7.1 Iverksetterrollen er ivaretatt i ny struktur

I spørreundersøkelsen til kommunene og embetene, spurte vi om strukturendringene har påvirket hvordan statsforvalterne ivaretar rollen som iverksetter av statlig politikk, gjennom veiledning, råd og tilsyn. Sett under ett svarer de fleste at rollen enten er positivt påvirket eller uendret. Svært få svarer at strukturendringen har hatt en negativ påvirkning.

Svarene varierer imidlertid med hvem vi spør. Drøyt halvparten av respondentene fra embetene mener ny struktur har påvirket iverksetterrollen positivt, mens det blant kommunene bare er en femtedel som svarer det samme. Blant kommunene mener derimot nesten halvparten at rollen er uendret etter strukturendringene, og også en tredjedel av embetene mener dette.

Ser vi på svarfordelingen mellom embeter er det størst andel kommuner i Troms og Finnmark og Vestfold og Telemark som mener at ny struktur har påvirket statsforvalterens iverksetterrolle positivt.

Nedenfor skal vi se nærmere på sentrale elementer i iverksetter- og bindeleddsrollen.

7.2 Lokalkunnskapen er god, men under press

Et viktig poeng i forbindelse med sammenslåingene av embetene var at lokalkunnskapen måtte bevares. Vi spurte kommunene og statsforvalterembetene i hvilken grad de er enige i at statsforvalterne har god kunnskap om sine kommuner og de utfordringene kommunene har.

Hovedbildet er at de fleste er enige i at statsforvalteren har god kunnskap om kommunene. Det er likevel forskjell mellom kommunene og embetene på dette spørsmålet. Mens 63 prosent av respondentene fra kommunene mener statsforvalterne har god kunnskap om sine kommuner, mener hele 85 prosent av respondentene fra embetene det samme. Særlig tydelig er forskjellen i andelen som svarer «helt enig», med bare 26 prosent fra kommunene mot 47 prosent fra embetene. Videre er hele 20 prosent av respondentene i kommunene uenige i påstanden, mens bare 5 prosent av respondentene i embetene er det.  

Det er verdt å merke seg at kommunene var mer positive da de ble stilt samme spørsmål i kommuneundersøkelsen i 2010. Da var nesten halvparten av kommunene helt enige i påstanden om god kunnskap om kommunene, og bare 7 prosent var uenige.

Figur 12 viser at det er variasjoner i hvordan embetenes lokalkunnskap oppfattes av kommunene, men det er ikke lett å finne noen tydelige mønstre i forskjellene. Dersom vi ser på størrelse på embetene, kommer både flere av de minste og de største embetene godt ut. Hvis vi bruker antall kommuner per embete som parameter, ligger kommunerike embeter både høyt og lavt på grafen. Det er heller ikke noe tydelig skille mellom sammenslåtte og ikke-sammenslåtte embeter.

Inntrykket fra spørreundersøkelsene av at statsforvalterne har god lokalkunnskap både bekreftes og nyanseres av intervjuene. I all hovedsak mener informantene fra kommunene, embetene og fylkesdirektørene at statsforvalteren har god kunnskap om sine kommuner. Flere fra kommunene og embetene forteller samtidig om porteføljer som nå favner en større bredde i utfordringer og variasjon når det gjelder areal, demografi, geografi, avstander og økonomi, og at det tar tid å venne seg til dette for både embetene og kommunene selv. Noen viser til at kunnskapen om lokale forhold er redusert som følge av tap av kompetanse i omstillingsperioden og at statsforvalterens område er blitt større. For noen kommuner oppleves de sammenslåtte embetene fjernere.

Antallet kontorsteder har ikke blitt endret som følge av strukturendringen, med unntak av Agder der det tidligere kontorstedet i Kristiansand ble nedlagt. Men kontorsted har mindre betydning for kontakt og dialog, sier kommunene og embetene vi har intervjuet. Forhold som befaringer, besøk og fysiske møter blir opplevd som viktigere for å ivareta nærhet og tilgjengelighet, enn geografisk avstand til kontorsted.

I forlengelsen av spørsmålet om lokalkunnskap, er det mange som trekker fram viktigheten av dialogen med kommunen. Det skal vi se nærmere på nå.

7.3 Dialogen med kommunene er i endring

Kommunedialog er et helt sentralt begrep når vi snakker om forholdet mellom statsforvalter og kommunene. Kommunedialog brukes gjerne om dialogen som er knyttet til de formaliserte besøkene statsforvalteren har med den enkelte kommune. I det følgende forstår vi imidlertid kommunedialog i bred forstand: som all samhandling og kontakt mellom statsforvalter og kommunene, på alle nivåer.

7.3.1 Dialogen med kommunene er god

Vi spurte kommunene og embetene om de er enige i påstanden om at kommunedialogen har utviklet seg i en positiv retning. Samlet sett viser figur 13 at de er enige i dette.

Kommunene i Møre og Romsdal, Rogaland og Vestfold og Telemark er mest fornøyde med utviklingen av kommunedialogen, mens kommunene i Oslo og Viken, Vestland og Innlandet er minst fornøyde. Embetene er gjennomgående mer positive enn kommunene.

Inntrykket av at kommunedialogen stort sett oppfattes som god, bekreftes av intervjuer med både embeter og kommuner, og også av svarfordelingen på flere av spørsmålene i spørreundersøkelsen. Blant annet oppfattes statsforvalternes råd og veiledning som nyttige. Flere kommunedirektører peker på at veiledning er spesielt viktig for små kommuner med begrenset spisskompetanse på ulike fagområder, og flere påpeker at de opplever at det har vært en positiv dreining fra tilsyn og kontroll til mer råd og veiledning. Det er likevel mange som fremdeles mener at statsforvalteren i enda større grad kan bli en rådgiver og veileder for kommunene. Flere tidligere undersøkelser fra DFØ og tidligere Difi har også understreket viktigheten av dialog og veiledning for å oppnå læring og bidra til gode tjenester (DFØ 2020, Difi 2019b).

Et annet uttrykk for tilfredshet med kommunedialogen, er om statsforvalteren oppleves som tilgjengelig. I spørreundersøkelsen til kommunene svarer 82 prosent at de er fornøyde med tilgjengeligheten hos statsforvalteren, mens 17 prosent er misfornøyde. Gjennomgående er kommunedirektørene mer tilfredse enn ordførerne. Hvis vi ser på hva kommunene i det enkelte fylket svarer, skiller Møre og Romsdal seg ut der alle kommunene er fornøyde med tilgjengeligheten, etterfulgt av kommunene i Rogaland og Troms og Finnmark. De to embetene der kommunene er minst fornøyde er Oslo og Viken og Vestland. 

I intervjuene med kommunene i de sammenslåtte fylkene opplyser kommunene at det kan være krevende å vite hvem de skal kontakte i de nye embetene, mens de tidligere hadde god oversikt over de ansatte og tettere kontakt med enkeltpersoner.

7.3.2 En dreining av oppmerksomhet mot de mest sårbare kommunene

Noen av kommunene vi har snakket med forteller at statsforvalteren i større grad prioriterer oppfølgingen av deres kommune nå enn tidligere. I intervjuer med embetsledelsen i alle embetene bekreftes dette fordi det har vært en bevisst dreining av oppmerksomhet mot de mest sårbare kommunene der det er størst sannsynlighet for å finne avvik og som har mest behov for veiledning. Det kan gå på bekostning av oppfølgingen av og oppmerksomheten om de øvrige kommunene.

I den sammenheng forteller blant annet embetsledelsen i Troms og Finnmark at de har lagt vekt på å gi mer systematisk og målrettet støtte og veiledning til de mest sårbare kommunene i Finnmark. Dette kan være grunnen til at enkelte kommuner i Troms har opplevd at statsforvalteren har blitt fjernere og mindre opptatt av de utfordringene denne delen av fylket har. Økt oppmerksomhet om kommuner som lå til det tidligere minste embetet bekreftes også av Vestfold og Telemark.

7.3.3 Mer digital dialog

I Grunnlagsutredningen knyttes kommunedialog i stor grad til fysiske avstander, fysiske besøk og fysiske møter. Covid-19-pandemien har endret dette.

I intervjuene kommer det fram at det tidligere var større grad av personlige relasjoner mellom kommune og statsforvalter. Dette gjaldt kanskje særlig i de mindre embetene, med korte avstander, færre kommuner og færre ansatte. Kommunene kjente den enkelte saksbehandler i embetet og vise versa, og det var mye muntlig ad hoc kontakt. Nå forteller kommunene om færre fysiske møter, mer bruk av felles veiledning gjennom webinarer og mer formalisert og rutinemessig kontakt inn i fagmiljøer, ikke nødvendigvis til enkeltpersoner.

Våre informanter i embetene forteller at få muligheter for fysiske møter med kommunene i stor grad har endret kommunedialogen. Tilsyn har blitt gjennomført digitalt, det har vært avholdt hyppige møter digitalt med kommunene og befaringer har blitt erstattet og/eller supplert med digitale data som kartdata. Vi får opplyst at disse måtene å ha kommunedialog på i stor grad er opprettholdt også etter at restriksjonene om fysisk kontakt opphørte, både fordi man er fornøyde med dem og fordi budsjettkutt og effektiviseringskrav har krevd det.

Statsforvalterembetene opplever digital dialog med kommunene som effektiv både når det gjelder tid, kostnader og formål, og mener det har ført til at avstanden har blitt mindre. En statsforvalter sa det slik:

«Avstandsulempene er redusert på grunn av måten vi kommuniserer på. «Teams» har revolusjonert verden.»

Sitat fra en statsforvalter

Også blant kommunene er det mange som trekker fram at denne økte digitale dialogen er et framskritt, og utarbeidelse av digitale kommunebilder i forkant av kommunebesøk og bruk av disse vurderes også positivt av både embetene og kommunene.

Det er samtidig nyanser i dette bildet. Både i embetene og i kommunene er våre informanter opptatt av at det må skapes en god balanse mellom fysisk og digital kontakt, og ingen mener at den digitale dialogen fullstendig kan erstatte de fysiske besøkene. Noen gir uttrykk for at statsforvalteren kan ha fjernet seg for langt fra kommunene. En ordfører kommenterte det slik i spørreundersøkelsen:

«Statsforvalteren må i større grad spille på lag med kommunene, forstå hvilke behov vi har for å drive utvikling og hvilke avveininger som gjøres lokalt. Statsforvalteren må sette av mer tid til å bli kjent med kommunene og skape relasjoner. Det er svekket tillit mellom statsforvalteren og kommunene».

Sitat fra en ordfører

7.4 Ulike oppfatninger av statsforvalteren som initiativtaker

En viktig del av rollen som bindeledd mellom stat og kommune er å ta initiativ og å melde tilbake til sentrale myndigheter på vegne av kommunene. På spørsmål om dette har endret seg som følge av ny struktur, er det flere som mener endringen har vært mer positiv enn negativ. Respondentene fra embetene er betydelig mer positive enn de fra kommunene. Mange mener samtidig at funksjonen ikke er påvirket av ny struktur. Dette gjelder både for respondentene fra kommunene og fra embetene.

Andre resultater fra spørreundersøkelsen bekrefter et inntrykk av statsforvalteren som en aktiv initiativtaker. Et flertall i både kommunene og embetene mener at statsforvalteren fyller rollen som talsmann og initiativtaker for fylket godt. Statsforvalterembetene vurderer jevnt over egen funksjon som bedre enn det kommunene gjør.

Intervjuene våre viser at kommunene generelt er svært fornøyd med statsforvalternes evne til å løfte kommunenes syn til overordnete myndigheter under covid-19-pandemien. Noen kommuner mener likevel at statsforvalteren generelt kan bli bedre på å formidle kommunenes synspunkter til staten. En statsforvalter i et sammenslått embete uttrykker også at det er vanskelig å være felles talerør for et nytt sammenslått fylke, ettersom de to tidligere fylkene hadde ulike utfordringer og behov. Et siste poeng som løftes fram er at initiativtakerrollen til dels avhenger av hvem som bekler stillingen som statsforvalter, og at dette derfor kan variere mellom embeter og fra statsforvalter til statsforvalter.