Formålet med den tredje arbeidsfasen er å identifisere og beskrive virkningene av tiltakene som skal utredes. Når man er ferdig med denne arbeidsfasen (og arbeidsfasene før), har man delvis besvart utredningsinstruksens fjerde spørsmål: «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de og hvem blir berørt?».⁴¹

For å komme frem til nytte- og kostnadsvirkningene til de tiltakene som utredes, kan det være nyttig å starte med å identifisere alle berørte grupper.

3.3.1 Hva er en samfunnsøkonomisk virkning?

Det følger av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 at man i utredningen skal beskrive hvilke nytte- og kostnadsvirkninger de ulike tiltakene forventes å ha, hvem og hvilke områder som blir berørt, og hvordan disse blir berørt. Virkningene skal beskrives som endringer sammenlignet med nullalternativet (se kapittel 3.1.3). Det betyr at virkninger som også ville ha oppstått uten tiltaket, ikke skal betraktes som virkninger av tiltaket. Heller ikke kostnader som allerede har påløpt («sunk cost»), eller som er vedtatt og det allerede er fattet beslutning om, skal inkluderes som en virkning av tiltakene som analyseres.

Husk at nullalternativet er en beskrivelse av dagens situasjon og forventet videre utvikling. Dette innebærer at sammenligningsgrunnlaget for en virkning ikke vil være konstant i løpet av analyseperioden (se kapittel 3.5.2 for veiledning om analyseperioden).

Videre er det som en hovedregel bare virkninger for grupper i Norge som skal tas med i en samfunnsøkonomisk analyse. Med grupper i Norge vil det som hovedregel være relevant å inkludere alle de berørte gruppene i det norske samfunnet, uavhengig av for eksempel nasjonalitet eller om et selskap er utenlandskeid. Hvis det i Norge for eksempel vurderes å regulere cruisetrafikk og anløp ved norske havner, skal man ikke ta med eventuelle negative konsekvenser i andre land, men den effekten som en regulering kan ha på aktører i Norge gjennom markedsresponsen på reguleringen.

Dersom tiltaket forventes å ha vesentlige virkninger utenfor landegrensene, anbefales det å utrede disse i en tilleggsanalyse. I tilfeller der denne grensedragningen er vanskelig, kan man synliggjøre virkninger utenfor landegrensene ved hjelp av en følsomhetsanalyse (se kapittel 3.6.4). Når virkningene utenfor landegrensene er vesentlige, er det viktig at denne typen informasjon synliggjøres for beslutningstakeren på en oversiktlig måte (se kapittel 3.8).

Hva er nyttevirkninger?

En nyttevirkning er en virkning som øker velferden for én eller flere grupper i samfunnet eller for samfunnet samlet som følge av tiltaket. Nyttevirkninger kan også betegnes som positive virkninger⁴², effekter, fordeler eller gevinster.

Noen eksempler på nyttevirkninger er:

• økt trygghet som følge av redusert kriminalitet
• økt tilfredshet hos brukerne når kvaliteten på tjenesten forbedres
• tidsbesparelser ved forenklet rapportering
• helsegevinster når helsehjelpen blir mer tilgjengelig
• miljøgevinster når forurensningen i et turområde reduseres
• økt personvern som følge av nytt regelverk

Andre former for nyttevirkninger er ulike typer av kostnadsbesparelser som frigjør ressurser slik at man kan øke velferden andre steder i samfunnet. For eksempel sparte driftskostnader som følge av et nytt saksbehandlingssystem.

Vi gjør oppmerksom på at det ikke er «temaet» som avgjør om en virkning kategoriseres som nytte- eller kostnadsvirkninger, men om disse bidrar positivt eller negativt til samfunnet som en helhet. For eksempel vil «redusert tid» eller «reduserte miljøutslipp» bli oppført som nyttevirkninger selv om problemet ikke dreide seg om tid eller miljø. På samme måte vil «økt tid» eller «økte miljøutslipp» bli oppført som kostnadsvirkninger (se under) selv om de ikke har noe å si for problemet som skal løses. 

Hva er kostnadsvirkninger?

Kostnadsvirkninger, også kalt negative virkninger,⁴³ er virkninger som reduserer velferden for én eller flere grupper i samfunnet eller for samfunnet samlet som følge av tiltaket. Slike virkninger vil de berørte oppleve som en ulempe.

Noen eksempler på kostnadsvirkninger er:

• tap av liv og helse ved økt risiko for ulykker
• miljøkostnader som følge av tapte naturområder
• redusert trygghetsfølelse ved mindre politi i gatene
• tapt tid i arbeid og opplevd stress når barnehagetilbudet reduseres

Med kostnadsvirkninger menes også all bruk av ressurser som følger av tiltaket, siden man da ikke kan bruke disse på andre områder i samfunnet. For eksempel økt ressursbruk som følge av økt innrapportering til offentlige myndigheter. Når man skal kartlegge disse kostnadene, kan det være nyttig å ta utgangspunkt i følgende kategorier:

• Investeringskostnader Investeringskostnader omfatter kostnader til alle fysiske innsatsfaktorer som er nødvendige for å produsere et offentlig tiltak, for eksempel arbeidskraft og materialer, og kostnader til varer og arbeidskraft som er nødvendige for å etterleve tiltak i form av reguleringer og lignende.

• Drifts- og vedlikeholdskostnader Dette er kostnader til drift og vedlikehold av offentlige tiltak. Det kan også inkludere mindre reinvesteringer for å opprettholde ytelsen.

• Offentlige finansieringskostnader Offentlig finansiering, som skattefinansiering og brukerfinansiering, fører til et effektivitetstap. Dette skal også inkluderes som en kostnadsvirkning. Les mer om håndteringen av denne typen kostnader i kapittel 3.4.7.

Boksen under gir en oversikt over nytte- og kostnadsvirkninger i vegsektoren etter Statens vegvesens håndbok V712 Konsekvensanalyser. I håndboken skilles det mellom virkninger som er prissatte og ikke-prissatte.

Typiske kostnadsvirkninger av et reguleringstiltak

Selv om reguleringstiltak ofte innebærer små budsjettmessige virkninger for det offentlige, betyr ikke det at de samfunnsøkonomiske kostnadene alltid er små. Det kan ofte kreve betydelig innsats å identifisere virkningene ved reguleringstiltak. Et reguleringstiltak kan berøre flere sektorer, grupper og geografiske områder.  For eksempel kan en omfattende utslippsregulering berøre en hel industri, eventuelt mange ulike utslippskilder på tvers av sektorer, og de berørte kan være geografisk spredt over større deler av landet.

Under er det noen eksempler på kostnadsvirkninger som er særegne for reguleringstiltak.

Aktører i privat sektor (bedrifter, forbrukere, interesseorganisasjoner og lignende):

• Kostnader ved å etterleve regelverk
  • Omstillingskostnader (også kalt implementeringskostnader) er kortvarige kostnader knyttet til opplæring i nytt regelverk, utvikling av nye rutiner osv.
  • Arbeidskostnader inkluderer både økt tidsbruk (lønn) som etterlevelsen av regelverket innebærer for egne ansatte, og eventuelle utgifter knyttet til behovet for å leie inn eksterne tjenester fra for eksempel revisor, advokat og lignende.
  • Utstyrs- og materialkostnader er både påkrevde kostnader til investering i for eksempel nye bygninger, teknisk utstyr, programvare osv. og løpende økte kostnader til materialer (omlegging til andre innsatsfaktorer) som inngår i en produksjonsprosess dersom denne må endres på grunn av det nye tiltaket, for eksempel investeringer i renseutstyr og drift og vedlikehold av dette.
• Administrative kostnader er kostnader knyttet til å oppfylle informasjonsplikter, for eksempel nye rapporteringsplikter, søknadsplikter eller annen skjemabelastning. Her er det viktig å vurdere muligheter for samordnet innrapportering og digitale løsninger.

• Indirekte virkninger kan være både positive (nytte) og negative (kostnader). Når det gjelder indirekte virkninger, er det viktig å vurdere følgende:
  • Påvirker tiltaket andre berørte enn dem som er direkte omfattet av tiltaket? Vil for eksempel næringslivet bli påvirket av en regulering som egentlig er rettet mot forbrukere eller en annen del av næringslivet enn dem som er direkte omfattet?
  • Endrer tiltaket konkurranseforholdene i markedet og norske virksomheters konkurransekraft?

Myndigheter:

• Når myndighetene utvikler reguleringssystemer og utformer lover eller forskrifter (årsverk og annen ressursbruk), kan det påløpe kostnader ved
  • kontroll og tilsyn
  • saksbehandling av klager
  • administrasjon

Videre bør fordelingseffekter av skatter, avgifter, subsidier og tilskudd synliggjøres (se arbeidsfase 7).

Hva vil virkningene bli?

Det vil alltid være usikkerhet knyttet til forventede virkninger av et tiltak. Vil tiltaket føre til de nytte- og kostnadsvirkningene som er forventet, eller er det stor sannsynlighet for at effektene kan bli helt annerledes?

Kanskje er et tilsvarende tiltak ikke evaluert eller prøvd ut tidligere, eller kanskje er ikke erfaringer fra tilsvarende tiltak overførbare til det aktuelle tiltaket. I slike tilfeller må man vurdere om det finnes andre måter å innhente kunnskap om virkningene.

Hvis man skal bruke erfaringene fra et annet tiltak for å finne virkningene, må man vurdere om grunnene til at det andre tiltaket har de virkningene det har, vil være til stede også for det tiltaket man vurderer. Man må altså se på tiltakets forutsetninger og virkningsmekanismer. Du finner mer veiledning om dette i kapittel 3.4.2.

For virkninger som det er knyttet stor usikkerhet til, bør dette synliggjøres i en usikkerhetsanalyse i arbeidsfase 6 (se kapittel 3.6).

Samfunnsøkonomiske virkninger kan være både tilsiktede og utilsiktede

Både tilsiktede og utilsiktede virkninger skal tas med i en samfunnsøkonomisk analyse. Med tilsiktede virkninger menes virkninger som vi ønsker oppnådd for målgruppene av tiltaket, der noen av disse kan være formulert noenlunde likt som effektmål (se kapittel 3.1.4). Ofte vil tiltak kunne ha virkninger utover de tilsiktede virkningene for målgruppene for tiltaket. Disse kan være både positive og negative og vil kunne ha stor betydning for vurderingen av tiltaket.

En endring av en trygdeordning, for eksempel uføreordningen, kan utilsiktet påvirke effekten av andre velferdsordninger som økonomisk sosialhjelp eller bostøtte. Flere ordninger der ytelsene er avhengig av mottakernes inntekter, kan føre til at gevinsten av å øke inntekten ved å arbeide mer, samlet sett blir liten. Det er viktig å få med utilsiktede effekter og innrette offentlige tiltak på en slik måte at de samlet sett gir de ønskede effektene.

Hvordan nytte- og kostnadsvirkninger fordeler seg mellom ulike grupper, kalles fordelingsvirkninger og skal håndteres i arbeidsfase 7 (se kapittel 3.7).

Omfordeling mellom grupper

Omfordeling av ressurser mellom berørte grupper gir i utgangspunktet ingen reell effekt for samfunnet som helhet og vil derfor ikke påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak. Den nytten én gruppe oppnår av tiltaket, motsvares da av en like stor kostnad for en annen gruppe. Dette gjelder for eksempel merverdiavgift, som virksomhetene krever inn av kundene sine på vegne av staten. Et annet eksempel er overføringer innenfor en gruppe, som for eksempel interne statlige overføringer. Disse eksemplene på omfordeling gir ingen samfunnsøkonomisk virkning så lenge de ikke også fører til endret adferd som leder til endret ressursbruk.⁴⁴

Dersom omfordelingen fører til endret adferd hos dem som mottar eller fratas midler, skal slike tilpasninger tas med som en samfunnsøkonomisk virkning. Det finnes en rekke overføringer som vil kunne lede til endret adferd, for eksempel avgifter, tilskudd eller subsidier. For eksempel kan reduserte avgifter lede til at flere bedrifter etablerer seg i et marked.

I tilfeller der omfordelingen ikke gir noen samfunnsøkonomiske endringer, vil slike virkninger være uten betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak. Dette betyr at virkningene vil elimineres når omfordelingen mellom ulike grupper summeres, slik at den samfunnsøkonomiske virkningen blir null. Når omfordelingen likevel tas med i analysene, er det for å vise hvilke virkninger et tiltak har for ulike aktører og grupper. På denne måten får man også synliggjort fordelingsvirkningen av tiltaket (se kapittel 3.7).

Det er viktig å huske på at omfordelingen mellom ulike grupper kan innebære en endring i skattefinansieringskostnaden og dermed påvirke tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet (se kapittel 3.4.7). For eksempel vil økt barne- eller arbeidstrygd føre til økt skattefinansieringskostnad.

I noen tilfeller kan det være utfordrende å skille mellom hva som er en reell samfunnsøkonomisk virkning, og hva som bare er en omfordeling av ressurser. I praksis vil vurderingen av hvilke virkninger som er rene fordelingsvirkninger, og hvilke som er samfunnsøkonomiske virkninger, ofte gjøres i forbindelse med tallfesting og verdsetting i arbeidsfase 4. Først på det tidspunktet vil man ha tilstrekkelig informasjon til å vite om de positive virkningene for én gruppe faktisk motsvares av tilsvarende negative virkninger for en annen gruppe.

Unngå dobbelttelling

For noen virkninger kan årsaksforholdene bestå av lange årsaksrekker. Tiltaket kan gi en virkning, som igjen gir en virkning, som igjen fører til nye virkninger. I en samfunnsøkonomisk analyse er det som hovedregel bare ett ledd i konsekvensrekken som telles med for den samfunnsøkonomiske virkningen, slik at man unngår å telle samme virkning to ganger.

Dobbelttelling kan skje hvis man inkluderer både den direkte (primære) og den indirekte (sekundære) virkningen av et tiltak. En slik form for dobbelttelling kan i noen tilfeller være et resultat av at man ønsker å ta med såkalte ringvirkninger i den samfunnsøkonomiske analysen i stedet for at slike analyser tas med som en tilleggsanalyse. Se veiledning om ringvirkninger i kapittel 4.3.

Dobbelttelling kan også skje på andre måter. Som eksempel kan vi ta prisen på en vare som det er en miljøavgift på. Avgiften er begrunnet med at den er en korreksjon for eksterne virkninger, nemlig den negative virkningen varen har på miljøet. Hvis denne negative virkningen også føres opp som et eget fratrekk i den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, vil det innebære en dobbelttelling av den eksterne virkningen (se kapittel 3.4.3).  

En annen form for dobbelttelling kan oppstå hvis samme type virkning er tatt med flere ganger, men med ulike benevnelser, for eksempel hvis utbyggingen av en vei fører til både økt forurensning fra bilene og dårligere luftkvalitet på grunn av eksos for fotgjengerne. Videre er det viktig å skille mellom egenskaper ved et tiltak og samfunnsøkonomiske virkninger (se kapittel 3.3.2).

3.3.2 Identifiser og beskriv virkningene

For å identifisere de samfunnsøkonomiske virkningene for hvert av tiltakene som utredes, anbefaler vi å følge disse stegene: ⁴⁵

1. Identifiser de berørte gruppene. 
2. Spesifiser egenskapene som driver virkningene for de berørte gruppene.
3. Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene.
4. Ta en ekstra sjekk – er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?

Selv om vi har satt opp dette som en stegvis prosess, vil det i praksis være en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom de ulike stegene etter hvert som man innhenter mer kunnskap. Hvilken rekkefølge man foretrekker på de ulike stegene, kan også variere fra utredning til utredning. I noen tilfeller kan det for eksempel være enklere å starte med det vi har satt opp som steg 2.

Innenfor sektorområder der det gjøres mange analyser av tilsvarende tiltak, vil det ofte ikke være nødvendig å starte på nytt i hver analyse. I slike tilfeller vil man ofte kunne lene seg på tidligere utredninger og bare sjekke om det er noe i den gjeldende analysen som fører til endringer i noen av disse stegene. En slik tilnærming vil selvsagt forutsette at man har sjekket at kvaliteten er tilstrekkelig god, slik at man unngår følgefeil. Det finnes også en rekke sektor- og temaveiledere med oversikt over typiske virkninger. Disse kan være nyttige i dette arbeidet (se DFØs nettside for andre veiledere til utredninger).

Det er viktig at vurderingene er så transparente som mulig, og at det kommer klart frem hvilken informasjon som er lagt til grunn for vurderingen av virkningene som man forventer at tiltaket vil føre til. 

I figuren under vises et årsaksforhold som man kan fylle inn etter hvert som man går gjennom de fire stegene. Hvis man starter med å identifisere aktørene som blir påvirket av tiltakene, vil neste steg være å forsøke å skissere hva tiltaket innebærer, hva det fører til, og hvilke virkninger tiltakene får for disse gruppene. Ved å skissere årsakssammenhengene i et slikt diagram, kan man til slutt komme frem til de samfunnsøkonomiske virkningene ved å gjennomføre tiltaket.

I tillegg til at diagrammet kan være nyttig for å finne frem til de samfunnsøkonomiske virkningene, kan det også være et hjelpemiddel når man skal involvere berørte grupper. For eksempel for å teste ut hypoteser på intervjuobjekter og interessenter underveis i arbeidet med å identifisere virkningene. Videre kan diagrammet bidra til å synliggjøre behovet for eventuelle videre analyser av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og netto ringvirkninger (se arbeidsfase 8). Se også eksempel på bruk av diagrammet i vedlegg 1.

Steg 1: Identifiser berørte grupper

Man bør starte arbeidet med å identifisere hvilke grupper i samfunnet som blir berørt av tiltaket. Aktørbildet vil kunne variere mellom de ulike tiltakene som utredes. Problembeskrivelsen vil kunne gi nyttig informasjon om hvem som kan bli berørt som følge av tiltaket.

På et overordnet nivå er det ofte hensiktsmessig å dele de berørte gruppene i befolkningen inn i disse kategoriene:

• den offentlige virksomheten som forvalter tiltaket (for eksempel det statlige barnevernet, kommunalt barnevern, Forsvaret, Kriminalomsorgen, Domstolene, Skatteetaten, NTNU osv.)
• ansatte i den offentlige virksomheten som forvalter tiltaket (for eksempel barnevernspedagoger, dommere, lærere, fengselsbetjenter, sykepleiere, leger osv.)
• brukere av tjenestene til virksomheten som forvalter tiltaket (for eksempel barnevernsbarn, deres familier, innsatte i fengslene, tiltalte i domstolene, pasienter i helsevesenet, trafikanter, reisende osv.)
• næringslivet som blir berørt, for eksempel av et nytt regelverk (som ulike sektorer, bransjer eller andre grupper i næringslivet)
• Norges befolkning eller samfunnet ellers, som en sekkepost for dem som blir berørt, men som ikke er i en av de andre hovedgruppene (for eksempel innbyggerne i Norge som mister naturområder eller får bedre rettssikkerhet, innbyggerne i en region som får økt opplevelse av trygghet, innbyggere i et tettsted som får bedre luftkvalitet, osv.).

Å samle de berørte gruppene i større kategorier kan være nyttig både for å redusere antallet grupper å forholde seg til og som en hjelp i å komme på eventuelle grupper man kan ha glemt. Eventuelle underkategorier kan være nyttig hvis det varierer innad i kategorien om et tiltak oppleves som en fordel eller ulempe. Hvilke kategorier det er hensiktsmessig å operere med, vil variere og må vurderes i den enkelte utredning. Også andre kategorier, både mindre og større, enn dem som er nevnt ovenfor, kan være aktuelle.

Det er viktig å unngå at samme virkning blir tatt med flere ganger (dobbelttelling) når virkningene kategoriseres i ulike grupper (se steg 4).

Sammenlignet med offentlige investeringsprosjekter, for eksempel i vei og bane, vil større reguleringer kunne berøre flere sektorer, grupper og geografiske områder. For eksempel kan omfattende utslippsreguleringer berøre en hel industri eller mange utslippskilder på tvers av sektorer og gjerne geografisk spredt over større deler av landet. Det er derfor ofte en mer omfattende jobb å både identifisere berørte grupper og vurdere de samfunnsøkonomiske virkningene til større reguleringer.⁴⁶

Når det gjelder å identifisere samfunnsøkonomiske virkninger som følge av endringer i natur og miljø, gir kapittel 4.2 en beskrivelse av rammeverket for økosystemtjenester. Dette rammeverket kan fungere som en sjekkliste for å finne virkninger på natur og miljø.

I arbeidet med å identifisere berørte grupper kan det være nyttig å stille følgende spørsmål:

• Hvem berøres i stor grad, og hvem i liten grad?
• Hvem berøres direkte, og hvem indirekte?
• Hvordan blir de berørte gruppene berørt?

Av praktiske hensyn bør listen med berørte grupper begrenses til å inkludere de gruppene som opplever virkninger av en viss størrelse.

Etter at man også har jobbet seg gjennom de neste stegene, vil man få et bedre grunnlag for å fange opp flere berørte grupper. Dette gjelder spesielt utilsiktede virkninger som gjerne rammer grupper i samfunnet som ikke er direkte berørt av problemet som skal løses.  

Det kan være hensiktsmessig å beskrive viktige karakteristika ved de berørte gruppene og bruke statistikk til å tallfeste dersom det er relevant og man har statistikken man trenger. For en berørt bransje eller et marked i næringslivet kan det for eksempel være nyttig å oppgi antall foretak eller virksomheter, om det er små eller store foretak eller virksomheter, samlet omsetning, geografiske forhold osv. Dette vil legge grunnlaget for tallfesting og verdsetting i neste arbeidsfase (se kapittel 3.4).

Kartleggingen av berørte grupper vil også gi informasjon som er nyttig når man skal vurdere fordelingsvirkningene (se kapittel 3.7).

Berørte grupper i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

I eksempelet med svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge ser vi nærmere på kompetansehevingstiltak, og vi har kommet frem til at følgende grupper berøres:

• de ansatte (som får økt kompetanse)
• brukerne (som mottar tiltak fra barnevernet)
• organisasjonen (som dekker lønnskostnader) 
• samfunnet ellers (gjennom skattefinansieringskostnader som følge av et økt netto finansieringsbehov)  

Steg 2: Spesifiser egenskapene som driver virkninger for de berørte gruppene

For å finne hvordan de ulike gruppene blir berørt av tiltaket, er det nyttig å spesifisere de sentrale egenskapene ved tiltaket. Hva er det med tiltaket som fører til virkninger for de berørte?

Et tips til å identifisere disse egenskapene er å se på problembeskrivelsen og målene for tiltaket som ble vurdert i arbeidsfase 1 (se kapittel 3.1). Hvilke egenskaper ved tiltaket gjør at tiltaket kan løse noen av årsakene til problemet? Eller bøte på konsekvensene? Hva er målene med tiltaket? Dette kan være en nyttig øvelse til å finne frem til driverne til de samfunnsøkonomiske virkningene.

Ved å fange opp egenskapene ved tiltaket vil man kunne identifisere flere berørte grupper (se steg 1). For eksempel vil utilsiktede virkninger av et tiltak ofte ramme grupper som ikke er direkte berørt av det problemet man forsøker å løse. Selv i de tilfellene der man allerede tidlig i utredningen kjenner til mange av de samfunnsøkonomiske virkningene, kan det derfor være nyttig å nøste seg tilbake til driverne for virkningene.

Egenskaper ved tiltaket i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

I eksempelet med svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge, ser vi nærmere på egenskapene til kompetansehevingstiltak rettet mot barnevernsansatte. Problemet i dette eksemplet er knyttet til at en del av de ansatte som utfører tjenestene i barnevernet mangler kunnskap og kompetanse, og at vi derfor ønsker å øke kompetansen til de ansatte i barnevernet (se arbeidsfase 1). De viktigste egenskapene vurderer vi å være et forbedret studieprogram for dem som utdanner seg i barnevernsfaget, et tilbud om videreutdanning for dem som allerede er utdannet, og kompetansekrav til ansatte i barnevernet.  

Det er viktig å være oppmerksom på at egenskaper ved et tiltak er noe annet enn en samfunnsøkonomisk virkning. For eksempel er ikke økt kompetanse hos barnevernansatte en samfunnsøkonomisk virkning, men heller det som utløser, eller driver, samfunnsøkonomiske virkninger (se neste steg).

Steg 3: Bruk årsaksforholdene til å finne de samfunnsøkonomiske virkningene

Basert på kunnskapen man har om de berørte gruppene og egenskapene ved tiltaket, bør man sette opp årsaksforholdene for å finne de samfunnsøkonomiske virkningene. For hvert av tiltakene som utredes, bør det lages slike diagrammer, og bruk av disse vil ofte være nyttig for å identifisere eventuelle nye berørte grupper.

Dersom man i en tidlig utredningsfase har utarbeidet en grovanalyse (se kapittel 1.2), har man allerede foretatt en grovsortering av hvilke virkninger man forventer å oppnå med tiltakene. Dette kan være nyttig å ta utgangspunkt i. I tillegg vil tidligere effektevalueringer, utredninger og litteratur kunne peke på både tilsiktede og utilsiktede virkninger ved ulike tiltak. Se også tips til ulike datakilder i kapittel 3.4.2.

Årsaksforhold og effekter i eksempelet om svakheter i tilbudet til barn og unge

Med utgangspunkt i eksempelet med svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge, har vi i figuren under satt opp årsaksforholdene og ser nærmere på effekten av kompetansetiltak rettet mot barnevernsansatte.⁴⁷

Fremgangsmåten for å komme frem til de samfunnsøkonomiske virkningene ved å bruke tabellen er ved å nøste seg mot høyre i årsaksforholdet ved hele tiden å stille spørsmålet «hva fører det til?».

I figuren over ser vi at kompetansehevende tiltak rettet mot ansatte i barnevernet vil føre til at de får økt kompetansen sin, men vil i tillegg innebære en kostnad for de ansatte i form av tiden det tar å heve kompetansen. Tiltaket vil dermed også føre til tapt arbeidstid. Videre vil tiltaket kunne føre til et redusert tilbud til brukerne. Sistnevnte har vi ikke tatt med i figuren fordi vi antar at dette er en midlertidig og avgrenset effekt.

Den økte kompetansen vil kunne øke kvaliteten når de ansatte utfører arbeidsoppgavene sine, og dermed også tilliten til barnevernet. Økt kompetanse vil også kunne føre til økt jobbtilfredshet hos de ansatte, lavere gjennomtrekk og et bedre arbeidsmiljø i barnevernet. Dette vil igjen kunne bidra til økt kvalitet på tjenestene. Videre vil økt kompetanse kunne bidra til at flere jobber på en smartere måte og dermed spare arbeidstimer for et ellers likt utfall.

Den økte kvaliteten kan igjen innebære bedre hjelpetiltak på et tidligere stadium, som kan føre til økt helse og livskvalitet til barna, færre omsorgsovertakelser og bedre utfall for familiene. Dette vil også kunne gi sparte kostnader for samfunnet hvis man kan greie seg med mindre inngripende og ressurskrevende tiltak.

Til sist vil ansatte med høyere kompetanse også kunne produsere tjenester av høyere verdi i andre deler av arbeidsmarkedet (for eksempel skolevesenet, barnehager eller i andre kommunale tjenester). Dermed kan alternativkostnaden ved å benytte dem i barnevernet øke som følge av tiltaket, med tilhørende økte kostnader per arbeidstime for arbeidsgiveren. Hvis den samlede offentlige ressursbruken endrer seg som følge av tiltaket, vil det også følge med en endret skattefinansieringskostnad (se kapittel 3.4.7).

Få med alle virkningene

Det er viktig at man innledningsvis har et åpent sinn og går bredt ut ved å sette opp alle mulige virkninger som man vurderer som relevante å ta med. Mange virkninger oppstår som følge av adferdsendringer. Da er det viktig å fange opp både årsaken til adferdsendringen og de mulige konsekvensene ved den.

Nyttige momenter å tenke på når man lurer på hva noe fører til, kan være:

• Innebærer det endret ressursbruk for lik effekt (for eksempel at man ved økt kompetanse raskere kan identifisere riktig tiltak for barna)?
• Innebærer det endret effekt for lik ressursbruk (for eksempel bedre opplæring av fosterhjem til samme tidsbruk som i dag)?
• Vil det føre til adferdsendringer (for eksempel at man velger andre typer tiltak eller iverksetter tiltak for barnevernsbarn tidligere når man har tilgang på høyere kompetanse i barnevernstjenesten)?
• Fører det med seg noen eksterne virkninger (for eksempel reduserte følgekostnader for samfunnet dersom barn og familier får tidligere og bedre hjelp)?

For å gjøre det lettere å fange bredden i alt som kan skje, bør man stille seg disse spørsmålene for hver berørte gruppe.

Før virkningene er tallfestet og verdsatt i neste arbeidsfase, vil de identifiserte virkningene være å betrakte som hypoteser med ulik sikkerhetsgrad. Rent praktisk kan det i denne arbeidsfasen ofte være hensiktsmessig å inkludere også virkninger man er usikker på om man vi se i praksis. I neste fase, der virkningene skal tallfestes og verdsettes på et tilstrekkelig faglig grunnlag, kan man heller slå fast at den forventede konsekvensen ikke er til stede, eller at den er tilnærmet lik null.

Det vil ofte kunne være mange umiddelbare konsekvenser av et tiltak. Man kan utlede mange virkninger, og hver virkning kan ofte formuleres på ulike måter. Det er ofte ingen fasit på hva som er de «riktige» avgrensningene av virkningene, og ofte dreier det seg om hva som er hensiktsmessig for å vurdere virkningene på best mulig måte i senere arbeidsfaser. Et tips er å beskrive virkningene på en måte som gjør det enkelt å tallfeste og verdsette dem i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4).

Steg 4: Ta en ekstra sjekk - er det noe som er fordelingsvirkninger eller telt dobbelt?

Etter at man har identifisert de samfunnsøkonomiske virkningene ved hjelp av årsaksforholdene, bør man ta en ekstra sjekk av resultatet. Er deler av de identifiserte samfunnsøkonomiske virkningene overlappende, det vil si dobbelttelling?

I eksempelet med kompetansehevingstiltak i barnevernet vil det være fare for å overvurdere gevinstene dersom man både legger til grunn at man kan spare mange ressurser på å jobbe mer effektivt og antar at kvaliteten på tjenestene vil øke i stor grad. Videre er det fare for dobbelttelling dersom man forsøker å verdsette både den direkte effekten av økt kompetanse og de etterfølgende virkningene i barnevernet.

I dette steget er det viktig å huske på at man ikke skal ta med virkninger som ville oppstått uavhengig av tiltaket, det vil si nullalternativet (se kapittel 3.1.3). Videre bør man spørre seg om deler av de identifiserte virkningene egentlig er omfordeling (se kapittel 3.3.1).

Ettersom de fire stegene er iterative, er det viktig at man oppdaterer diagrammet over årsaksforhold etter hvert som man får ny kunnskap. Er det virkninger man ikke har fanget opp, bør disse inkluderes og kobles til årsaksforholdene.

Når man har gått gjennom disse fire stegene, har man et godt utgangspunkt for å tallfeste og verdsette de samfunnsøkonomiske virkningene i neste arbeidsfase (se kapittel 3.4).

Se også eksempelet i vedlegg 1, der de fire stegene er illustrert ved å beskrive årsaksforholdene ved hjelp av diagrammet.

Fotnoter

⁴¹Det er først når man også har gjennomført arbeidsfase 4–7, at man er ferdig med å besvare dette spørsmålet. Videre er arbeidet med en utredning ofte en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom de ulike fasene etter hvert som man innhenter mer kunnskap.

⁴²I tråd med spørsmål 4 til minimumskravene i utredningssinstruksen.

⁴³I tråd med spørsmål 4 til minimumskravene i utredningsinstruksen.

⁴⁴For eksempel er det bare ikke-vridende skatter og avgifter som vil føre til uendret ressursbruk.

⁴⁵Fremgangsmåten er basert på et metodeutviklingsprosjekt Menon Economics utarbeidet for Concept-programmet ved NTNU. DFØ har videreutviklet metoden i nær dialog med referansegruppen som ble opprettet i arbeidet med denne veilederen.

⁴⁶Se Vista-rapport 2013:35 Samfunnsøkonomiske analyser av regulering.

⁴⁷Eksempelet er basert på NOU 2017: 13 Svikt og svik og rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av kompetansehevingstiltak i barnevernet (utarbeidet av Oslo Economics, rapport 2019-17), der vi har gjort forenklinger for å illustrere de viktigste budskapene. Eksempelet er brukt for å illustrere metoden i fasen 1, 2, 3 og 4 (se kapittel 3.1, 3,2, 3.3 og 3.4).