Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at politikere og andre beslutningstakere får solide, gjennomsiktige og sammenlignbare beslutningsgrunnlag når de skal vurdere ulike tiltak. Ved å synliggjøre virkningene av alternative tiltak før det tas en beslutning, blir det enklere å velge tiltak til det beste for samfunnet.

Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? Hvilke tiltak er relevante? Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring? Dette er de seks spørsmålene i utredningsinstruksen som en god utredning skal bidra til å belyse. I en samfunnsøkonomisk analyse skal disse spørsmålene besvares på en tilstrekkelig grundig måte.

Målgruppen for veilederen er

• de som skal utføre analyser i departementer og underliggende virksomheter
• de som skal bestille analyser
• ledere som skal ta beslutninger om valg av tiltak

Videre kan veilederen være relevant for konsulentselskaper og andre utredningsmiljøer som skal gjennomføre utredninger på oppdrag fra statlige virksomheter. Universitets- og høyskolesektoren, kommunesektoren, interesseorganisasjoner og media er andre som kan ha interesse av innholdet.

Veilederen er relevant for alle typer statlige tiltak og innenfor alle sektorer. I tillegg til å gi en grundig innføring i metoden for samfunnsøkonomiske analyser er veilederen utformet slik at den kan brukes som et relevant oppslagsverk for mindre omfattende utredninger.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) ønsker å stimulere til flere og bedre utredninger av statlige tiltak. Vi forvalter utredningsinstruksen og tilbyr kompetansetjenester til departementer og underliggende virksomheter om hvordan utredninger bør gjennomføres. Hvis samfunnsøkonomiske analyser blir brukt i større grad, kan det bidra til å øke kvaliteten på beslutningsgrunnlagene i staten. Vi håper derfor at denne veilederen blir et nyttig hjelpemiddel som bidrar til at flere tar i bruk samfunnsøkonomiske analyser, at analysene blir av god kvalitet og at den bidrar til konsistente utredninger innad og på tvers av ulike sektorer.

Veilederen er utviklet i nær dialog med en bred referansegruppe bestående av statlige virksomheter, konsulentselskap og akademia. Vi takker for gode kommentarer og innspill underveis.

Vi tar gjerne imot innspill til hvordan veilederen og DFØs kompetansetilbud ellers kan bli bedre. Veilederen er tilgjengelig på www.dfo.no.

Juni 2023, direktør Hilde Singsaas, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)

Kort om veilederen

Formålet med veilederen og målgruppene for den

Formålet med veilederen er å øke kompetansen om samfunnsøkonomiske analyser i statlige virksomheter. Veilederen skal gi en grunnleggende innføring i metoden for samfunnsøkonomiske analyser og være en støtte for dem som skal gjennomføre slike analyser. Veiledningen er relevant for både små og større samfunnsøkonomiske analyser. Den er også relevant for større investeringsprosjekter som faller innunder Statens prosjektmodell. Videre er den relevant for dem som skal gjennomføre en forenklet analyse, og er et nyttig oppslagsverk for minimumsanalyser.¹

For dem som skal gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser, er hele veilederen relevant. Det kreves i utgangspunktet ingen forkunnskaper for å lære om metodene som beskrives i denne veilederen, men noe teoretisk forståelse av samfunnsøkonomiske analyser og praktisk erfaring med dem gjør selvsagt læringskurven slakere.²

De som bestiller samfunnsøkonomiske analyser, har også nytte av veilederen. Selv når man skal bestille en samfunnsøkonomisk analyse av eksterne, trengs det kunnskap om slike analyser. Dette er viktig for å kunne gjøre en god bestilling, for å være involvert underveis i utredningsarbeidet og for å bruke resultatene av analysen i beslutningsprosessen. Det er spesielt kapittel 1 og 2 som er relevante når man skal bestille en utredning. I tillegg er det nyttig å ha overordnet kunnskap om innholdet i kapittel 3. Se også konkrete bestillertips i kapittel 1.5.

Ledere som skal ta beslutninger om valg av tiltak er også en av målgruppene for veilederen. Veilederen passer godt for beslutningstakere som trenger mer kunnskap om å bruke samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsgrunnlag – eller som trenger å finne motivasjonen til å gjøre det. Beslutningstakere kan være den politiske ledelsen i et departement eller ledere på ulike nivåer i en statlig virksomhet. Det er spesielt kapittel 1 og kapittel 2 som er relevant for beslutningstakere. Ledere som er ansvarlig for å følge opp utredninger og kvalitetssikre disse, bør også ha noe kompetanse om metodene i kapittel 3. Videre er kapittel 1.6 spesielt rettet inn mot ledere. Se også e-læringskurset vårt om utredningsinstruksen som er spesielt relevant for ledere i staten.

Det finnes mange fallgruver å gå i når man skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse eller en mindre omfattende utredning. Veilederen trekker frem en del av disse fallgruvene og gir praktiske råd om hvordan man kan håndtere dem. Det er viktig å være oppmerksom på at det å gjennomføre gode og grundige samfunnsøkonomiske analyser krever både samfunnsøkonomisk metodekompetanse, relevant sektor- og fagkompetanse og praktisk erfaring. Vi anbefaler at større samfunnsøkonomiske analyser utføres i et bredt utredningsteam med erfarne analytikere.

Kort om denne veilederen og sektor- og temaveiledere

For å sikre konsistente analyser innad og på tvers av sektorer er det viktig at alle etterlever et sett med felles retningslinjer for metode og valg av sentrale parameterverdier. Dette er en sektorovergripende veileder som gir anbefalinger om hvordan samfunnsøkonomiske analyser bør gjennomføres i samsvar med kravene som stilles i Finansdepartementets rundskriv R-109/2021. Videre baserer veilederen seg på faglige vurderinger og anbefalinger i NOU 2012: 16.³

Veilederen sier også noe om de tilleggsanalysene som skal gjøres i forbindelse med en samfunnsøkonomisk analyse, slik at man i sum oppfyller alle kravene som stilles til en utredning i utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen er en felles instruks for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen. Det følger av utredningsinstruksen at også prinsipielle hensyn, måloppnåelse og fordelingsvirkninger bør vurderes og der de er sentrale bør inngå som del av et beslutningsgrunnlag (se kapittel 1.3)

Utredningsinstruksen gjelder ved utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer. I henhold til utredningsinstruksen må alle utredninger av statlige tiltak besvare seks grunnleggende spørsmål. Videre er det utredningsinstruksen som setter krav til når en samfunnsøkonomisk analyse skal gjennomføres. Det følger av utredningsinstruksen at det skal gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser for alle tiltak som forventes å føre til vesentlige virkninger.

Denne veilederen erstatter forrige versjon av veilederen som ble publisert i 2018. Veilederen er gjennomgående endret med mer utfyllende veiledning og oppdaterte metoder for hvordan man gjennomfører en samfunnsøkonomiske analyse, med beskrivelse av fallgruver, praktise tips og eksempler som viser bruk av metodene. De største endringene er gjort innenfor temaene problembeskrivelsen (se kapittel 3.1) og vurdering av virkninger (se kapittel 3.4).

En referansegruppe har fulgt DFØs arbeid med å oppdatere veilederen og kommet med gode kommentarer og råd underveis. Referansegruppen har bestått av representanter fra Statsbygg, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Miljødirektoratet, Jernbanedirektoratet, Statens vegvesen, Direktoratet for e-helse, Landbruksdirektoratet, Regelrådet, Statnett, Finansdepartementet Concept, Menon, Vista Analyse, Oslo Economics. Vi har også hatt en utvidet referansegruppe der vi blant annet inviterte alle departementene til å gi innspill til et utkast på hele veilederen. Den utvidede referansegruppen besto også av representanter fra konsulentselskapene som har rammeavtale med Finansdepartementet under Statens prosjektmodell. I tillegg har vi fått gode råd fra Handelshøyskolen-NMBU på Ås når det gjelder ikke-prissatte virkninger.

Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen:

• Dette er en veileder og ikke en lærebok. Det betyr at det er en praktisk tilnærming til det økonomiske teorigrunnlaget. For å få mer kunnskap om det faglige fundamentet for samfunnsøkonomiske analyser viser vi til faglitteratur og til NOU 2012: 16.
• Dette er en sektorovergripende veileder, det vil si at den skal kunne brukes i alle sektorer. Den er imidlertid ikke omfattende nok til å kunne brukes som utgangspunkt for å gjennomføre grundige analyser av alle slag og i alle sektorer. En vurdering av store reformer, for eksempel en omlegging av reguleringssystemet i jordbruket og fiskeriene eller en vesentlig endring i folketrygdsystemet, vil normalt kreve mer omfattende metodeverktøy enn det som omtales i denne veilederen, slik som generelle likevektsmodeller.

Innenfor rammene av Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 kan det utarbeides sektor- eller temaveiledere som gir utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke forutsetninger. Det vil ofte være behov for mer konkret operasjonalisering av viktige elementer i den enkelte sektor. Virksomhetene har selv et ansvar for at det utarbeides tilstrekkelig detaljert veiledning innenfor egen sektor. DFØs anbefalinger om hvordan rundskrivet bør oppfylles, inkludert valg av metoder, bør følges med mindre det finnes særskilte hensyn som tilsier noe annet.

Et generelt råd er å utarbeide mer utfyllende veiledning og eksempler innenfor de ulike fasene i en samfunnsøkonomisk analyse enn det vi gir i denne veilederen. I kapittel 3.4 er det råd om supplerende veiledning når det gjelder å vurdere ikke-prissatte virkninger. Dette er et tema i en samfunnsøkonomisk analyse der det kan være et spesielt behov for å vurdere egen sektorveiledning.

Flere departementer og statlige virksomheter har utarbeidet egne veiledere for konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser på sine sektorområdene sine. Det kan dessuten oppstå et behov for egne veiledere innenfor sektorer som i dag ikke har slike. DFØ bistår gjerne i arbeidet med å utvikle eller oppdatere slike sektor- eller temaveiledere og har deltatt i en rekke referansegrupper opprettet av ulike virksomheter.

Videre er det utarbeidet egne veiledere om konseptvalgutredninger innen Statens prosjektmodell. Se kort omtale av statens prosjektmodell i kapittel 2.4.⁴

På DFØs hjemmesider er det en oversikt over aktuelle sektor- og temaveiledere. Her finner man også e-læringskurs, bestillertips, verktøy for å beregne netto nåverdi og andre kompetansetjenester fra DFØ som skal bidra til å gjøre det enklere å lage gode utredninger av statlige tiltak.

Slik bruker du veilederen

Veilederen er delt inn i følgende fire kapitler:

1. En innføring i hvordan statlige tiltak skal utredes
2. Samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for gode beslutninger
3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse og følge utredningsinstruksen
4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser

Veilederen inneholder også vedlegg med eksempler på et par utvalgte temaer i en samfunnsøkonomisk analyse:

Vedlegg 1: Eksempel på identifisering av virkninger
Vedlegg 2: Eksempel på verdsetting av klimagassutslipp

Kapittel 1 gir en generell innføring i hvordan statlige tiltak bør utredes. Her får du blant annet veiledning om de ulike utredningsnivåene og hvordan man finner rett nivå på utredningen. Kapittelet gir også en oversikt over de åtte arbeidsfasene som vi anbefaler i denne veilederen. Andre temaer som tas opp i det første kapittelet, er hvordan arbeidet bør organiseres i ulike utredninger, og hvordan man bør involvere andre i en tidlig og sen utredningsfase. Kapittelet inneholder til sist veiledning om betydningen av gode beslutningsgrunnlag i etats- og virksomhetsstyringen.

Kapittel 2 gir overordnet kjennskap til samfunnsøkonomiske analyser. Her får du veiledning om hva en samfunnsøkonomisk analyse er, gode grunner til at slike analyser bør gjennomføres, og anvendelsesområdet for slike analyser. Videre får du veiledning om når og hvordan samfunnsøkonomiske analyser skal utføres, hovedtypene av samfunnsøkonomiske analyser og hvordan vurdere tiltak med budsjettvirkninger. Til sist får du en sjekkliste for gjennomføring av en samfunnsøkonomisk analyse.

Kapittel 3 gir veiledning om hvordan man kan gjennomføre utredninger av statlige tiltak i praksis ved å følge åtte arbeidsfaser. Kapittelet er inndelt etter de åtte fasene. For hver arbeidsfase får du innledningsvis veiledning om hvilken kompetanse som trengs for å gjennomføre fasen.

Kapittel 4 gir en mer inngående veiledning i utvalgte temaer innenfor samfunnsøkonomisk analyse. Her ser vi nærmere på verdsetting av virkninger uten markedspris (kapittel 4.1), identifisering og vurdering av miljøvirkninger (kapittel 4.2) og netto ringvirkninger (kapittel 4.3).

Vedlegg 1 gir et eksempel på å identifisere virkninger med bruk av et diagram over årsaksforhold. Dette er et utfyllende eksempel til veiledningen i kapittel 3.3.

Vedlegg 2 gir et eksempel på å verdsette klimagassutslipp. Dette er et utfyllende eksempel til veiledningen i kapittel 3.4.3.

Fotnoter

¹ Veilederen til utredningsinstruksen gir veiledning om hvordan man skal besvare de seks spørsmålene i en minimumsanalyse (se kapittel 2.1).

² Samfunnsøkonomer vil ha et fortrinn i forståelsen av metodene ettersom samfunnsøkonomiske analyser er fundert på samfunnsøkonomisk teori. Andre økonomer, som siviløkonomer, vil også ha noe kunnskap om metodene og det teoretiske grunnlaget, men disse vil ofte ha lagt vekt på bedriftsperspektivet og ikke samfunnsperspektivet.

³ Veilederen og rundskrivet er i hovedsak basert på NOU 2012: 16: Samfunnsøkonomiske analyser. Det er også relevante temaer i NOU 1998: 16: Nytte-kostnadsanalyser og NOU 1997: 27: Nytte-kostnadsanalyser som ikke er dekket i NOU 2012: 1

⁴ Se også www.concept.ntnu.no.