Her belyser vi:

• minimumskravene i utredningsinstruksen
• ulike utredningsnivåer
• hvordan man kan finne rett nivå på utredningen
• de åtte arbeidsfasene i en samfunnsøkonomisk analyse

Vi gir også råd om hvordan man kan organisere arbeidet med den enkelte utredning på en god måte, inkludert å involvere andre berørte. Til slutt belyser vi den rollen ledere i staten har med å sørge for gode beslutningsgrunnlag i virksomhets- og etatsstyringen.

Vi gjør oppmerksom på at kapittel 3 inneholder mer omfattende forklaringer av begreper og mer utfyllende veiledning om metoden.

1.1 Minimumskravene i utredningsinstruksen

Utredningsinstruksen stiller krav om at seks grunnleggende spørsmål skal besvares når man utreder statlige tiltak. De seks spørsmålene er:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Et viktig prinsipp er at jo større tiltakets virkninger er, desto grundigere skal de seks spørsmålene besvares. Dette innebærer at tiltak av mindre omfang kan utredes enklere og mer kortfattet enn større tiltak.⁵

1.2 Forskjellige utredningsnivåer

Et overordnet kriterium for å vurdere hvor grundig de seks spørsmålene skal besvares, er at utredningen skal være så grundig som nødvendig for å gi et godt beslutningsgrunnlag.

Vi skiller mellom følgende tre utredningsnivåer:

1. minimumsanalyser som kan gjennomføres for tiltak med små virkninger
2. forenklede analyser som kan gjennomføres for tiltak med mellomstore virkninger
3. samfunnsøkonomiske analyser som skal gjennomføres for tiltak med vesentlige virkninger

En minimumsanalyse passer for tiltak som har små (begrensede) virkninger for få grupper i samfunnet. For tiltak med små virkninger vil det ofte være tilstrekkelig med enkle og kortfattede svar på de seks spørsmålene.

En forenklet analyse passer for tiltak med mellomstore virkninger, det vil si tiltak som berører få grupper i samfunnet, men i vesentlig grad, eller tiltak som berører mange i samfunnet, men i liten grad.⁷ Dessuten kan man gjennomføre en forenklet analyse i stedet for en samfunnsøkonomisk analyse dersom man vet at tiltaket ikke har vesentlige virkninger, eller er i tvil om tiltaket har vesentlige virkninger.

En samfunnsøkonomisk analyse må man gjennomføre for tiltak som forventes å ha vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger. Dette stiller utredningsinstruksen krav om (se utredningsinstruksens punkt 2-2). Dersom tiltaket berører mange og i stor grad, eller dersom tiltaket fører til vesentlige budsjettmessige virkninger, tilsier dette at tiltaket forventes å ha vesentlige virkninger. I veilederen til utredningsinstruksen (kapittel 2.2.1) er det veiledning om hvordan man kan vurdere om tiltaket har vesentlige virkninger.

Det som skiller de tre utredningsnivåene, er hvor grundig de seks spørsmålene i utredningsinstruksen skal besvares. Se figuren under som illustrer de tre nivåene.

Hovedskillet mellom en samfunnsøkonomisk analyse og en mindre omfattende utredning er i hvor stor grad man tallfester og verdsetter virkningene i kroner under spørsmål 4. Vi anbefaler også at virkningene i mindre utredninger tallfestes og verdsettes hvis informasjonen er lett tilgjengelig. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget.

Hvordan finne rett nivå for utredningen

Hvilket nivå man bør legge seg på, avhenger av tiltakets størrelse. Jo større omfang på tiltaket, desto mer ressurser bør det brukes på å utrede. Det er også viktig å ta hensyn til andre faktorer enn tiltakets størrelse når man skal vurdere hvor grundig tiltaket skal utredes. De to andre hovedkriteriene for å vurdere hvor grundig utredningen skal være, er om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål, og tiden som er til rådighet.

Dersom tiltaket reiser prinsipielle spørsmål, skal disse utredes grundig i en selvstendig analyse.

Stramme tidsfrister, det vil si hendelser eller frister som ligger utenfor virksomhetens kontroll, begrenser mulighetene til å forhåndsutrede tiltaket. Dette gjelder for eksempel i mange EØS-saker, der det finnes eksterne tidsfrister. Det å ikke sette av nok tid til en tilstrekkelig grundig utredning er altså ikke det vi mener med stramme tidsrammer. Dersom man har fått stramme tidsfrister for eksempel fra et fagdepartement, anbefaler vi å gå i dialog med oppdragsgiveren for å høre om det er mulig å eventuelt justere fristen (se kapittel 1.5). Videre bør andre tilleggskriterier som tilgangen til relevant kunnskap påvirke utredningens omfang og grundighet.⁸

Det er en glidende overgang mellom de tre nivåene, og det er behov for både skjønn og erfaring for å finne et passende utredningsnivå. Et hjelpemiddel for å vurdere hvilket nivå som bør velges, er å gjennomføre analysen i to steg:

1. gjøre en grovanalyse
2. vurdere ambisjonsnivået for den videre analysen

Steg 1. Grovanalyse – hjelpemiddel for å finne rett nivå

Første steg går ut på å gjøre en grovanalyse, det vil si å skaffe en overordnet oversikt over de fire første spørsmålene i utredningsinstruksen. Dette innebærer å vurdere hva som er problemet, og hva man vil oppnå. Deretter skal man finne alternative tiltak som er relevante for å løse problemet, og som kan oppfylle de ønskede målsettingene. Videre beskrive eventulle prinsipielle spørsmål og dernest beskrive hvilke grupper i samfunnet som berøres, hvordan disse berøres, og varigheten av virkningene.

Videre bør man finne grove anslag på de mest sentrale virkningene der disse er lett tilgjengelige. Virkninger som ikke enkelt kan tallfestes eller verdsettes i kroner, beskrives med ord.

Steg 2. Ambisjonsnivået for den videre analysen

Andre steg går ut på å vurdere, på grunnlag av grovanalysen, ambisjonsnivået for den videre analysen. Det vil si å vurdere om det er behov for å gjøre en minimumsanalyse, en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse. Det er som nevnt glidende overganger mellom de tre nivåene, så det vil også kunne være ulike mellom former.

Samspillet mellom steg 1 og 2

Fordelen med å starte med en grovanalyse er at man raskt får en oversikt over om det er behov for en samfunnsøkonomisk analyse, eller om det holder med en mindre omfattende utredning. En slik grovanalyse behøver ikke å ta så mye tid eller ressurser, og rapporten kan være på bare noen få sider.

Underveis i utredningsarbeidet kan ny kunnskap også bidra til at utredningsnivået bør revurderes. For eksempel kan ny informasjon tilsi at ambisjonsnivået bør økes.

For å få innspill til grovanalysen kan det være hensiktsmessig å gjennomføre en tidlig høringsrunde eller en annen form for involvering, for eksempel et møte med viktige berørte. En tidlig høringsrunde vil kunne gi nyttige bidrag som gjør det enklere å vurdere rett utredningsnivå fra starten av, og som høyner kvaliteten på besvarelsen av de fire første spørsmålene i utredningsinstruksen. Tidlig involvering vil dermed kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Les mer om involvering av berørte grupper og andre interessenter i kapittel 1.5.

1.3 Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og arbeidsfasene i denne veilederen

Utredningsinstruksens krav til innhold favner videre enn de utredningene som utføres som samfunnsøkonomiske analyser. Utredninger av prinsipielle hensyn (spørsmål 3 i utredningsinstruksen), inngår ikke i samfunnsøkonomiske analyser, men vil kreve en egen analyse. Videre følger det av Finansdepartementets rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser, R-109/2021, at en utredning av eventuelle fordelingsvirkninger og netto ringvirkninger skal tas med som tilleggsanalyser der de er relevante.

Når man skal utarbeide en samfunnsøkonomisk analyse, anbefaler vi å ta utgangspunkt i de seks spørsmålene i utredningsinstruksen. I veilederen viser vi hvordan disse kan besvares ved å gå gjennom en stegvis prosess bestående av åtte arbeidsfaser. Vi anbefaler å følge de åtte arbeidsfasene også i en forenklet analyse, og de kan være nyttige å ha kjennskap til når man utfører en minimumsanalyse.

Mens de seks spørsmålene i utredningsinstruksen stiller spørsmål om hva som skal besvares, gir de åtte arbeidsfasene i denne veilederen en beskrivelse av hvordan disse kan besvares.

De seks spørsmålene i utredningsinstruksen er ikke satt opp i tilfeldig rekkefølge, men følger en systematikk der hvert spørsmål bygger på det forrige spørsmålet. Svaret på spørsmål 2 om hvilke tiltak som er relevante, forutsetter for eksempel at man først har beskrevet problemet man skal løse, og hva man ønsker å oppnå, under spørsmål 1.

De åtte arbeidsfasene følger samme systematikk som de seks spørsmålene. Hver arbeidsfase ender med et resultat som skal brukes videre i prosessen. Pilene indikerer at resultatet fra én fase inngår som grunnlag for arbeidet i den neste fasen. De åtte fasene gir en stilisert og rettlinjet fremstilling av utredningsprosessen. I praksis er utredningen en iterativ prosess, det vil si en prosess der man går frem og tilbake mellom de ulike fasene etter hvert som man får mer kunnskap. Figur 1.2 viser de åtte arbeidsfasene.

Arbeidsfasene er ment som en hjelp til å systematisere arbeidet og skal bidra til å gjøre det enklere både å planlegge og gjennomføre utredningen. Inndelingen i arbeidsfaser gir også et godt utgangspunkt for å presentere utredningen slik at den blir transparent og enkel å forstå for beslutningstakerne og andre som skal lese den. Forslag til disposisjon for hvordan man skal presentere en tiltaksutredning, er beskrevet i kapittel 3.8.3.

Sammenhengen mellom de seks spørsmålene i utredningsinstruksen og de åtte arbeidsfasene i denne veilederen er illustrert i tabell 1.1 under. I kapittel 2.4 er det veiledning om sammenhengen med minimumskravene, de åtte fasene som denne veilederen anbefaler og kapittelinndelingen som kreves av konseptvalgutredninger under Statens prosjektmodell.

Når det gjelder instruksens spørsmål 3, Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?, kan dette spørsmålet være relevant under flere av arbeidsfasene, men i hovedsak under arbeidsfase 2. Hvis tiltaket reiser prinsipielle spørsmål, skal disse belyses i en selvstendig analyse. Dersom det konkluderes med at prinsipielle spørsmål bør legge begrensninger eller andre føringer for utformingen eller valg av tiltak, bør dette synliggjøres i den samlede vurderingen og anbefalingen av tiltak i arbeidsfase 8.

Noen av arbeidsfasene går utover det vi tradisjonelt regner som deler av en samfunnsøkonomisk analyse, for eksempel å vurdere prinsipielle spørsmål og fordelingsvirkninger. Dette er likevel viktig å vurdere i en helhetlig utredning. Hvis man identifiserer viktige hensyn som ikke vil komme frem eller bli tilfredsstillende vurdert som en nytte- eller kostnadsvirkning i den samfunnsøkonomiske analysen, bør man vurdere om dette i større grad er et prinsipielt hensyn, en fordelingsvirkning eller et spørsmål om graden av måloppnåelse. Dette er også viktig og relevant informasjon til beslutningstakeren og bør tas med som egne analyser og ikke som del av den samfunnsøkonomiske analysen (se kapittel 3.8).

Tabell 1.2 gir en oversikt over arbeidsoppgavene i de åtte arbeidsfasene for de tre utredningsnivåene minimumsanalyse, forenklet analyse og samfunnsøkonomisk analyse.

Hovedskillet mellom en samfunnsøkonomisk analyse og en mindre omfattende utredning er i hvilken grad man tallfester og verdsetter virkningene. I en minimumsanalyse og en forenklet analyse tallfestes og verdsettes virkningene når informasjonen er lett tilgjengelig. I en samfunnsøkonomisk analyse skal virkningene tallfestes og verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig (se rundskriv R-109/2021).

Underveis i utredningsarbeidet kan som nevnt ny kunnskap bidra til at man må revurdere utredningsnivået. Dersom informasjonen er lett tilgjengelig ved utredninger av små og mellomstore tiltak, vil dette kunne innebære at man langt på vei tallfester og verdsetter sentrale virkninger. Jo mer man tallfester og verdsetter, desto flere prinsipper og krav til samfunnsøkonomiske analyser fra rundskrivet skal man følge.

	Minimumsanalyse: Besvar følgende i enkle og kortfattede trekk	Forenklet analyse: Besvar følgende basert på enkelt tilgjengelige data	Samfunnsøkonomisk analyse: Besvar følgende utførlig og grundig
Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål	• Beskriv problemet, inkludert nullalternativet. • Angi grove estimater for å belyse problemets omfang i dag og fremover uten nye tiltak (nullalternativet). • Formuler mål, det vil si hva man ønsker å oppnå.	• Beskriv problemet, inkludert nullalternativet. • Tallfest nullalternativet når informasjonen er lett tilgjengelig. • Formuler samfunns- og effektmål.	• Beskriv problemet grundig, inkludert nullalternativet. • Tallfest nullalternativet så langt det lar seg gjøre. • Formuler samfunns- og effektmål.
Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak	• Identifiser og beskriv relevante tiltak. • Vurder om tiltakene reiser prinsipielle spørsmål. • Begrunn eventuell utsiling av tiltak.	• Identifiser og beskriv relevante tiltak. • Vurder om tiltakene reiser prinsipielle spørsmål. • Begrunn eventuell utsiling av tiltak.	• Identifiser og beskriv relevante tiltak. • Vurder om tiltakene reiser prinsipielle spørsmål. • Begrunn eventuell utsiling av tiltak.
Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkninger	• Kartlegg og beskriv berørte grupper, hvordan de berøres, og virkningenes varighet.	• Kartlegg og beskriv berørte grupper, hvordan de berøres, og virkningenes varighet.	• Kartlegg og beskriv berørte grupper, hvordan de berøres, og virkningenes varighet.
Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger	• Tallfest og verdsett virkningene når informasjon er lett tilgjengelig. • Tallfest alltid budsjettmessige virkninger for staten. • Vurder ikke-prissatte virkninger kvalitativt.	• Tallfest og verdsett virkningene når informasjon er lett tilgjengelig. • Tallfest alltid budsjettmessige virkninger for staten. • Vurder ikke-prissatte virkninger kvalitativt.	• Tallfest og verdsett virkningene så langt det er mulig • Tallfest alltid budsjettmessige virkninger for staten. • Vurder ikke-prissatte virkninger kvalitativt.
Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet	• Vurder om nyttevirkningene er større enn kostnadsvirkningene for det enkelte tiltak. • Ta med både prissatte og ikke-prissatte virkninger i vurderingen.	• Vurder om nyttevirkningene er større enn kostnadsvirkningene for det enkelte tiltak. • Ta med både prissatte og ikke-prissatte virkninger i vurderingen.	• Beregn netto nåverdi, og vurder tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger.
Arbeidsfase 6 Gjennomfør usikkerhetsanalyse	• Vurder graden av usikkerhet ved tiltaket og eventuelle risikoreduserende aktiviteter.	• Vurder graden av usikkerhet ved tiltaket og eventuelle risikoreduserende aktiviteter.	• Kartlegg og beskriv usikkerhetsfaktorene grundig. • Gjennomfør usikkerhetsanalyser. • Vurder eventuelle risikoreduserende aktiviteter.
Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger	• Beskriv eventuelle fordelingsvirkninger og behov for kompenserende aktiviteter.	• Beskriv eventuelle fordelingsvirkninger og behov for kompenserende aktiviteter.	• Gi en grundig beskrivelse av fordelingsvirkningene. • Vurder behovet for kompenserende aktiviteter.
Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak	• Anbefal som en hovedregel tiltaket som vurderes å ha størst nettonytte. • Begrunn anbefalingen. • Beskriv forutsetningene for å lykkes med tiltaket. • Legg frem forutsetningene som analysen bygger på. • Belys eventuelle utredninger av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og netto ringvirkninger i selvstendige analyser.	• Anbefal som en hovedregel tiltaket som vurderes å ha størst nettonytte. • Begrunn anbefalingen. • Beskriv forutsetningene for å lykkes med tiltaket. • Legg frem forutsetningene som analysen bygger på. • Belys eventuelle utredninger av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og netto ringvirkninger i selvstendige analyser	• Anbefal som en hovedregel det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket. Hvis tiltakene som er utredet er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, anbefal at ingen tiltak iverksettes (dvs. nullalternativet). • Begrunn anbefalingen. • Beskriv forutsetningene for å lykkes med tiltaket. • Legg frem forutsetningene som analysen bygger på. • Belys eventuelle utredninger av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og netto ringvirkninger i selvstendige analyser.

1.4 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene

Her gir vi en kort beskrivelse av de åtte arbeidsfasene for en god utredning i tråd med utredningsinstruksen. Formålet er å gi en intuitiv forståelse av de ulike arbeidsfasene og hvordan de henger sammen. I kapittel 3 gir vi en mer omfattende beskrivelse av og veiledning i hvordan man bruker metoden for samfunnsøkonomiske analyser gjennom de ulike arbeidsfasene. I kapittel 3 redegjør vi også for prinsippene og kravene til samfunnsøkonomisk analyse i Finansdepartementets rundskriv R-109/2021.

Arbeidsfase 1: Beskriv problemet og formuler mål

Analysen starter med en problembeskrivelse. Her gjøres det rede for hvilke uløste problemer som kan tilsi at det offentlige bør iverksette tiltak på et område. Problemer i denne sammenhengen kan også dreie seg om muligheter som ikke er realisert. Det bør vurderes om de identifiserte problemene er reelle og av en slik art at det er en samfunnsoppgave å løse dem.

En viktig del av problembeskrivelsen er nullalternativet, som beskriver dagens situasjon og forventet videre utvikling hvis ingen nye tiltak blir iverksatt på området. Nullalternativet brukes også som sammenligningsgrunnlag for å identifisere og beskrive virkninger i arbeidsfase 3 og videre for å tallfeste disse i arbeidsfase 4.

I den første arbeidsfasen skal man også fastsette mål som uttrykker en ønsket tilstand eller et ønsket resultat. Målene skal ta utgangspunkt i utfordringene som er identifisert i problembeskrivelsen. De bør ikke formuleres så bredt at det blir vanskelig å utforme alternative tiltak i neste arbeidsfase eller evaluere om målene er nådd etter at tiltaket har blitt iverksatt. Målene bør heller ikke defineres så snevert at relevante tiltak utelukkes.

Les mer om arbeidsfase 1 i kapittel 3.1.

Arbeidsfase 2: Identifiser og beskriv relevante tiltak

I en samfunnsøkonomisk analyse skal man beskrive alle relevante tiltak. Et grundig arbeid i denne fasen er avgjørende for en god analyse. Ofte har man på forhånd pekt ut ett eller noen få aktuelle tiltak. Her bør man vurdere om det er flere relevante tiltak som kan nå det samme målet. Det bør også vurderes om tiltaket reiser prinsipielle spørsmål, og om disse utelukker eller legger føringer for hvilke alternative tiltak som er relevante å utrede videre.

Selv om det finnes politiske føringer om å utrede et bestemt tiltak, stiller utredningsinstruksen krav til at man må besvare hvilke andre tiltak som også kan være relevante. Fra veilederen til utredningsinstruksen følger det at «kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak.» Alternative tiltak som innebærer bruk av ulike virkemidler (informasjonstiltak, økonomiske virkemidler, reguleringer eller offentlig tilbud) eller kombinasjoner av disse (tiltakspakker) skal også vurderes – og i tillegg ulike varianter og utforminger av tiltakene. Dersom bare ett alternativ utredes, er det lett for at mer effektive løsninger på problemet blir oversett.

Det bør komme klart frem hva tiltakene går ut på, hvordan de er tenkt gjennomført, hvem som skal gjennomføre dem, og når og hvordan de skal gjennomføres. Tiltak med åpenbare begrensninger bør siles ut, slik at det bare er de tiltakene som er relevante, som analyseres nærmere. I noen tilfeller vil prinsipielle hensyn gjøre mulige tiltak uaktuelle. Kartleggingen av relevante tiltak kan også vise at det trengs en selvstendig prinsipiell analyse.

På dette stadiet i utredningen bør man stille kontrollspørsmålet Er det samsvar mellom problemet, målet og de relevante tiltakene? Det skal være en klar sammenheng mellom problemene som er identifisert i problembeskrivelsen, og de fastsatte målene (arbeidsfase 1). Videre skal det være en årsaksforhold mellom tiltakene som vurderes i arbeidsfase 2, og målene.

Les mer om arbeidsfase 2 i kapittel 3.2.

Arbeidsfase 3: Identifiser og beskriv virkningene

I fase 3 skal man identifisere virkninger av tiltakene. Vi anbefaler å begynne med å kartlegge berørte grupper. Bruk statistikk til å tallfeste og beskrive karakteristika ved gruppene dersom det er relevant og slik statistikk er tilgjengelig. Et hjelpemiddel for å identifisere virkningene, er å finne frem til egenskapene ved tiltaket som leder til virkningene. Beskriv så de samfunnsøkonomiske virkningene av de aktuelle tiltakene på berørte grupper, med vekt på de virkningene som er av en viss betydning og et visst omfang. Dette omfatter både nyttevirkninger (positive virkninger) og kostnadsvirkninger (negative virkninger).

Nytten av et tiltak kan for eksempel være bedre helse, færre arbeidsskader, tidsbesparelser eller mindre kriminalitet. Kostnader ved et tiltak kan for eksempel være investerings- og driftskostnader, forurensning eller kostnader ved tilsynsoppgaver.

Det kan være lett å overse viktige virkninger dersom nytte- eller kostnadsvirkningene gir utslag på flere offentlige budsjetter, eller dersom virkningene påvirker både offentlige budsjetter, velferden til private husholdninger og fortjenesten i næringslivet. Tiltak for bedre trafikksikkerhet kan innebære en kostnad i samferdselssektoren, mens nytten kommer i form av at færre liv går tapt, reduserte kostnader for helsesektoren, færre materielle skader og lavere forsikringsutbetalinger i privat sektor.

I noen tilfeller vil virkningene for ulike grupper i samfunnet oppveies av hverandre, det vil si at en nyttevirkning for én gruppe motsvares av en kostnad for en annen gruppe. Da påvirker ikke disse virkningene den totale samfunnsøkonomiske nytten av tiltaket. Hvis det bare er snakk om en overføring av verdier fra én gruppe til en annen, må enten begge sidene regnes med i lønnsomhetsberegningen eller ingen av sidene. Det er derfor viktig at analysen fanger opp alle de relevante virkningene, også på tvers av sektorer.

Les mer om arbeidsfase 3 i kapittel 3.3.

Arbeidsfase 4: Tallfest, verdsett og vurder virkninger

Nytte- og kostnadsvirkningene av de ulike tiltakene skal i fase 4 tallfestes og verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig. Det skal velges en passende enhet for å beregne virkningene i fysiske størrelser, for eksempel antall sparte årsverk, reduksjon i utslipp i volum eller nedgang i antall personskader. Som hovedregel kan man bruke markedspriser fra privat sektor for å verdsette virkningene i kroner. I tilfeller der det ikke finnes markedspriser, for eksempel ved verdsetting av liv og helse, må andre verdsettingsmetoder vurderes .

Muligheten til å verdsette en virkning i kroner er begrenset der det ikke er mulig å verdsette virkningen på en faglig forsvarlig måte, eller der det ikke lar seg gjøre innenfor tids- og ressursrammen for analysen. Noen virkninger, for eksempel miljøvirkninger, kan det være enklere å vurdere i fysiske størrelser enn i kroner. Et generelt kriterium for hvorvidt man bør verdsette en virkning av et tiltak i kroner, er om verdsettingen gir beslutningstakeren meningsfull informasjon om virkningen.

Virkninger som ikke er tallfestet eller verdsatt i kroner, skal vurderes kvalitativt, for eksempel ved å bruke verdimatrisemetoden eller ved en kvalitativ beskrivelse av virkningene. Det er viktig at både prissatte virkninger og ikke-prissatte virkninger vurderes og synliggjøres i analysen.

Les mer om arbeidsfase 4 i kapittel 3.4.

Arbeidsfase 5: Vurder samfunnsøkonomisk lønnsomhet

I fase 5 skal man vurdere de prissatte virkningenes bidrag til tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet og deretter vurdere bidraget fra de ikke-prissatte virkningene. De ikke-prissatte virkningene kan være avgjørende for tiltakets lønnsomhet, og det er derfor viktig å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger.

For å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltak må man først fastsette analyseperioden og kalkulasjonsrenten. Kalkulasjonsrenten følger av rundskriv r-109/2021. Sammen er dette to sentrale størrelser som har stor betydning for hvor samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene anslås å være.

I denne fasen skal man sammenstille de prissatte virkningene og rangerer tiltakene for så å sammenstille ikke-prissatte virkninger og vurdere bidragene deres til den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Til sist sammenstilles og rangeres tiltakene basert på de prissatte og ikke-prissatte virkningene.

Les mer om arbeidsfase 5 i kapittel 3.5.

Arbeidsfase 6: Gjennomfør usikkerhetsanalyse

Formålet med denne arbeidsfasen er å analysere hvordan kritiske usikkerhetsfaktorer kan slå ut for tiltakets lønnsomhet. Her beregnes det for eksempel hvordan usikkerhet knyttet til investeringskostnader slår ut på tiltakets lønnsomhet. For ikke-prissatte virkninger skal det gjøres kvalitative vurderinger av usikkerheten.

I denne arbeidsfasen skal man også vurdere hvordan usikkerheten kan håndteres gjennom risikoreduserende aktiviteter. Dersom det er usikkerhet om fremtidige nytte- og kostnadsvirkninger av et tiltak, kan det være lønnsomt å utsette hele eller deler av gjennomføringen av tiltaket. I denne fasen kan det vurderes om det aktuelle tiltaket bør gjennomføres i sin helhet nå, eller om det er ønskelig med en mer fleksibel og trinnvis gjennomføring.

Les mer om arbeidsfase 6 i kapittel 3.6.

Arbeidsfase 7: Beskriv fordelingsvirkninger

Selv om et tiltak viser seg å være lønnsomt for samfunnet totalt sett, kan tiltaket føre til at ulike grupper påvirkes på ulike måter i positiv og negativ forstand. Når ulike grupper i samfunnet berøres ulikt av et tiltak, snakker vi om fordelingsvirkninger. Dersom det viser seg at det er noen grupper som får store deler av kostnadsvirkningene og få nyttevirkninger, bør man sørge for å gi en god beskrivelse av hvordan virkningene blir fordelt. Vurderingene av eventuelle fordelingsvirkninger skal tas med i en egen analyse.

Nytte og kostnad kan fordele seg langs flere ulike akser. Eksempler som kan være relevante å analysere og synliggjøre i ulike utredninger kan være inntekt, geografisk fordeling, kjønn, generasjoner og minoriteter.

Les mer om arbeidsfase 7 i kapittel 3.7.

Arbeidsfase 8: Gi en samlet vurdering og anbefal tiltak

I denne arbeidsfasen skal man gi en anbefaling om hvilket tiltak som bør velges basert på den samfunnsøkonomiske analysen. Anbefalingen gjøres ut fra en samlet vurdering av netto nåverdi, ikke-prissatte virkninger og usikkerhet. Som en hovedregel skal man anbefale det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket.

En beskrivelse av fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål og ulik grad av måloppnåelse og/eller målkonflikter som tiltaket reiser skal tas med som selvstendige analyser der de er relevante og legges frem som tilleggsinformasjon til beslutningstaker som del av et helhetlig beslutningsgrunnlag. Dersom slike forhold kan ha en avgjørende betydning og taler mot et mulig tiltak eller der det i liten grad er mulig å vurdere og avveie øvrige virkninger, kan man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å gi en faglig anbefaling.

En viktig del av denne arbeidsfasen går også ut på å beskrive forutsetningene for en vellykket gjennomføring, slik at nyttevirkningene realiseres, og slik at kostnadene ikke overstiger det som ble lagt til grunn i utredningen. Samtidig bør det vurderes om det er behov for supplerende ressurser for å sikre en vellykket gjennomføring, for eksempel informasjon, maler eller veiledere, tilrettelegging for fellesløsninger eller samordning av IKT-systemer.

For at analysen skal kunne etterprøves, er det viktig å dokumentere hvilke datakilder, forutsetninger og metoder som er benyttet. Man bør også synliggjøre hvilke forutsetninger som må være til stede for at tiltaket skal lykkes. Som en del av utredningen bør man også vurdere hvordan og på hvilket tidspunkt tiltaket bør evalueres.

For å vurdere om tiltaket er vellykket, må tiltaket evalueres etter at det er iverksatt. Kravet om å evaluere statlige tiltak følger av § 16 i Reglement for økonomistyring i staten. Utredningen bør, så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkningene av tiltaket når det skal evalueres.

Evalueringen bør planlegges i forbindelse med den samfunnsøkonomiske analysen, og analysen bør gi svar på hvordan evalueringen skal innrettes. Det vil alltid være ulike former for usikkerhet i en samfunnsøkonomisk analyse. Man kan for eksempel ha overvurdert tiltakets nyttevirkninger eller undervurdert kostnadsvirkningene. Ved å evaluere et tiltak etter at det er iverksatt, vil man få informasjon om tiltaket bør justeres, legges ned eller videreføres.

Hvilken metode som er best egnet for å evaluere statlige tiltak, avhenger blant annet av tiltakets egenart, omfang og kompleksitet. Du finner mer veiledning om evalueringer på DFØs nettsider.

Les mer om arbeidsfase 8 i kapittel 3.8

1.5 Hvordan komme i gang med analysen

Nedenfor gir vi veiledning om hvordan man kan organisere arbeidet med å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse. Deretter kommer det råd når man skal bestille en samfunnsøkonomisk analyse og til sist står det om betydningen av å involvere relevante parter i utredningsarbeidet.

Organisere utredningsarbeidet

For at den samfunnsøkonomiske analysen (eller en forenklet analyse) skal bli god, må arbeidet planlegges nøye. Det aller viktigste er å sette av nok tid og ressurser og starte arbeidet med analysen så tidlig som mulig. Det bør gjøres et forarbeid for å finne ut hvor grundig utredningen bør være ved hjelp av en grovanalyse (se kapittel 1.2), hvordan arbeidet bør organiseres, hvem som bør involveres, og hvilke beslutningsprosesser resultatene skal tas inn i. Videre bør man vurdere tidspunktet for når resultatene skal være ferdige.

Arbeidet med utredningen kan organiseres på ulike måter. Når man utreder tiltak med mindre forventede virkninger, holder det gjerne at én eller noen få saksbehandlere i den ansvarlige virksomheten gjennomfører en minimumsanalyse. Ved større utredninger kan arbeidet organiseres på ulike måter, for eksempel ved bruk av

• en intern arbeidsgruppe med en eventuell ekstern referansegruppe (for eksempel fra andre departementer, underliggende virksomheter, forskningsmiljøer eller brukerorganisasjoner)
• en interdepartemental arbeidsgruppe og eventuelt en ekstern referansegruppe (et forskningsinstitutt, konsulentselskap eller lignende)
• et offentlig utredningsutvalg
• et spesialutvalg for EØS- eller Schengen-saker

Hvis man velger å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse internt i virksomheten, er det viktig å sørge for at utredningsteamet har tilstrekkelig kompetanse, og at det er satt av nok med tid. For at analysen skal bli god, kreves det at utredningsteamet har bred samfunnsøkonomisk metodekompetanse, relevant sektor- og fagkompetanse og erfaring med å gjennomføre slike analyser. Hvilken type kompetanse som er nødvendig, vil avhenge noe av de ulike arbeidsfasene.

En vanlig fallgruve er å koble på en person med samfunnsøkonomisk metodekompetanse for å bare tallfeste og verdsette virkningene av tiltakene og gjerne helt i sluttfasen av utredningen. Det trengs imidlertid samfunnsøkonomisk metodekompetanse i alle fasene av utredningen for å etterleve rundskriv R-109/2021 i samsvar med DFØs tilhørende veiledning på en god måte. Tips om hvilken kompetanse som trengs for å gjennomføre hver fase, finner du i kapittel 3.

For å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse som holder høy kvalitet, kan det være nødvendig med sidemannskontroll (at noen utenfor prosjektet kontrollerer arbeidet). Det kan dessuten være fornuftig at flere personer samarbeider om å gjennomføre analysen – selv i tilfeller der den er tilsynelatende enkel. Dette gjelder særlig i arbeidsfase 1 til 4, der problemer, mål, tiltak og virkninger skal kartlegges og analyseres. I arbeidet med disse første arbeidsfasene kan det være aktuelt å opprette formelle eller uformelle referansegrupper som består av fageksperter og berørte grupper i samfunnet. Disse vil kunne gi nyttige innspill. Se mer utfyllende veiledning om involvering under.

Utredningen bør også inneholde en vurdering av når og hvordan anbefalte tiltak bør evalueres. Kravet om å evaluere statlige tiltak følger av § 16 i Reglement for økonomistyring i staten. Det er viktig å få informasjon om hvorvidt tiltaket har hatt den ønskede effekten, både underveis og etter at det er gjennomført. Dette kan gjøres ved å bruke jevnlig resultatmåling og evaluering. Tiltaket bør evalueres for å avklare hvilke nytte- og kostnadsvirkninger det har hatt, i hvilken grad problemet er løst og målene blitt oppnådd, og andre spørsmål som bidrar til læring. Dette gir kunnskap som man bør bruke til å justere eller avslutte tiltak som viser seg å ikke føre til de ønskede effektene. Se mer veiledning om evaluering og gevinstrealisering i kapittel 3.8.4.

Bestill en analyse og lag et godt mandat

Det kan være ulike grunner til at man vurderer å bestille en samfunnsøkonomisk analyse eksternt, for eksempel at man mangler kompetanse eller tid til å gjennomføre analysen, eller at man ønsker å sikre at analysen blir tilstrekkelig uavhengig. En viss kjennskap til metoden kan være til god hjelp når man skal bestille en analyse.

Et godt mandat ved bestilling av en utredning er av stor betydning for at denne skal munne ut i et godt beslutningsgrunnlag. Et mandat er selve oppgaven eller oppdraget til utrederen. Den som bestiller utredningen, må sørge for at mandatet utformes på en slik måte at det legges til rette for å oppfylle utredningsinstruksen, der det blant annet gis handlingsrom til å identifisere og utrede alle relevante tiltak. En vanlig fallgruve er at mandatet er snevert utformet med for lite handlingsrom. Dette vil typisk gjelde i situasjoner der det allerede er fattet politiske vedtak om tiltak. For å overholde minimumskravene i utredningsinstruksen må utredningen likevel besvare hvilke andre tiltak som også kan være relevante.

Gode mandater er viktig å tenke på når et departement bestiller utredningen fra en underliggende virksomhet eller et konsulentselskap. Gode mandater er også viktig i de tilfellene der utredningen skal gjøres internt i departementet eller i en underliggende virksomhet. Hvis man jobber i en underliggende virksomhet og har fått et mandat fra departementet om å utrede bare ett konkret tiltak, anbefaler vi å ha en dialog med departementet og be om å få et bredere mandat. Du finner mer veiledning om hvordan man håndterer politiske føringer, i kapittel 3.1.4 og 3.2.2.

Boksen under inneholder råd om hvordan man får til en god bestilling og om hvordan man utformer et godt mandat. Du finner mer veiledning om hvordan man får til gode bestillinger, på DFØs nettsider om å bestille en utredning. Se også veilederen Utvalgsarbeid i staten for å få råd om å utforme gode mandater i forbindelse med opprettelsen av offentlige utvalg.

Involver andre i utredningsarbeidet – både tidlig og sent

For å få nyttige innspill til utredningen er det viktig å involvere berørte og andre interessenter på et tidlig utredningsstadium. Utredningsinstruksen har tydelige krav om at berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Andre berørte skal involveres i den grad det er hensiktsmessig. I veilederen til utredningsinstruksen (kapittel 3) finner du veiledning om kravene til tidlig involvering, foreleggelse og høring.

Når berørte grupper involveres, kan det være nyttig å legge frem en grovanalyse av de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet til enhver utredning (se kapittel 1.2). En tidlig høringsrunde vil kunne gi nyttige bidrag som gjør det enklere å vurdere rett utredningsnivå fra starten av og identifisere og utforme relevante alternativer og virkninger. Tidlig involvering vil kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Videre vil en tidlig høringsrunde kunne gjøre senere høringsrunde som foretas når utredningen er ferdig, mer effektiv. Den kan likevel ikke erstatte den senere høringsrunden.⁹

Grovanalysen gir også et godt utgangspunkt for å vurdere om hele den samfunnsøkonomiske analysen kan utføres internt, eller om det er behov for at hele eller deler av analysen gjennomføres av eksterne analytikere. Hvis det for eksempel er virkninger som er vanskelige å tallfeste eller verdsette, kan dette være argumenter for å sette ut hele eller deler av analysen. Ofte er arbeidsfase 4, der man skal tallfeste eller verdsette virkningene, den mest ressurskrevende delen av utredningen.

Vi anbefaler også at ledelsen i virksomheten som er utredningsansvarlig, involveres på et tidlig utredningsstadium. Det er viktig at ledelsen har en god forståelse for hvilke problemer tiltaket skal løse, og at ledelsen har eierskap til målet med å gjennomføre tiltaket og med tiltakene som er foreslått i utredningen. På hvilket ledernivå det skal forankres kan avhenge av utredningens størrelse og egenart.

Videre følger det av utredningsinstruksen at utredningen skal forelegges de berørte departementene før det legges ut på høring. Dette gjelder i tilfeller der tiltaket har vesentlige virkninger på andre departementers ansvarsområder, eller der det berører dem i vesentlig grad på andre måter. Når det gjelder å forelegge lover og forskrifter for departementene, gjelder det ikke etter instruksen noe krav om vesentlighet. Men også i disse tilfellene vil det være en nedre terskel for når et departement vurderes å være berørt av forslaget til en lov eller forskrift.

Etter en eventuell foreleggelse følger det av instruksen at offentlige utredninger, forslag til lov og forskrifter og forslag til tiltak med vesentlige virkninger normalt skal legges ut på høring. Det er god praksis å legge ut et fullstendig beslutningsgrunnlag slik at aktørene som ønsker å uttale seg, skal kunne ta stilling til saken og gi et informert svar eller en uttalelse. Dersom utredningen er basert på tidligere utredninger (interne eller eksterne), er det ikke tilstrekkelig å bare vise til disse. Det er viktig at høringsnotatet gir tydelig uttrykk for hvordan slike utredninger er blitt håndtert og vurdert som grunnlag for utredningen som er lagt ut på høring.

Du finner mer veiledning om prosesskravene i utredningsinstruksen i DFØs veileder til utredningsinstruksen, kapittel 3.

Oppsummering

Oppsummert kan vi gi følgende tips om den praktiske gjennomføringen av den samfunnsøkonomiske analysen:

• Begynn å planlegge arbeidet med analysen så tidlig som mulig.
• Vurder ambisjonsnivået for analysen ved hjelp av en grovanalyse.
• Sett av tilstrekkelig med tid og ressurser. Sørg for at den nødvendige kapasiteten og kompetansen er tilgjengelig.
• Bestem hvem som skal gjøre jobben (internt og/eller eksternt). Forbered en eventuell bestilling.
• Avklar hva resultatene skal brukes til, og i hvilke beslutningsprosesser de skal inngå.
• Involver berørte og andre interessenter tidlig i utredningen.
• Vurder når og hvordan anbefalt tiltak bør evalueres.

DFØ, Regelrådet og Digitaliseringsrådet kan tilby bistand

Fotnoter

⁵Les mer om minimumskravene i kapittel 2.1 i veilederen til utredningsinstruksen.

⁶ Les mer om virkeområdet til utredningsinstruksen i kapittel 1.2 i veilederen til utredningsinstruksen

⁷ Les mer om å vurdere utredningens omfang og grundighet i kapittel 2.2 i veilederen til utredningsinstruksen

⁸ Tilleggskriteriene for å vurdere utredningens omfang og grundighet er: 1. Tilgangen på relevant kunnskap, 2. Graden av kompleksiteten i problemet og tiltaket, 3. Investeringens størrelse, 4. Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger, 5. Graden av irreversibilitet, 6. Om tiltaket er kontroversielt og omstridt, og 7. Hvilken fase i utredningsprosessen man er i. Les mer om tilleggskriteriene i veilederen til utredningsinstruksen, kapittel 2.

⁹ Les mer om tidlig involvering i DFØs veileder til utredningsinstruksen, kapittel 3.1.1.