Statsforvalterens samordningsrolle er nært knyttet til rollen som iverksetter og bindeledd mellom stat og kommune. Statsforvalteren har et ansvar for å ivareta helhet og sammenheng i statens ulike aktiviteter overfor kommuner, næringsliv og innbyggere i regionen. Det betyr både et samordningsansvar for egne fagområder, men også et ansvar for å ta initiativ til samordning som berører andre statlige etater i regionen.
Flere komplekse problemer krever samordning både mellom fagområder og på tvers av forvaltningsnivåer. I takt med dette har det kommet økte ambisjoner om å skape en mer samordnet forvaltning, noe som også har gitt statsforvalterens samordningsrolle større oppmerksomhet. Hvordan fungerer statsforvalterens samordningsrolle i ny struktur?
Statsforvalteren skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Statsforvalteren skal ta samordningsinitiativ i fylket overfor andre statlige virksomheter og andre aktører der det er aktuelt, for å sikre at nasjonale mål nås på tvers av nivå og sektorer, og for å sikre samordning av statens styring av kommunene. (Jf. rollen som samordningsmyndighet i Virksomhets- og økonomiinstruksen)
9.1 Rollen som samordningsmyndighet ivaretas på en god måte
På spørsmål om strukturendringen har påvirket statsforvalteren som samordningsmyndighet, svarer både kommunene og embetene at det har vært en positiv påvirkning. Som figuren under viser er embetene likevel mye mer positive enn kommunene, som har en stor andel som mener rollen ikke er påvirket av ny struktur.
Det er verdt å nevne at det de siste årene er tatt mange initiativ for å styrke og tydeliggjøre samordningsfunksjonen, og dermed tjenestene som leveres. For eksempel er de statlig tilsynene mot kommunene mer samordnet og samordningsrollen på sikkerhets- og beredskapsområdet er tydeliggjort.
9.1.1 Samarbeid på tvers har fått lavere prioritet i omstillingsperioden
Vi ba kommunene og statsforvalterembetene ta stilling til hvordan de mener samordningen av statsforvalterens ulike fagområder fungerer.
Svarene viser at både embetene og kommunene er fornøyde med statsforvalterens samordning av egne fagområder, men her er det verdt å merke seg at blant kommunene er det en tredjedel som ikke har gjort seg opp noen mening. Dette kan være et uttrykk for at erfaringene med hvor godt samarbeid mellom fagområder fungerer, varierer mellom embeter og mellom fagområder.
Svarene fra embetene viser at de mener at de jobber godt sammen på tvers av fagområdene og at de generelt er fornøyde med sin interne samordning. Vi finner ingen store forskjeller mellom de ikke-sammenslåtte og de sammenslåtte embetene, selv om de ikke-sammenslåtte tenderer mot å være noe mer positive enn de sammenslåtte.
I intervjuene nyanseres dette ytterligere. Informantene i de sammenslåtte embetene gir uttrykk for at samordning er blitt mer krevende med et større embete. Det vises til at ansatte i større grad blir spesialister og i mindre grad generalister, og at sterkere og større fagmiljøer gir økt fare for fagsiloer. Dette forsterkes når fagavdelinger sitter på ulike kontorsteder. Samtidig gir flere uttrykk for at arbeidet med å bedre samarbeid og samordning internt i embetet nå er høyere prioritert. Dermed er det mulig at dette er et overgangsproblem som kan ses som en del av omstillingskostnadene.
Utfordringen knyttet til mindre utadrettet aktivitet gjelder ikke bare fagområdene. Generelt får vi høre at samarbeid på tvers har fått lav prioritet i omstillingsperioden. Styringsetatene og embetsledelsen forteller om en periode med stort internt fokus i de sammenslåtte embetene, som har hatt behov for å sette både nye fagmiljøer og nye embeter. De ikke-sammenslåtte embetene forteller at også de har benyttet tiden til å forbedre egne arbeidsprosesser. Som en følge av dette uttrykker embetsledelsen og andre informanter fra embetene at det har vært mindre samarbeid på tvers av embetene, også på områder hvor embetene tidligere har hatt utstrakt grad av nabosamarbeid. Lavere aktivitet i slikt samarbeid har dermed også påvirket de ikke-sammenslåtte embetene, som har blitt stående mer alene i denne perioden.
9.1.2 Mer krevende å samordne øvrig regional stat
Når det gjelder statsforvalterens rolle i å samordne andre regionale statsetater, er kommunene like fornøyde med dette som de er med hvordan statsforvalteren samordner egne fagområder. Statsforvalterembetene er imidlertid noe mindre fornøyd med hvordan de ivaretar den eksterne samordningen enn med den interne samordningen.
Dette er også i tråd med de synspunktene som kom til uttrykk i intervjuene med statsforvalterne. De forklarer at det har blitt mer krevende å samordne andre regionale statsetater fordi det har skjedd store endringer i organisasjonsstrukturen til de andre statsetatene. De fleste statlige etatene som har kommunerettede oppgaver, har gått over til landsdekkende oppgaveløsning og fjernet det regionale styringsleddet. Statsforvalterne opplever at dette har gjort det vanskeligere å etablere og opprettholde god kontakt med de ulike etatene. Dette er en gjennomgående problemstilling i embetene. Mer om denne tematikken kan leses i DFØ-rapport 2022:4.
DFØ-rapport 2022:5 Færre og bedre – en evaluering av statsforvalterstrukturen
Forord
1. Hovedfunn og vurderinger
1.1 Våre hovedfunn
Høy tilfredshet med statsforvalterne
Det er enklere med 10 enn 18 embeter
Fagmiljøene er styrket
Praksis er blitt mer harmonisert
Rettssikkerheten er styrket
Lokalkunnskapen er god, men under press?
Dialogen med kommunene er i endring
Samordningen blir godt ivaretatt, men er blitt mer krevende
Lik inndeling som fylkeskommunen er ikke avgjørende
De færreste ønsker å gå tilbake til det som var
Bekymring for at embeter blir delt
1.2 Våre vurderinger og anbefalinger
1.2.1 En strukturendring i en krevende tid
1.2.2 Dagens struktur fungerer godt
1.2.3 Samordning må fortsatt prioriteres
1.2.4 Praksis må bli likere på tvers av embetene
1.2.5 Digital dialog er bra, men ikke nok alene
1.2.6 Utfordringene med saksbehandlingstid må tas på alvor
1.2.7 Uheldig med detaljerte føringer for organisering
1.2.8 Lik inndeling som fylkeskommunen er ikke viktig for statsforvalterens oppgaveløsning
1.2.9 Statsforvalterstrukturen bør ikke endres tilbake slik den var
1.2.10 Utforske ytterligere oppgavedeling mellom embetene?
2. Mandat og bakgrunn for evalueringen
2.1 Oppdrag og mandat for evalueringen
2.2. Bakgrunn og mål for endringen av statsforvalterstrukturen i 2019
2.3 Evalueringens problemstillinger
2.4 Metodisk design og avgrensninger
Metodisk design
Avgrensninger
2.5 Leseveiledning
3. Statsforvalteren som embete
3.1 Statsforvalterens oppgaver og roller
Bindeledd mellom stat og kommune og iverksetter av statlig politikk
Rettssikkerhetsinstans
Tverrsektoriell samordner
3.2 Generalistorgan med innslag av oppgavedeling og spesialisering
3.3 Styringen av statsforvalteren
3.4 Embetenes geografiske struktur, årsverk og turnover
Areal, antall innbyggere og kommuner
Utvikling i antall årsverk
Turnover
3.5 Sentrale føringer for kontorsteder og fordeling av ansatte
3.6 Ambisjoner knyttet til effektivisering og gevinstrealisering
Gevinstrealiseringsplan
Færre ledere
Lavere utgifter til husleie
4. Alt i alt fungerer strukturen bra
4.1 Ny struktur er i ferd med å sette seg
4.2 Styringsetatene mener statsforvalterembetene er styrket med dagens struktur
4.3 Embetsledelsene mener de har kommet styrket ut av ny struktur
4.4 Kommunene er i hovedsak tilfredse med statsforvalteren
Samfunnssikkerhet og beredskapsområdet skiller seg positivt ut
Lav tilfredshet med areal- og planområdet
Saksbehandlingstid kommer generelt dårlig ut
5. Fagmiljøene i de sammenslåtte embetene er styrket
5.1 Dagens struktur legger til rette for økt kapasitet og kvalitet
5.2 Delte kontorsteder, høy turnover og pandemi har påvirket fagmiljøene
5.3 Generelt god tilgang på søkere, med noen rekrutteringsutfordringer
5.4 Delte fagmiljøer gir mer fjernledelse
6. Embetenes praksis har blitt likere
6.1 Praksis er harmonisert i nye embeter
6.2 Fortsatt forskjeller i praksis mellom embeter
7. Statsforvalteren som bindeledd og iverksetter er viktig
7.1 Iverksetterrollen er ivaretatt i ny struktur
7.2 Lokalkunnskapen er god, men under press
7.3 Dialogen med kommunene er i endring
7.3.1 Dialogen med kommunene er god
7.3.2 En dreining av oppmerksomhet mot de mest sårbare kommunene
7.3.3 Mer digital dialog
7.4 Ulike oppfatninger av statsforvalteren som initiativtaker
8. Statsforvalteren styrket som rettssikkerhetsinstans
8.1 Rollen som rettssikkerhetsinstans har hatt en positiv utvikling
8.2 Bred enighet om at statsforvalteren løser rettssikkerhetsoppgavene på en god måte
9. Statsforvalteren utfordret som tverrsektoriell samordner
9.1 Rollen som samordningsmyndighet ivaretas på en god måte
9.1.1 Samarbeid på tvers har fått lavere prioritet i omstillingsperioden
9.1.2 Mer krevende å samordne øvrig regional stat
10. Statsforvalterens geografiske inndeling
10.1 Ulike oppfatninger om hvor viktig det er å følge fylkeskommunens inndeling
10.1.1 Kommunene er mer opptatt av lik inndeling enn statsforvalterne
10.1.2 Respondentene fra fylker som skal deles er minst opptatt av å følge fylkeskommunens inndeling
10.1.3 Styringsetatene mener lik inndeling ikke er viktig
10.1.4 Andre hensyn er viktigere enn lik inndeling med fylkeskommunen
10.2 En eventuell deling av statsforvalterembeter vekker bekymring
10.2.1 Risiko for svekkede fagmiljøer og redusert rettssikkerhet
Troms og Finnmark
Vestfold og Telemark
Oslo og Viken
10.2.2 Det som var, finnes ikke lenger
11. Metode
11.1 Datainnhenting gjennom dokumentstudier, spørreundersøkelser og intervjuer
11.2 Dokumentstudier
Utredninger, styringsdokumenter, planer og rapportering
Nøkkeltall og statistikk
11.3 Spørreundersøkelser
11.3.1 Spørreundersøkelse til alle landets kommuner
11.3.2 Spørreundersøkelse til statsforvalterembetene ved ledelsen
11.4 Intervjuer
11.4.1 Referansegruppe
11.5 Omkringliggende faktorer
Fra krise til krise: Utbruddet av covid-19 i mars 2020 og krigen i Ukraina februar 2022
Kommune- og regionreformen
Ny budsjettfordelingsmodell
Annet
Dokument- og referanseliste
Vedlegg