Evalueringens problemstillinger er:

• Problemstilling 1: I hvilken grad har ny struktur bidratt til å styrke statsforvalternes sentrale roller, og hvilke forbedringsmuligheter finnes innenfor rammene av dagens struktur?
• Problemstilling 2: Hva er fordeler og ulemper ved en statsforvalterstruktur som sammenfaller med fylkeskommunen versus en struktur der statsforvalteren favner om flere fylker? 

11.1 Datainnhenting gjennom dokumentstudier, spørreundersøkelser og intervjuer

I en innledende fase av evalueringen gjennomførte vi dokumentstudier og innhentet nøkkeltall og statistikk om det enkelte embete. Dette ga oss innsikt i ytre rammer og forutsetninger som ligger til grunn for dagens statsforvalterstruktur og det enkelte embete.

På bakgrunn av dette utformet vi to spørreundersøkelser, én til kommunedirektører og ordfører i alle landets kommuner, og én til ledelsen i statsforvalterembetene. Ettersom det ikke forelå en nullpunktsanalyse ved innføring av ny struktur, ble undersøkelsen til kommunene utformet med noen av de samme spørsmålene som en kommuneundersøkelse Difi gjennomførte i 2010 om tilfredshet med statsforvalterembetene. Denne undersøkelsen omhandlet temaer som kontakt, tilgjengelighet, fagkompetanse, veiledningstilbud, roller og oppgaveløsning i embetene. Sammenligning med data fra undersøkelsen i 2010 er brukt som indikasjoner på trender og utvikling på ulike temaer. For å kunne sammenholde kommunenes og statsforvalterembetenes erfaringer med ny struktur, utformet vi spørreundersøkelsen til statsforvalterembetene med en del av de samme spørsmålene som i undersøkelsen til kommunene. 

Vi har gjennomført en rekke intervjuer med representanter for styringsetatene, kommuner, fylkeskommuner og statsforvalterembeter. Som utgangspunkt for intervjuene ble det utarbeidet intervjuguider med likelydende tema og problemstillinger, slik at informasjon fra ulike informanter, embeter og forvaltningsnivå kunne sammenholdes videre i analysen. 

Alt i alt gir datagrunnlaget muligheter til å sammenholde informasjon langs ulike akser. Det gir muligheter for å sammenholde kommunenes erfaringer med dagens statsforvalterstruktur med statsforvalterembetenes egen oppfatning av strukturen. Videre gir det mulighet til å sammenligne resultater i sammenslåtte embeter med resultater fra embeter som ikke er sammenslåtte. Det gir også muligheter til å sammenholde erfaringer med dagens statsforvalterstruktur på tvers av forvaltningsnivåer; mellom styringsetater, statsforvalterembeter og kommuner.

Bortsett fra at vi har intervjuet embetsledelsen i samtlige embeter, er intervjuene med kommuner og ansatte i embetene konsentrert til fire embeter; Trøndelag, Vestfold og Telemark, Oslo og Viken og Troms og Finnmark. Dette er alle sammenslåtte embeter. Ettersom et av formålene med evalueringen skal være å utgjøre et kunnskapsgrunnlag for å vurdere endringer i struktur for de sammenslåtte statsforvalterembetene, har vi prioritert å få grundigere innsikt om det innenfor rammene av dette prosjektet.

11.2 Dokumentstudier

Utredninger, styringsdokumenter, planer og rapportering  

Regjeringens beslutningsgrunnlag og utredninger som lå til grunn for dagens struktur, styringsdokumenter og planer har vært et viktig inntak for innsikt i bakgrunnen for og målene som lå til grunn for dagens statsforvalterstruktur. Videre har årsrapportene fra statsforvalterembetene i perioden fra 2015 til 2021, samt budsjettproposisjonene blitt gjennomgått både med sikte på å spore erfaringer i forkant av og underveis etter innføring av ny struktur, og foreløpige resultater og erfaringer underveis etter innføring av ny statsforvalterstruktur. I tillegg har regjeringens plan for gevinstrealisering og embetenes og styringsetatenes oppfølging av denne, inngått som en del av dokumentstudiene.

Nøkkeltall og statistikk  

Det er innhentet statistikk og data fra SSB og Statens kartverk som beskriver sentrale kjennetegn ved statsforvalterembetene. For å si noe om utvikling av ressursbruk har vi hentet nøkkeltall fra statsforvalternes årsrapporter for 2016 til og med 2021. For 2019 til og med 2021 har vi kunnet hente tall for alle de nye embetene rett fra årsrapportene. For perioden før sammenslåing har vi lagt sammen tallene for de nå sammenslåtte embetene for å sammenligne utviklingen før og etter sammenslåingen.  

Vi har ikke innhentet data som belyser oppnådde resultater innen det enkelte fagområde i embetene, slik som eksempelvis statistikk på saksbehandlingstid og gjennomførte tilsyn. Dette har delvis sammenheng med at dagens struktur har fungert i relativt kort tid, men skyldes primært at datainnsamlingen allerede var svært omfattende innen de stramme tidsrammene vi har hatt for prosjektet.

11.3 Spørreundersøkelser

Vi har sendt ut to spørreundersøkelser som er brukt til å besvare begge problemstillingene.

11.3.1 Spørreundersøkelse til alle landets kommuner

Vi sendte ut en spørreundersøkelse til landets 356 kommuner. Undersøkelsen ble sendt til både ordførere og kommunedirektører, til sammen 712 respondenter. Vi fikk svar fra 358 respondenter, tilsvarende en svarprosent på 50 prosent. Vi finner at det er en god fordeling av svar etter både kommunestørrelse, etter hvilke statsforvalterembeter kommunene hører til og mellom ordfører og kommunedirektør. Tabell 3 viser at fordelingen av svar etter kommunestørrelse i stor grad samsvarer med den reelle fordelingen av kommuner i Norge, bortsett fra kommuner over 20 000 innbyggere. Videre ser vi i tabell 4 at svarene omtrent fordeler seg etter den reelle fordelingen av andelen kommuner som er tilknyttet de ulike statsforvalterembetene i Norge. Ut fra dette ser vi ikke klare skjevheter i svarfordelingen.

Kommunestørrelse	Andel svar	Andel kommuner med denne størrelsen [1]
Under 5000 innbyggere	50	49
Mellom 5000–20 000 innbyggere	39	33
Over 20 000 innbyggere	11	18
	100	100

[1] Basert på folketall etter kommune per 1.1.2022, 11342: Areal og befolkning, etter region, statistikkvariabel og år, SSB.

Statsforvalterembete	Svarprosent	Andel svar i forhold til det totale antallet svar	Andel kommuner som er knyttet til de ulike embetene
Oslo og Viken	47	14	15
Innlandet	47	12	13
Vestfold og Telemark	65	8	6
Agder	56	8	7
Rogaland	63	8	6
Vestfold	55	13	12
Møre og Romsdal	50	7	7
Trøndelag	42	9	11
Nordland	43	10	12
Troms og Finnmark	50	11	11
		100	100

Funksjon i kommunen	Andel svar
Ordfører	48
Kommunedirektør/byrådsleder	52
	100

11.3.2 Spørreundersøkelse til statsforvalterembetene ved ledelsen

Spørreundersøkelsen til statsforvalterembetene ble sendt til «det utvidete lederlaget» i alle de 10 embetene, til sammen 240 respondenter. Dette omfatter embetsledelse, direktørnivå og eventuelt andre som embetene selv har definert som en del av det utvidete lederlaget. Listen over mottakere fikk vi fra lederutviklingsprogrammet Vidsyn. Der er det hvert embete selv som har meldt inn hvilke ledere de ønsker skal delta, og vi vurderte dermed at dette var en passende målgruppe for å fange opp et bredere lag i embetene. Mottakerne består av både personalledere og fagledere.

Vi fikk svar fra 185 respondenter, tilsvarende en svarprosent på 77 prosent. Vi ser ingen tydelige skjevheter i svarfordelingen, jf. tabellen under.

Statsforvalterembete	Svarprosent	Andel svar i forhold til det totale antallet svar	Andel ledere som er knyttet til de ulike embetene
Oslo og Viken	88	19	17
Innlandet	88	11	10
Vestfold og Telemark	80	7	6
Agder	88	8	7
Rogaland	71	7	7
Vestland	63	8	10
Møre og Romsdal	59	5	7
Trøndelag	85	12	11
Nordland	61	9	11
Troms og Finnmark	77	15	15
		100	100

11.4 Intervjuer

For å besvare problemstillingen om resultater og vurdering av strukturen så langt, har vi i tillegg til spørreundersøkelsene gjennomført utdypende intervjuer med de mest relevante aktørene i og rundt statsforvalterembetene. Etter innspill fra statsforvalterne selv, ble også ansatte/tillitsvalgte intervjuet.

Vi har gjennomført 65 intervjuer med til sammen 163 informanter. Intervjuene er gjennomført som semistrukturerte samtaler. Vi sendte intervjuguide til informantene i forkant slik at de fikk mulighet til å forberede seg. Intervjuguiden tok utgangspunkt i de to hovedproblemstillingene, men ble tilpasset ut fra rollen til informanten vi snakket med.

Flere av intervjuene er gjennomført som gruppeintervjuer med mellom to og ti informanter i hver gruppe. Vi har også hatt mange enkeltintervjuer. Intervjuene er gjennomført både som fysiske og digitale møter.

	Antall intervjuer	Antall informanter
Embetsledelsen	10	19
Øvrig ledelse i embetet / avdelingsdirektører	14	34
Ansatte / tillitsvalgte i embetene	11	39
Styringsetater	11	35
Kommuner	14	23
Fylkeskommuner	5	13
	65	163

Vi har snakket med alle styringsetatene og embetsledelsen i alle embetene. I tillegg har vi gjort «dypdykk» i fire embeter: Oslo og Viken, Vestfold og Telemark og Troms og Finnmark ettersom disse embetene dekker fylkeskommuner som skal oppløses igjen, og Trøndelag ettersom dette er et embete som har vært sammenslått siden 2018 og ikke står i en oppløsningsfase.

I disse embetene har vi, i tillegg til embetsledelsen, snakket med direktørene og ansatte/tillitsvalgte, vi har intervjuet kommuner tilhørende embetet og vi har snakket med fylkeskommunen. Vi har snakket med i alt 23 kommuner, hvorav åtte har færre enn 5 000 innbyggere, sju har mellom 5 000 og 20 000 innbyggere og åtte har over 20 000 innbyggere. Åtte er fra Troms og Finnmark, fire fra Vestfold og Telemark, seks fra Oslo og Viken og fem fra Trøndelag. Når det gjelder utvalg av kommuner inviterte vi både små og store kommuner, kommuner med ulik avstand fra embetets kontorsted og kommuner fra begge tidligere embeter. Gjennom de som takket ja til intervjuer er disse parameterne dekket.

I alle intervjuer har vi tatt notater. Informantene er opplyst om at deres uttalelser og synspunkter ikke skal kunne spores tilbake til den enkelte, og at vi ikke vil navngi personer bak sitater vi gjengir i rapporten. Videre at det kun er prosjektmedarbeiderne som har hatt tilgang til notatene og at de er blitt oppbevart på et lukket område hos DFØ. Informantene har også blitt informert om at notatene vil slettes etter at evalueringsarbeidet er ferdig. I de tilfellene beskrivelser eller uttalelser kan spores tilbake til enkeltpersoner eller enkeltenheter, har vi tatt kontakt med de det gjelder for å avklare omtale og bruk i rapporten.

Vi har ikke intervjuet kommuner og ansatte i ikke-sammenslåtte embeter. Synspunkter fra ikke-sammenslåtte embeter er dekket gjennom intervjuer med embetsledelsen, spørreundersøkelsen til ledere i alle embetene og spørreundersøkelsen til alle kommunene.

11.4.1 Referansegruppe

Vi satte ned en referansegruppe med følgende personer:

• ass. direktør Heidi Merete Rudi, Helsetilsynet
• avdelingsdirektør Elisabeth Longva, Direktoratet for sikkerhet og beredskap
• statsforvalter Per Arne Olsen, Vestfold og Telemark. Fagdirektør Petter Lodden deltok som stedfortreder på siste møte.
• assisterende statsforvalter Sigurd Tremoen, Innlandet
• ekspedisjonssjef Lene Lyngby, Kultur- og likestillingsdepartementet
• seniorrådgiver Jan-Erik Fjukstad Hansen, Kommunal- og distriktsdepartementet

KS ble forespurt om å delta i referansegruppen, men takket nei.

Referansegruppa har vært et rådgivende organ for prosjektgruppen, og vi har gjennomført to møter med hele gruppa. Tidlig i evalueringen gjennomførte vi et møte der vi presenterte problemstillinger og metodisk tilnærming. Tilbakemeldingene vi fikk ble innarbeidet i det metodiske opplegget. I det andre møtet med referansegruppa presenterte vi foreløpige funn og vurderinger og fikk tilbakemeldinger på disse. Vi har også brukt referansegruppa ved behov underveis i evalueringen og som testpersoner for spørreundersøkelsen og intervjuguider.

11.5 Omkringliggende faktorer

Omleggingen til ny statsforvalterstruktur har sammenfalt i tid med mange øvrige hendelser – både planlagte og ikke-planlagte. Særlig har covid-19-pandemiens utbrudd i mars 2020 hatt en betydelig innvirkning på hele samfunnet, også statsforvalterne og kommunene. Det er derfor ikke mulig å trekke noen tydelige linjer mellom ny struktur (årsak) og status i dag (virkning) i denne evalueringen, fordi mange øvrige faktorer har påvirket utviklingen og status. Noen av de viktigste omkringliggende faktorene er: 

Fra krise til krise: Utbruddet av covid-19 i mars 2020 og krigen i Ukraina februar 2022

Pandemien som har vart i over to år, kan ha bidratt til at embetene har kommet kortere med å samle seg fysisk, samordne seg og å sette ny kultur. Samtidig kan pandemien ha muliggjort stor grad av kontakt gjennom digitale møter, effektivisering gjennom mindre reising og kanskje tvunget fram behovet for konsolidering raskere enn ellers. Håndtering av pandemien har sannsynligvis også påvirket bruk av ressurser, prioritering av oppgaver og nye måter å jobbe på.

Februar 2022 brøt det ut krig i Europa. Statsforvalterne ble igjen satt i høy beredskap, blant annet som del av totalforsvaret og for å bidra til mottak av flyktninger. Krigen i Ukraina pågår fortsatt når denne rapporten leveres.

Kommune- og regionreformen

I perioden fra 2014 til 1. januar 2020 ble antallet kommuner i Norge redusert fra 428 til 356, mens antallet fylker ble redusert fra 19 til 11, som følge av kommune- og regionreformen. En del kommuner og mange fylkeskommuner har dermed selv vært i omstilling og endring disse årene, noe som naturlig vil påvirke både opplevelsen av statsforvalteren og hvordan ny struktur oppleves.

Ny budsjettfordelingsmodell

I 2020 ble det innført en ny budsjettfordelingsmodell for statsforvalterne, med en overgangsperiode på tre år. Budsjettfordelingsmodellen fordeler ressursene som hvert departement har avsatt på kap. 525 mellom de ulike embetene, og mellom ulike fagområder internt i det enkelte embete. Hvert departement har ansvar for valg av kriterier og vekting av kriterier innen det enkelte fagområde. Sammenholdt med det tidligere finansieringssystemet innebærer dette at dagens budsjettfordelingsmodell består av et system med mer objektive kriterier, og der befolkningsstørrelse og antall kommuner er tillagt større vekt enn tidligere. Innføringen av ny budsjettfordelingsmodell har ført til at det i ulik grad har skjedd en omfordeling av ressurser mellom embetene, og også en viss omfordeling av ressurser mellom fagområder internt i det enkelte embete. Som følge av dette ble ny budsjettfordelingsmodell innført med en overgangsperiode på tre år, slik at embetene hadde mulighet til å tilpasse seg eventuelle omprioriteringer, både på tvers av embetene og internt mellom fagområder i det enkelte embete.

Annet

I tillegg til det som er nevnt over, har det kommet ytterligere endringer som har blitt gjennomført de senere årene som også påvirker statsforvalterembetene. I intervjuene kommer det fram at et vedvarende effektiviseringskrav gjennom ABE-reformen, endringer i lovverk, utskiftning av statsforvaltere, overgang til nye lokaler med åpent landskap og innføring av nytt styringssystem for statsforvalterne også er faktorer som i større eller mindre grad påvirker både hvordan de ansatte i embetene opplever sin arbeidssituasjon og hvordan kommunene opplever at statsforvalteren utøver sine tjenester og roller.

Parallelt med evalueringen har DFØ på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomført et lederutviklingsprogram for alle ledere i statsforvalterembetene kalt Vidsyn. Dette programmet har vært organisert som et eget prosjekt, og omfatter 260 ledere i statsforvalterembetene. Effektmålene er økt harmonisering, bedre kommunedialog og mer helhetlig og strategisk ledelse. Vidsyn-programmet retter seg mot ledelsen i embetene og embetenes «indre liv». Det har vært tett dialog mellom de to prosjektene for å dele informasjon, unngå overlapp, sørge for minst mulig belastning for embetene og å legge til rette for mest mulig nytte for dem.