1.2.1    Hva er virkeområdet til utredningsinstruksen?

Utredningsinstruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak. Virkeområdet til instruksen er dermed bredt. I utgangspunktet er alle statlige tiltak som har virkninger utover egen virksomhet, omfattet av kravene i utredningsinstruksen. Hvor omfattende en utredning skal være, avhenger av hvor store virkningene er antatt å være (se kapittel 2).

Instruksen gjelder både når nye statlige tiltak skal utredes, og når vesentlige endringer av eksisterende tiltak utredes. Med tiltak menes alle typer av tiltak, blant annet pedagogiske tiltak, lover og forskrifter, offentlige tjenestetilbud og økonomiske virkemidler. Kapittel 2.1 gir en nærmere beskrivelse av hvordan tiltak kan kategoriseres (under spørsmål 2: Hvilke tiltak er relevante?).

Det fremgår av instruksen at den gjelder for utredningsarbeid som utføres i statlige forvaltningsorganer, det vil si departementer, underliggende virksomheter og andre statlige organer som utreder statlige tiltak. Videre gjelder instruksen når et offentlig oppnevnt utvalg utfører utredningen. Instruksen gjelder også i tilfeller der hele eller deler av utredningsarbeidet utføres av selvstendige rettssubjekter, for eksempel private forskningsinstitusjoner, konsulentselskaper eller selskaper med statlig eierandel, på oppdrag fra departementer eller underliggende virksomheter. I så fall skal nødvendige krav innarbeides i oppdragsdokumentet. Se kapittel 1.3, som gir veiledning om hvem som har ansvar for å påse at kravene i instruksen blir fulgt.

Kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak. Det følger av instruksens punkt 2-1 at det er viktig å avklare virkninger av mulige alternativer før man gjennomfører politisk vedtatte tiltak. Terskelen for å fravike instruksen bør være høy, og det bør foreligge vektige grunner for fravikelse (se kapittel 1.4.1). Eventuell fravikelse skal fremgå av høringsnotatet for saker som skal sendes på høring.

Når det gjelder oppfyllelse av anmodningsvedtak fra Stortinget, vil instruksen gjelde også ved utredning i slike tilfeller, men instruksen må anvendes innenfor det handlingsrommet som Stortinget har gitt. Denne presiseringen innebærer at kravene til utredning ved anmodningsvedtak fra Stortinget må vurderes fra sak til sak. Det er departementet som må vurdere hva som kreves. I den sammenheng må departementet være oppmerksom på den plikten statsråden og regjeringen har til å meddele Stortinget alle de opplysningene som er nødvendige for behandlingen av de sakene den fremlegger, og forbudet mot å fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer, jf. Grunnloven § 82.

Videre gjelder instruksen uavhengig av om tiltaket tenkes finansiert innenfor virksomhetens ordinære budsjettramme eller gjennom at budsjettet øker.

Innholdskravene vil alltid gjelde. Samtidig er det rom for utprøving og utvikling, for eksempel gjennom trinnvis innføring av et tiltak, når kunnskapsgrunnlaget om tiltak og effekter er mangelfullt . Dette innebærer at tidspunktet for når de seks spørsmålene skal besvares, og graden av grundighet, vil kunne avhenge av hvor i utredningsprosessen man er (se kapittel 2). 

Når det gjelder prosesskravene, må disse vurderes fra sak til sak. Nedenfor gis det eksempler på dette.

Det følger av instruksens punkt 3-1 at berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen, mens andre som er berørte, skal involveres så langt dette er hensiktsmessig. Om øvrige prosesskrav gjelder, vil blant annet avhenge av tiltakets størrelse og er noe som må vurderes i hver enkelt utredning.

For eksempel kan man ved mindre tiltak la være å gjennomføre høring (jf. instruksens punkt 3-3). Med mindre tiltak menes tiltak som berører få og i liten grad (jf. kapittel 2.2). I slike tilfeller gjelder minimumskravene til hva en utredning skal inneholde (jf. instruksens punkt 2-1), mens høring kan unnlates.

Et annet eksempel er satsingsforslag og andre innspill til statsbudsjettet, under dette forslag til innsparinger for staten. Også for budsjettsaker som er unntatt offentlighet, vil innholdskravene gjelde, selv om instruksens høringskrav ikke gjelder. Finansdepartementet utarbeider årlige budsjettskriv som gir nærmere retningslinjer for budsjettprosessen. For mer veiledning om hvilke saker som kan unntas fra høring, se kapittel 3.3.

For investeringsprosjekter med en anslått samlet kostnadsramme på over 1 milliard kroner (over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter) gjelder det særskilte krav til utredningens grundighet utover kravene i utredningsinstruksen og rundskriv R-109/21. Disse er forankret i statens prosjektmodell, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.8. Utredningsinstruksens krav om høring og involvering gjelder på vanlig måte også i disse sakene. I en tidlig fase er det krav om at ansvarlig departement eller etat utfører en konseptvalgutredning (KVU) som skal ligge til grunn for kvalitetssikringen. Kravene til utredning er forankret i rundskriv R-108/23 Statensprosjektmodell – Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten. KVU-en skal kvalitetssikres ved bruk av Finansdepartementets rammeavtale om ekstern kvalitetssikring. Det er utarbeidet en egen veiledning for utredning av prosjekter under statens prosjektmodell.

Videre fremgår det av instruksen at den også gjelder for arbeidet med EØS- og Schengen-regelverk, fra identifisering av nye initiativer i EU og formulering av norske posisjoner til innlemmelse i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett.

Der det er relevant, skal forvaltningen videre vurdere om det er forpliktelser i henhold til WTO-regelverket som må overholdes ved innføring av nye bestemmelser og tiltak. Slike forpliktelser vil kunne være av både materiell og prosessuell art.

1.2.2 Hva er unntatt fra utredningsinstruksen?

Nedenfor gis en beskrivelse av hvilke tiltak som er unntatt fra utredningsinstruksen. Selv om et tiltak faller utenom virkeområdet til instruksen, kan kravene i utredningsinstruksen ses på som en god standard for involvering og utredning av tiltak.

Det fremgår av instruksen at den ikke gjelder når det i lov eller forskrift, eller med hjemmel i lov eller forskrift, er fastsatt særskilte regler. Eksempler på særregler er sektorvise saksbehandlingsregler, for eksempel plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger.

Videre gjelder ikke instruksen for enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Dette er imidlertid ikke til hinder for at sektorveiledere kan åpne for at enkeltvedtak med store samfunnsøkonomiske virkninger må utredes grundig. Ved eventuell motstrid mellom særskilte regler og utredningsinstruksen gjelder vanlige rettsfortolkningsprinsipper. Det vil si at krav som er nedfelt i lov eller forskriftsform, skal gå foran kravene i utredningsinstruksen.

For øvrig gjelder ikke utredningsinstruksen for utredningsarbeid i egne rettssubjekter, slik som statsforetak, særlovselskaper, helseforetak, aksjeselskaper staten eier helt eller delvis, og stiftelser. Dersom slike egne rettssubjekter utreder tiltak på oppdrag fra et departement, skal imidlertid departementet i oppdragsdokumentet kreve at selskapet skal følge utredningsinstruksen (jf. kapittel 1.2.1).

Videre gjelder instruksen ikke for tiltak som kun har interne virkninger. For eksempel vil instruksen ikke omfatte mindre omorganiseringer eller skifte av et internt IKT-system som kun får virkninger for virksomheten selv. Bestemmelser i økonomireglementet stiller likevel krav om effektiv ressursbruk og gode beslutningsgrunnlag. Og instruksen vil, som nevnt ovenfor, være en god standard ved utredning av alle typer tiltak.

1.2.3    Forholdet til økonomiregelverket i staten

Det er godt samsvar mellom formålet med utredningsinstruksen og formålet med økonomiregelverket i staten. Gode grunnlag for beslutninger, jf. instruksens punkt 1-1, er viktig blant annet for at statlige midler skal bli brukt effektivt, jf. formålet i reglement for økonomistyring i staten § 1 og krav i § 4 første ledd bokstav c.

Begge regelverkene er fastsatt som interne instrukser i staten. Det er en deling mellom de to regelverkene ved at de omhandler ulike faser i arbeidet med statlige tiltak. Mens utredningsinstruksen omhandler forberedelse av beslutningsgrunnlag for tiltak, er hovedvekten i økonomiregelverket lagt på gjennomføringen av Stortingets budsjettvedtak, inklusiv regnskapsføring, rapportering og evaluering. På noen områder inneholder økonomiregelverket imidlertid også konkrete krav til innhold i beslutningsgrunnlag, blant annet blir det stilt krav til omtalen av statlige tilskudd ved bevilgningsforslag til Stortinget. Ved å ivareta kravene i utredningsinstruksen på disse områdene gir man et godt grunnlag for også å kunne ivareta kravene i økonomiregelverket.

Utredningsinstruksen med endringer