10.1 Ulike oppfatninger om hvor viktig det er å følge fylkeskommunens inndeling

Med unntak av Statsforvalteren i Oslo og Viken, så har alle statsforvalterembetene i dag samme geografiske inndeling som fylkeskommunen. Samhandlingen og kontakten mellom statsforvalteren og fylkeskommunen er særlig knyttet til regional utvikling/arealplanlegging, landbruk og næringsutvikling, videregående opplæring og i noen grad beredskap (Difi 2018).

10.1.1 Kommunene er mer opptatt av lik inndeling enn statsforvalterne

Statsforvalterne og kommunene har ulik oppfatning av hvor viktig lik inndeling mellom statsforvalteren og fylkeskommunen er, jf. figur 23. Mens respondentene fra kommunene i stor grad gir uttrykk for at dette er viktig, er respondentene fra embetene mer delt i sitt syn. Disse respondentene fordeler seg likt mellom de som mener det er viktig med samme inndeling som fylkeskommunen, og de som ikke mener det er viktig. Det er en påfallende forskjell mellom respondentene fra kommunene og statsforvalterne når det gjelder andelen som mener lik inndeling er «svært viktig», der andelen i kommunene er betydelig større enn i embetene.

10.1.2 Respondentene fra fylker som skal deles er minst opptatt av å følge fylkeskommunens inndeling

Det er interessant å se nærmere på svarfordelingen på spørsmålet om hvor viktig det er med lik inndeling mellom statsforvalterembetet og fylkeskommunene.

Ser vi på svarene fra kommunene, mener de fleste kommunene i alle fylkene at lik inndeling er svært eller nokså viktig. Når vi sammenligner, så er det størst andel kommuner som mener at lik inndeling er svært viktig i Agder, Nordland og Vestfold og Telemark. Andelen som har svart at lik inndeling ikke er viktig er høyest blant kommunene i Troms og Finnmark, Vestfold og Telemark og Oslo og Viken.

Det samme bildet gjør seg gjeldende når vi ser på svarene fra representanter for statsforvalterembetene, der det også er størst andel i de tre delingsutsatte embetene som mener lik inndeling ikke er viktig. Det er kun i Møre og Romsdal at over halvparten av respondentene mener at lik inndeling er svært viktig, men Rogaland og Agder og Innlandet har også høye andeler som mener lik inndeling er viktig.

Intervjuene og kommentarene til spørreundersøkelsen bekrefter dette inntrykket. Kommunedirektørene vi snakket med i de tre fylkene som skal deles, mener det er lite viktig med sammenfallende inndeling mellom statsforvalteren og fylkeskommunen. Samtidig peker enkelte av dem på at det her er uenighet mellom kommunenes politiske og administrative nivå. Politikerne følger i stor grad partiprogrammene også på dette området, selv om det er delingen av fylkeskommunene og ikke statsforvalterembetene som har vært den viktigste politiske saken lokalt.

I kommentarene til spørsmålet i spørreundersøkelsen, argumenterer de som mener at fylkeskommune og statsforvalter bør ha samme inndeling blant annet med at lik inndeling er mest naturlig, at det er med på å skape identitet og samhold i fylket, at det gjør samordningen i arealsaker enklere og at det reduserer antallet arenaer kommunene skal delta på.

Men det er også kommentarer fra kommuner som mener det motsatte. De legger særlig vekt på de fordelene sammenslåingene har hatt for fagmiljøer og profesjonalitet, og at det vil være synd å bryte dette opp. De viser også til at det er viktigere at statsforvalteren ivaretar sine oppgaver på en god måte, enn at organiseringen tilpasses fylkesinndelingen.

Vi har også gjennomført intervjuer med representanter for fylkesdirektørene i Viken, Vestfold og Telemark, Troms og Finnmark og Trøndelag. Her var et hovedsynspunkt at lik inndeling er en fordel, særlig i arbeidet med regional plan. For øvrig varierer viktigheten med hvilket fagområde man jobber på. Enkelte av informantene fra fylkeskommunen uttrykte også en bekymring for at en eventuell oppsplitting av statsforvalterembetene vil ha negative konsekvenser for fagmiljøene.

10.1.3 Styringsetatene mener lik inndeling ikke er viktig

Styringsetatene er på sin side i liten grad opptatt av at statsforvalteren skal ha samme inndeling som fylkeskommunen. Som tidligere nevnt opplever de at dagens struktur med ti embeter har gitt sterkere fagmiljøer, høyere kvalitet på oppgaveløsningen og mer harmonisert praksis. Det er også enklere å styre og følge opp 10 embeter, enn nye potensielle 14.

Styringsetatene gir videre uttrykk for at det er begrenset samhandlingsbehov mellom statsforvalteren og fylkeskommunen på deres fagområder. De er mer opptatt av at organiseringen av statsforvalterembetene bidrar til å sikre gode fagmiljøer som styrker kvaliteten på oppgaveløsningen. En informant sa det slik:

«Vi håper man greier å holde fra hverandre de to diskusjonene om organisering av det demokratiske nivået «fylkeskommune», og hvordan staten velger å organisere seg.»  

Sitat fra en informant

10.1.4 Andre hensyn er viktigere enn lik inndeling med fylkeskommunen

I spørreundersøkelsen til statsforvalterembetene ba vi respondentene angi hvilke hensyn som er viktige når statsforvalternes geografiske inndeling skal vurderes. Som figur 26 viser mener 83 prosent at tilgang på kompetanse er svært viktig. Mange er også opptatt av at embetene må følge fylkenes yttergrenser. Dette er i tråd med prinsippene for inndeling av regional statsforvaltning, der det legges vekt på at man bør unngå at den regionale inndelingen av statsforvaltningen deler fylkene (Prinsipper for organisering og inndeling av regional statsforvaltning). Sammenfallende inndeling som fylkeskommunen er det hensynet som flest mener det er lite eller ikke viktig å ivareta. Statsforvalterne er mer opptatt av å ha mest mulig sammenfallende grenser med annen regional stat enn med fylkeskommunen.

Inntrykket fra spørreundersøkelsen bekreftes i intervjuene. Det store flertallet av informanter fra embetene gir uttrykk for at det kan være en fordel, men at det ikke er avgjørende, at statsforvalteren har samme geografiske inndeling som fylkeskommunen. Flere peker i den forbindelse på at det er kommunene som er statsforvalterens viktigste bruker, og at det å kjenne kommunene er det aller viktigste. For statsforvalteren er fylkeskommunen i mange sammenhenger én kommune blant flere.

Intervjuene viser imidlertid at det er noe ulike oppfatninger om hvorvidt det vil være vanskelig å ha flere enn én fylkeskommune å forholde seg til i samme embete. Mens flere sier det vil være helt uproblematisk, så peker også enkelte på at de er glade for at de kun har en fylkeskommune å forholde seg til, blant annet fordi det ville være krevende å skulle håndtere to regionale planer. Et tredje synspunkt som har kommet fram, er at det vil være en fordel å opprettholde et samlet statsforvalterembete når fylket blir delt, nettopp for å ha en enhet som kan samordne de delte fylkeskommunene.

Ledere og medarbeidere i embetene gir uttrykk for at det er viktigere for dem hvordan staten er organisert regionalt, enn hvordan fylkeskommunen er inndelt. I intervjuer vises det for eksempel til behovet for samhandling med politiet og NVE. Som vi var inne på i kapittel 9 peker flere også på at det er blitt mer krevende å ivareta samordningsrollen, når flere statsetater har gått fra geografisk til funksjonell organisering, se også DFØ-rapport 2022:4.

Tilgang på kompetanse framstår som det klart viktigste hensynet som statsforvalterne mener bør ivaretas ved inndeling av embetene. Basert blant annet på erfaringene fra sammenslåingene, peker mange på behovet for tilstrekkelig store fagmiljøer og mulighet til å rekruttere riktig kompetanse. Dette gjelder spesielt jurister, men også leger (jf. kapittel 5).

Dette synet deles av styringsetatene, som er opptatt av at embetene har den nødvendige kompetansen til å løse oppgavene på deres område. De er opptatt av at oppgavene løses med god kvalitet, til rett tid og at rettssikkerheten til innbyggerne på den måten sikres. Da er kompetanse og kapasitet i embetene det viktigste.

Flere fra embetene, styringsetatene og kommunene gir videre uttrykk for at embetene ikke bør være for små. Dels for å sikre fagmiljøer som ikke er sårbare, men også fordi det er viktig at statsforvalteren har en «profesjonell» avstand til kommunene. Dette er spesielt viktig på områder som for eksempel barnevern.

Samtidig framgår det både i spørreundersøkelsen og intervjuene at det er viktig at statsforvalteren kjenner kommunene sine. Det betyr at regionen ikke bør være altfor stor. Noen har nevnt en grense på 40 kommuner i hvert embete, mens andre har nevnt 50. Den geografiske avstanden vektlegges også som et hensyn som må ivaretas, samtidig som mange mener at digitaliseringen bidrar til å minske avstander og redusere behovet for fysiske møter. Digitale møter og geodata gjør at statsforvalteren i mindre grad enn tidligere har behov for å reise til kommunene og vice versa.

10.2 En eventuell deling av statsforvalterembeter vekker bekymring

10.2.1 Risiko for svekkede fagmiljøer og redusert rettssikkerhet

Spørsmålet om en eventuell deling av statsforvalterembetene i Troms og Finnmark, Vestfold og Telemark og Oslo og Viken vekker bekymring hos flere. Det gjelder både representanter for styringsetatene, kommunene og ledere og medarbeidere i de berørte embetene.

Styringsetatene er bekymret for at de mister det som er oppnådd ved å ha større og færre embeter. En deling av embetene vil etter deres vurdering kunne svekke kompetansen og gi mindre muligheter for spesialisering fordi fagmiljøene igjen blir små. Det vil også være vanskeligere å harmonisere praksis mellom flere embeter. Som en informant påpeker blir det mer «strekk i laget» igjen. Den største engstelsen er knyttet til konsekvensene for rettssikkerheten, og i den forbindelse gis det uttrykk for at «rettssikkerhet må trumfe struktur».

I intervjuene med ledere og medarbeidere i embetene framkommer mange av de samme bekymringene. De er engstelige for at fagmiljøene vil svekkes, og at dette vil gå ut over kvaliteten på oppgaveløsningen, og gjennom det også rettssikkerheten til innbyggerne. I tillegg er mange frustrerte over at de kanskje må gjennom en ny omstilling, nå som de begynner å høste fruktene av sammenslåingene som har vært gjort.  

Det er størst bekymring for at embetene i Troms og Finnmark og Vestfold og Telemark skal deles. Som det ble sagt av en av styringsetatene:

«Det er størst risiko dersom Troms og Finnmark og Vestfold og Telemark splittes opp, og det er synd hvis Oslo og Viken splittes opp».

Sitat fra en av styringsetatene

Vi skal se nærmere på de tre delingsutsatte embetene.

Troms og Finnmark

Styringsetatene og embetsledelsen i Troms og Finnmark gir tydelig uttrykk for at en oppsplitting av embetet vil være uheldig for oppgaveløsningen, og at det vil ha negative konsekvenser for kommunene og innbyggerne i Finnmark. Også flere av kommunene i Finnmark er skeptiske til en deling. De fem finnmarkskommunene som vi intervjuet fryktet alle konsekvensene av en deling og også i kommentarfeltet i spørreundersøkelsen kom flere inn på dette. En skriver:

«Sammenslåingen har bidratt til bedre fagkompetanse og ikke minst kompetansemiljø. For min kommune er det nesten utenkelig at vi skal gå tilbake til den gamle inndelingen.»

Sitat fra undersøkelsen

En annen skriver:

«For Troms og Finnmark vil det være en fordel om både det sammenslåtte fylket og statsforvalteren består. Dersom fylket deles, er min vurdering at statsforvalteren i første omgang ikke bør splittes. Man bør heller gi seg en periode på i alle fall to år for å høste erfaring.»

Sitat fra undersøkelsen

Men det kommer også fram ønsker om en deling. Noen av medarbeiderne i embetet som jobber i Finnmark argumenterer for en deling av embetet fordi de mener lokalkunnskapen da vil bli best ivaretatt, at fagsiloene bygges ned, at de får stedlig ledelse og mindre byråkrati. Fylkeskommunen i Troms og Finnmark uttaler at det bør være en statsforvalter for hvert av fylkene, slik at blant annet statsforvalterens ansvar for samordning av regional plan blir enklere. Det er også viktig at statsforvalteren kan tilpasse seg egenarten i hvert av fylkene. Fylkeskommunen påpeker at selv om statsforvalteren er statens representant, er det også viktig at statsforvalteren er en stemme overfor nasjonalt nivå med hensyn til utfordringer i eget fylke.

På spørsmål til kommunedirektørene i Finnmark om hva deres kommunepolitikere mener om statsforvalterembetet, så er svarene dels at politikerne er lite opptatt av statsforvalteren, dels at de ønsker å beholde det sammenslåtte embetet og dels at de følger partiprogrammet i en slik sak.

Vestfold og Telemark

Det er også en viss bekymring for en eventuell deling av statsforvalterembetet i Vestfold og Telemark. Både blant styringsetatene, statsforvalterne og kommunene er det mange som gir uttrykk for at det gir lite mening å ha en egen statsforvalter for Vestfold med kun seks kommuner. De seks kommunene er relativt store og er i stor grad «selvgående». De har mindre behov for veiledning og støtte fra statsforvalteren enn det små og sårbare kommuner har. Det vil selvsagt fortsatt være behov for at statsforvalteren fører tilsyn og kontroll også med disse kommunene, men våre informanter stiller spørsmål ved om det vil være tilstrekkelig med oppgaver til å kunne finansiere og opprettholde et fagmiljø som er stort nok til å sikre god kvalitet på oppgaveløsningen. Som en motvekt til dette er det også påpekt at mange av rettssikkerhetsoppgavene til statsforvalteren ikke styres av antall kommuner, men av innbyggertall.

Flere mener også at en oppsplitting vil være uheldig for telemarkskommunene. De legger vekt på at det styrkede fagmiljøet i det sammenslåtte embetet særlig har kommet kommunene i Telemark til gode. Et eget embete for Telemark vil innebære et betydelig mindre fagmiljø på mange områder.

Blant kommunene og fylkeskommunen er det imidlertid også de som mener at dette embetet bør deles, og at det er viktig særlig for Telemark å ha sin egen statsforvalter. Fra spørreundersøkelsen og intervjuene får vi et inntrykk av at plasseringen av hovedsetet i Tønsberg er noe av den største utfordringen for telemarkskommunene. Tønsberg er i ytterkanten av fylket, og avstanden til de vestre delene av Telemark er lang. En egen statsforvalter i Telemark ses derfor som viktig av hensyn til de mange, små kommunene og for å sikre geografisk og «kulturell» nærhet mellom statsforvalter og kommuner.

Oslo og Viken

Både gjennom spørreundersøkelsen og intervjuene framkommer det en oppfatning av at statsforvalterembetet i Oslo og Viken er for stort. Dersom embetet blir delt, mener mange at det derfor vil ha færre negative konsekvenser enn en deling av embetene i Troms og Finnmark og Vestfold og Telemark vil ha. Statsforvalteren i Oslo og Viken har i dag ansvar for et område med svært mange innbyggere og mange kommuner. I tillegg har selve embetet mange ansatte fordelt på tre kontorsteder.

Det er imidlertid også flere som mener det er uheldig om Statsforvalteren i Oslo og Viken deles. Blant andre er kommunene som vi intervjuet skeptiske til en deling, og argumenterte for at det sammenslåtte embetet bør bestå, først og fremst av hensyn til behovet for sterke fagmiljøer og lik praksis i regionen. Respondentene våre fra fylkeskommunen i Oslo og Viken uttrykker bekymring for at en oppsplitting av embetet vil føre til tap av fagkompetanse. De uttaler for øvrig at viktigheten av like grenser som statsforvalterembetet varierer med fagområde. Generelt synes lik inndeling å være mindre viktig for fylkeskommunen ut fra et faglig perspektiv, men det påpekes også at dette er et følelsesmessig spørsmål som inneholder mange nyanser.

Styringsetatene er bekymret for at en oppsplitting vil føre til svekket kompetanse og dårligere tjenester, og flere mener at det ikke er noe problem at embetet er stort. Snarere tvert imot. De viser da til at Statsforvalteren i Oslo og Viken har fått større muskler og blitt en sentral utviklingsaktør, blant annet til å håndtere Oslo og andre krevende aktører i hovedstadsområdet. Andre, som denne respondenten fra en styringsetat, legger vekt på at en oppsplitting vil innebære betydelige omstillingskostnader:

«De enhetene som ble skapt var kanskje ikke optimale. Men man er der man er. Å bryte opp igjen ser vi svart på. Hvis man nå skal begynne å herje med Oslo og Viken vil det svekke tilsynsfunksjonen lenge».

Respondent fra en styringsetat

Også intervjuene i embetet avdekker at mange er bekymret for en deling, og flere tar til orde for at dersom det likevel skjer, bør ikke alle funksjoner bygges opp på nytt i alle embetene. En av lederne reflekterte på denne måten rundt en eventuell oppsplitting:

«Vi må tenke nytt om hvordan vi skal drive dette embetet. Hvordan vi kan bevare de gode fagmiljøene. Vi har noen tunge jurister som står opp mot de fremste advokatene. Hvis vi splitter det i tre blir det ingenting igjen".

Sitat fra en leder

10.2.2 Det som var, finnes ikke lenger

Et poeng som mange trekker fram i intervjuene, er at det ikke bare er å dele de nye embetene for å gå tilbake til slik det var før sammenslåingen. Det har skjedd endringer både i embetene og i omgivelsene i løpet av de siste tre årene. Det gjelder for alle de sammenslåtte statsforvalterembetene.

Som følge av sammenslåingene og ny budsjettfordelingsmodell, har embetene måttet nedbemanne. Det er altså færre stillinger å fordele på hvert «nye» embete. Det vil antagelig bety å måtte styrke embetene ressursmessig for å sikre tilstrekkelig kapasitet i hvert nye embete.

Kommunesammenslåinger førte til at Vestfold nå kun består av seks kommuner, og «gamle» Vestfold er altså betydelig endret. Videre har Statsforvalteren i Vestfold og Telemark hovedsete i Tønsberg og én avdeling i Skien. I intervjuene med ledere og medarbeidere, kommer det fram at det vil ta tid å bygge opp et «nytt» embete i Telemark bestående av alle relevante fagområder. De viser blant annet til at det er vanskeligere å rekruttere til Skien enn til Tønsberg, særlig når det gjelder jurister.

Statsforvalteren i Oslo og Viken har også i noen grad foretatt en oppgavedeling mellom de ulike kontorstedene. En deling av embetet vil derfor bety å måtte bygge opp fagmiljøer alle de tre stedene, både ved å flytte medarbeidere som i dag er samlet på ett kontorsted og ved nyrekruttering.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har i all hovedsak en dublering av oppgaver mellom de to kontorstedene. Det vil gjøre en deling av embetet enklere. Her er bekymringene ved en eventuell deling i størst grad knyttet til rekruttering av fagkompetanse til Vadsø.

Men for alle de tre embetene gjelder at mange er opptatt av at det vil bli krevende og dyrt med en ny omstillingsprosess om embetene skal deles. Som en informant fra kommunene uttrykte det:

«Statsforvalteren har brukt mye tid og krefter på å få til sammenslåingen, og skal de i gang med endringsprosess en gang til, så går det utover oppgaveløsningen. Det er ikke bra!».

Informant fra en kommune

Ledelsen i de berørte statsforvalterembetene er opptatt av at medarbeidere mister motivasjonen ved tanken på å skulle inn i en ny omstilling. I tillegg frykter de å miste folk og dermed kompetanse som følge av en eventuell deling. Dels fordi oppsplitting kan innebære flytting av arbeidsplasser, og dels fordi fagmiljøene vil bli mindre attraktive for en del når de blir mindre.