloppnåelsen. Eksempler på supplerende tiltak kan være informasjon, økonomiske virkemidler, dulting eller annet som påvirker adferden til forbrukere og foretak.
Mulighet for tilpasninger
Et regelverk kan gi føringer for hvordan bedrifter skal gjennomføre produksjonen. Samfunnsøkonomisk er det ofte mer fornuftig å stille krav til effekt eller resultat, det vil si prestasjonsbaserte krav, enn for eksempel å kreve at en spesiell produksjonsmetode skal benyttes. I førstnevnte tilfelle kan bedriften selv finne ut hvordan den best skal tilpasse seg det nye regelverket. Prestasjonsbaserte krav fremmer innovasjon og gir bedriftene insentiver til å velge (eller utvikle) produksjonsmetoder og lignende som oppfyller kravene billigere enn løsninger pålagt av myndighetene.
Reguleringens ambisjonsnivå
Myndighetene har ofte valget mellom ulike grader av måloppnåelse når en ny regulering skal utformes. Vurder om regelverket må gi hundre prosent måloppnåelse, eller om et mindre strengt regelverk er godt nok. Hundre prosent måloppnåelse er ofte svært dyrt, både å etterleve for de berørte og å håndheve for myndighetene. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten kan dermed bli større hvis kravene reduseres noe.
Vurder hvordan regelverket påvirker norsk konkurransekraft
Undersøk hvordan andre sammenlignbare land har regulert tilsvarende problemstilling, og om det finnes internasjonal regulering på området eller om slik regulering er under utvikling. Dersom reguleringen påvirker norsk næringsliv som driver virksomhet i internasjonal konkurranse, bør det vurderes om reguleringen bør legges på samme nivå. Dersom det foreslås strengere regler for norske næringsdrivende enn det konkurrentene i andre land har, bør konsekvensen av dette utredes og analyseres. Dette gjelder for eksempel dersom det foreslås å gjennomføre et EU-direktiv på mer enn minimumsnivå.
HÅNDHEVING AV REGELVERKET
Det finnes ulike måter å håndheve et regelverk på – alt fra tilsyn og strenge kontroller på stedet til oppfølging av innsendte klager fra noen som er berørt. Valg av håndhevingstiltak får konsekvenser for tiltakets kostnads- og nyttevirkninger. Å håndheve regelverket gjennom strenge stedlige kontroller vil gi større driftskostnader enn å basere seg på innsendte klager. På den annen side kan en mer omfattende håndheving av regelverket gi større nyttevirkninger. Dette er en avveining som bør vurderes nøye i forbindelse med utformingen av tiltak.
Fotnoter
31Veilederen vil etter planen publiseres i løpet av 2023. I denne veilederen er konsept definert som følgende: «Et konsept er en overordnet, helhetlig løsning på et problem eller et udekket behov. Konseptene kan bestå av ett enkelt tiltak eller en kombinasjon av flere deltiltak og virkemidler.»
32Å legge til rette for gode valg kan beskrives som dulting eller en dytt i riktig retning – «nudging» på engelsk. Thaler R.H., Sunstein C.R. 2008. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness. New Haven: Yale University Press, 2008.
33Du finner mer veiledning om forholdsmessighetsprinsippet i kapittel 2.2.1 i DFØs veileder til utredningsinstruksen.
34Se informasjon om utredningen her: Konseptvalg for et nytt system for veibruksavgift og bompenger - Skatteetaten
35Politiske føringer bør heller ikke formuleres som mål i en utredning, se kapittel 3.1.4.
36De syv pliktene for embetsverket er et rammeverk utarbeidet for å bidra til god rolleforståelse mellom den politiske ledelsen og embetsverket. Se Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. Syv plikter for embetsverket. Utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samråd med Statsministerens kontor (2019).
37Veilederen vil etter planen publiseres høsten 2023.
38Metoden er basert på metodikk fra Statens vegvesen, men er her tilpasset til å gjelde for alle typer tiltak.
39Eksempelet er basert på NOU 2017: 13 Svikt og svik og rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av kompetansehevingstiltak i barnevernet (utarbeidet av Oslo Economics, rapport 2019-17), der vi har gjort forenklinger for å illustrere de viktigste budskapene.
40Se Concept-rapport nr. 71 Nullalternativets rolle i konseptvalgutredninger.
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
Forord
Målgruppen for veilederen er
Kort om veilederen
Formålet med veilederen og målgruppene for den
Kort om denne veilederen og sektor- og temaveiledere
Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen:
Slik bruker du veilederen
Fotnoter
1. En innføring i hvordan statlige tiltak skal utredes
1.1 Minimumskravene i utredningsinstruksen
Hvilke statlige tiltak er omfattet av utredningsinstruksen
1.2 Forskjellige utredningsnivåer
Hvordan finne rett nivå for utredningen
Steg 1. Grovanalyse – hjelpemiddel for å finne rett nivå
Steg 2. Ambisjonsnivået for den videre analysen
Samspillet mellom steg 1 og 2
1.3 Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og arbeidsfasene i denne veilederen
1.4 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene
Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål
Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak
Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkningene
Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger
Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Arbeidsfase 6: Gjennomfør usikkerhetsanalyse
Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger
Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak
1.5 Hvordan komme i gang med analysen
Organisere utredningsarbeidet
Bestill en analyse og lag et godt mandat
Hvordan lage en god bestilling og et godt mandat
Involver andre i utredningsarbeidet – både tidlig og sent
Oppsummering
DFØ, Regelrådet og Digitaliseringsrådet kan tilby bistand
Hvem kan hjelpe deg når du skal utrede?
Regelrådet kan bistå med veiledning for næringslivet
Digitaliseringsrådet kan hjelpe til med digitaliseringsprosjekter
1.6 Ledere må sørge for gode beslutningsgrunnlag
Bruke utredningsinstruksen i virksomhetsstyringen
Huskeliste for når utredningsinstruksen skal brukes
Hvordan lykkes med gode utredninger i virksomheten
Etatsstyring og tilrettelegging for samordning
Fotnoter
2. Samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for gode beslutninger
2.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse?
2.2 Gode grunner til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser
2.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser
2.4 Krav til når og hvordan samfunnsøkonomiske analyser skal gjennomføres
2.5 Prinsipper og krav ved utarbeiding av samfunnsøkonomiske analyser
2.6 Hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser
Nytte-kostnadsanalyser
Kostnadseffektivitetsanalyser
Kostnadsvirkningsanalyser
2.7 Tiltak med budsjettvirkninger for det offentlige
Hvordan skille mellom kostnader i en samfunnsøkonomisk analyse og i budsjettanalysen?
2.8 Sjekkliste for å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse
Fotnoter
3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og følge opp kravene i utredningsinstruksen?
Slik er dette kapittelet bygd opp
Hvilken kompetanse er nødvendig i arbeidet?
Gå videre til de ulike arbeidsfasene
Fotnoter
Kap. 3.1 Beskriv problemet og formuler mål (fase 1)
3.1.1 Hva er et samfunnsproblem?
3.1.2 Beskriv samfunnsproblemet
Hva er en problembeskrivelse?
Steg 1: Beskriv det observerte problemet
Steg 2: Beskriv årsakene til problemet
«5-hvorfor»-prinsippet som en måte å finne det underliggende problemet
Steg 3: Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet
Årsaksforhold i eksempelet om svakhetene i tilbudet til barn og unge
3.1.3 Utarbeid nullalternativet
Utforming av nullalternativet
Steg 1: Vurder utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet
Fremskrivingene bør være kunnskapsbaserte og konsistente
Nullalternativet bør ta høyde for ulike gruppers tilpasningsvilje
Steg 2: Vurder hvilken effekt implementeringen av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden
Nullalternativet skal ikke inneholde forventet politikk
Det finnes unntak der forventet politikk kan tas inn i nullalternativet
Steg 3: Vurder hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden
Nullalternativet kan representere en akseptabel nedgang eller forkortet levetid
Utsettelsesalternativet og minimumsalternativet
Når det er stor usikkerhet knyttet til nullalternativet
3.1.4 Formuler mål
Målene bør ikke ha et tallfestet ambisjonsnivå
Politiske målsetninger bør ikke inngå i målene
Samfunnsmål
Effektmål
Fotnoter
Kap. 3.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak (fase 2)
3.2.1 Hva er et tiltak
3.2.2 Identifiser og beskriv relevante tiltak
En ny utredning kan følge den første
Innspill fra andre sektorer er viktig
Stegvis prosess for komme frem til de relevante tiltakene
Steg 1: Definer mulighetsrommet
Politiske føringer bør ikke inngå i rammebetingelsene
Prinsipielle spørsmål må alltid vurderes
Hvordan håndtere prinsipielle spørsmål
Steg 2: Utforsk mulighetsrommet
Forskjellige dimensjoner i mulighetsrommet
4-trinnsmetodikken kan bidra til å finne tiltak med ulike ambisjonsnivåer
Tiltakspakker kan være en god løsning
Relevante tiltak i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Grovsil tiltakene
Steg 4: Beskriv tiltakene og vurder utforminge
Fotnoter
Kap. 3.3 Identifisere virkninger (fase 3)
3.3.1 Hva er en samfunnsøkonomisk virkning?
Hva er nyttevirkninger?
Hva er kostnadsvirkninger?
Hva vil virkningene bli?
Samfunnsøkonomiske virkninger kan være både tilsiktede og utilsiktede
Omfordeling mellom grupper
Unngå dobbelttelling
3.3.2 Identifiser og beskriv virkningene
Steg 1: Identifiser berørte grupper
Berørte grupper i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 2: Spesifiser egenskapene som driver virkninger for de berørte gruppene
Egenskaper ved tiltaket i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Steg 3: Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Årsaksforhold og effekter i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Få med alle virkningene
Steg 4: Ta en ekstra sjekk - er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?
Fotnoter
Kap. 3.4 Tallfeste, verdsette og vurdere virkninger (fase 4)
3.4.1 Prinsipper og fremgangsmåte for å vurdere virkninger
Slik er dette kapittelet bygd opp
3.4.2 Finn kvantum for å tallfeste virkningene
To steg for å tallfeste de samfunnsøkonomiske virkningene
Steg 1: Vurder hvor mange som blir berørt av hver virkning
Steg 2: Vurder hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Påvirkninger i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Viktige momenter å huske på
Hvordan finne effekten av et tiltak
Effektevalueringer eller resultatmålinger
Egne forsøk og eksperimenter
Generell teoretisk og empirisk kunnskap
Innhentet kunnskap gjennom ekspertpaneler, intervjuer eller spørreundersøkelser
3.4.3 Finn enhetsverdier når markedspris finnes
Verdsetting av innsatsfaktorer
3.4.4 Når det ikke finnes en markedspris
Verdsetting av tid – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Verdien av klimagassutslipp – sektorovergripende verdiestimater og verdsettingsstudier
Karbonprisbaner for bruk i samfunnsøkonomiske analyser
Pass på dobbeltelling
Håndtering av usikkerhet
Dekningsanalyse (break-even-analyse) for tiltak som skal redusere klimagassutslipp
Verdien av liv og helse
Verdsetting av redusert ulykkesrisiko
Alternative målenheter for helse
Verdioverføring
Verdsettingsstudier
3.4.5 Kvalitativ metode for ikke-prissatte virkninger
Bruk av verdimatrismetoden
Steg 1 og 2: Vurder kvantum – hvor mange som blir berørt av hver virkning, og hvor stor påvirkning tiltaket vil ha på hver enkelt berørt
Steg 3: Vurder hvilken enhetsverdi som skal benyttes
Hvordan vurdere enhetsverdien til nyttevirkningen av reduserte soningskøer?
Verdimatrisemetoden i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge
Eksempel på bruk av verdimatrisemetoden
Bruk av verdimatrisen:
Hvordan vurdere tiltak med irreversible virkninger?
3.4.6 Vurder forventningsverdier
Forventningsverdier for prissatte virkninger
Beregning av forventningsverdi
Forventningsverdier for ikke-prissatte virkninger
3.4.7 Realprisjusterte relevante verdier
Ikke realprisjuster tidsbesparelser i egen virksomhet
Realprisjustering av miljøgoder
3.4.8 Offentlige finansieringskostnader
Skattefinansieringskostnad
Hvordan beregne skattefinansieringskostnaden?
Hvorfor oppstår det effektivitetstap ved skattefinansiering?
Tiltak som endrer arbeidstilbudet
Brukerbetaling
Fotnoter
Kap. 3.5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet (fase 5)
3.5.1 Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom tre steg
De tre stegene for å sammenstille og rangere tiltakene
3.5.2 Steg 1: Bruk nåverdimetoden til å sammenstille prissatte virkninger og rangere tiltakene
Diskontering, kalkulasjonsrente og analyseperiode
Hvilken analyseform passer best?
Netto nåverdi per budsjettkrone
Utfordringer med netto nåverdi per budsjettkrone
Velg en kalkulasjonsrente
Fastsett analyseperioden
Når starter analyseperioden?
Hvordan fastsette en analyseperiode for tiltak med ulik levetid
Tips for å fastsette analyseperioden
Beregn eventuell restverdi
Beregning av restverdi
3.5.3 Steg 2: bruk verdimatrisemetoden til å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidraget til lønnsomheten
Verktøy i Excel for å sammenstille ikke-prissatte virkninger
3.5.4 Steg 3: Ranger tiltakene basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger
3.5.5. Noen tips ved sammenstilling og rangering
Dekningsanalyser (break-even-analyser)
Fotnoter
Kap. 3.6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse (fase 6)
3.6.1 Vurder usikkerhet
3.6.2 Steg 1: Kartlegg usikkerhetsfaktorene
3.6.3 Steg 2: Klassifiser usikkerhetsfaktorene
3.6.4 Steg 3: Gjennomføre usikkerhetsanalyse
Usikkerhetsanalyser av prissatte virkninger
Følsomhetsanalyse
Scenarioanalyse
Simuleringer
Usikkerhetsanalyse av ikke-prissatte virkninger
3.6.5 Steg 4: Vurder risikoreduserende tiltak
Verdien av fleksibilitet – realopsjoner
Forskjellige typer realopsjoner
Opsjon om å utsette beslutningen
Milepælsrisiko kan være en god grunn til å utsette
Opsjon om trinnvis utbygging
Vekstopsjon
Opsjon om å bygge inn fleksibilitet
Opsjonen om å avslutte et tiltak
Føre-var-prinsippet og sikre minimumsstandarder
Fotnoter
Kap. 3.7 Beskriv fordelingsvirkninger (fase 7)
3.7.1 Hva er en fordelingsvirkning?
3.7.2 Vurder fordelingsvirkninger
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt på ulike inntektsgrupper
Eksempel på fordelingsanalyse etter ulike inntektsgrupper
Presentasjon av nytte- og kostnadsvirkninger fordelt etter ulike geografiske grupper
Eksempel på geografisk fordelingsanalyse
Presentere fordelingsvirkninger ved bruk av ulike finansieringsformer
3.7.3 Fordelingsvirkningene tas med i en tilleggsanalyse
3.7.4 Vurder om det finnes kompenserende aktiviteter
Fotnoter
Kap. 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak (fase 8)
3.8.1 Hva innebærer en samlet vurdering og anbefaling?
3.8.2 Gi en samlet vurdering og anbefaling
Tilleggsanalyser som er aktuelle i noen analyser
Samfunnsøkonomiske analyser gir ingen beslutningsautomatikk
Hva gjør vi når beslutningstakeren ikke liker det anbefalte tiltaket - skal vi da velge et annet alternativ?
3.8.3 Presenter analysen for beslutningstakeren
Beslutningstabell – presentasjon av hovedfunn
Hvordan fremstille den samfunnsøkonomiske analysen
3.8.4 Evaluering og gevinstrealisering
Fotnoter
4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser
4.1 Verdsetting av virkninger uten markedspris
Hedonisk prising
Reisekostnadsmetoden
Betinget verdsetting
Valgeksperimenter
Fordeler og ulemper ved forskjellige metoder
Bruk av fagksperter for å verdsette virkninger
4.2 Identifisering og vurdering av miljøvirkninger
Hvilke verdier finnes?
Hva er verdiene verdt?
Metoder om uttrykte preferanser til å verdsette miljøvirkninger
Markedsbaserte metoder for å verdsette miljøvirkninger
Mer informasjon
4.3 Netto ringvirkninger
Ringvirkninger skal ikke med i den samfunnsøkonomiske analysen
Tidligere forsøk på å modellere ringvirkninger
4.3.1 Produktivitet og stordriftsfordeler
4.3.2 Ringvirkninger i arbeidsmarkedet
4.3.3 Areal og transport
4.3.4 Ufullkommen konkurranse
Fotnoter
Vedlegg
Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger
1. Identifisere de berørte gruppene
2. Spesifiser egenskapene ved tiltaket som driver virkningene for de berørte gruppene
3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene
Hvilke virkninger finner vi?
Hva kan vi bruke det ferdig utfylte diagrammet til?
4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelsvirkninger eller telt dobbelt?
Sluttproduktet
Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp
Bakgrunn
Hvordan finner vi utslippsendringene?
Steg 1: Tallfest virkningen
Steg 2: Prissett virkningen
Steg 3: Beregn netto nåverdi
Følsomhetsanalyse
Dekningsanalyse
Mulighet 1: en konstant karbonpris
Mulighet 2: ulike prisbaner
Fotnoter
Begreper