3.1 Statsforvalterens oppgaver og roller

Statsforvalteren er statens representant regionalt, med ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Embetene har sentrale oppgaver i oppfølging av kommunal tjenesteproduksjon, økonomiforvaltning og myndighetsutøvelse, samtidig som de er statlig sektormyndighet på områder som klima og miljø, landbruk, sivilt beredskap, helse og sosial og utdanning. Over tid har embetene fått en utvidet oppgaveportefølje, der førstelinjeansvar for vergemål (2013) og reindriftsforvaltningen (2014) er av de siste større oppgavene statsforvalteren har overtatt ansvaret for. Enkelte oppgaver har også blitt løftet ut av embetet, senest i forbindelse med kommune- og regionreformen i 2020.

Ved siden av kommunene er innbyggere, næringsliv, fylkeskommunen og andre statlige aktører viktige målgrupper for statsforvalteren.

Statsforvalterens formål, rolle og oppgaver framgår av virksomhets- og økonomiinstruksen. Statsforvalterens myndighets- og ansvarsområder kan beskrives på ulike måter. Her tar vi utgangspunkt i inndelingen som ble gjort i Grunnlagsutredningen, der statsforvalterens roller er beskrevet på denne måten (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016):

Bindeledd mellom stat og kommune og iverksetter av statlig politikk

Statsforvalteren skal, som sektormyndighet på en rekke områder, være et bindeledd mellom staten og kommunene i gjennomføringen av nasjonal politikk i regionen. Det gjøres gjennom veiledning, dialog og tilsyn med kommunene, fylkeskommunene, innbyggere og berørte virksomheter. I dette ligger et ansvar for å formidle, forankre og følge opp nasjonal politikk, men også å være en lyttepost for lokale synspunkter og behov og bringe disse videre til respektive direktorater og departementer. Som en del av denne rollen ligger også et ansvar for å ta de initiativ som naturlig tilligger statsforvalteren som nasjonal myndighet.  

Rettssikkerhetsinstans

Statsforvalterens rolle som rettssikkerhetsinstans er særlig knyttet til forholdet mellom kommunene som offentlig utøvende myndighetsorgan og tjenesteprodusent på den ene siden, og innbyggerne og næringslivet som mottakere av kommunale tjenester og vedtak på den andre siden. Statsforvalteren er klagemyndighet for kommunale enkeltvedtak og vedtak gjort i spesialisthelsetjenesten, og tilsynsmyndighet etter særlovgivningen. I tillegg har statsforvalteren førstelinjeansvaret på flere områder. Statsforvalteren skal sikre likebehandling og rettsikkerhet for alle parter i sin forvaltning av lover og forskrifter. 

Tverrsektoriell samordner

Statsforvalteren skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Statsforvalteren er det eneste regionale organet med egen fullmakt til å ta samordningsinitiativ overfor andre statlige etater på samme nivå. Statsforvalteren skal der det er aktuelt ta samordningsinitiativ i regionen overfor øvrige statlige virksomheter og aktører regionalt, for å sikre samordning av statens styring av kommunene og at nasjonale mål nås på tvers av nivåer og sektorer. 

3.2 Generalistorgan med innslag av oppgavedeling og spesialisering

Statsforvalterembetene er et generalistorgan der oppgaveporteføljen i utgangspunktet er identisk for alle embetene. Det innebærer at embetene har en bredt sammensatt oppgaveportefølje, der alle er delegert den samme forvaltningsmyndigheten fra departementene.

Selv om statsforvalterembetet er et generalistorgan, er noen embeter tillagt særskilte oppgaver på vegne av alle eller flere embeter. Dette kan være oppgaver som det er rasjonelt å samle i ett embete fordi oppgavene er svært avgrensede eller fordi de krever høy grad av spesialkompetanse. Tilskuddsforvaltning, søknadsbehandling, tilsynsoppgaver og opplæringsansvar er eksempler på oppgavetyper som for noen saksområder er konsentrert til ett enkelt embete. Tilsyn med spesialisthelsetjenesten og tilsyn med Bufetat er eksempler på oppgaver der enkelte embeter er tillagt et kontakt- eller koordineringsansvar for en større region sammensatt av flere embeter. I andre sammenhenger er det naturlige geografiske forutsetninger som fører til at enkeltembeter får ansvar for særskilte saksfelt, som eksempelvis Barentsamarbeidet i Troms og Finnmark, og Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (Markaloven) i Oslo og Viken.

I tillegg foregår det mye egeninitiert og mer uformelt samarbeid på tvers av embetene, gjerne innenfor en region og mellom naboembeter på ulike fagområder. Det er også eksempler på faglig samarbeid mellom embeter i ulike deler av landet. Videre er det mange eksempler på at embetene har etablert faglige nettverk innenfor avgrensede saksområder.

3.3 Styringen av statsforvalteren

Statsforvalteren er administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, men utfører oppgaver for i alt 13 departementer og 11 direktorater, se opplisting i vedlegg 1.

I 2016 ble det innført et nytt styringssystem for statsforvalteren. Departementenes faste oppdrag til embetene er samlet i en virksomhets- og økonomiinstruks, mens oppdragsgivernes årlige føringer inngår i ett felles tildelingsbrev. Det avholdes to felles etatsstyringsmøter i året, der alle embeter og alle styringsetater er til stede. Møtene koordineres av Kommunal- og distriktsdepartementet.

Flere av embetene gir uttrykk for at potensialet i de felles etatsstyringsmøtene ikke er tatt helt ut, og at dette fortsatt er noe det bør jobbes med. Det samme gjelder oppdragene som gis, der både representanter for styringsetatene og embetene viser til manglende prioritering av oppdrag, høyt detaljeringsnivå og for mange tellekanter. Dette, sier styringsetatene, skyldes til dels også lovreguleringen som på noen områder gir lite rom for mer overordnet styring.

Rutinene for fagdepartementenes styring av embetene synes i stor grad å være videreført med ny struktur. Færre embeter og flere digitale møter under pandemien, resulterte i en periode i noe hyppigere møter. Med unntak av Helsetilsynet, som har inntil tre styringsdialogmøter årlig med det enkelte embete, har de fleste styringsetatene lagt seg på en linje med formelle styringsmøter annet hvert år. I tillegg kommer den faglige dialogen med embetene, som etter pandemien i noe større grad er blitt erstattet av digitale møter.

Statsforvalterens faste oppgaver finansieres i hovedsak gjennom overføring av midler fra departementenes fagkapitler til kap. 525 etter en felles fordelingsnøkkel. De største overføringene kommer fra Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet, jf. figur 27 i vedlegg 2. Dagens budsjettfordelingsmodell ble iverksatt fra budsjettåret 2020, med en overgangsperiode på tre år. Det innebærer at budsjettfordelingsmodellen vil være fullt ut iverksatt fra og med budsjettåret 2023. Les mer om budsjettfordelingsmodellen i kapittel 11.4.

3.4 Embetenes geografiske struktur, årsverk og turnover

Areal, antall innbyggere og kommuner

Norge er i dag delt inn i 11 fylker og har 10 statsforvalterembeter. Med unntak av Oslo og Viken som forholder seg til to fylker, har alle embetene sammenfallende struktur med fylkene. Nøkkeltall for embetenes geografiske struktur, herunder areal, folketall og antall kommuner viser at det ikke lenger er like store forskjeller mellom embetene sammenholdt med tilsvarende data fra 2016 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016, tabell 5.1). Dette har delvis også sammenheng med kommunereformen, der antall kommuner ble redusert fra 428 kommuner i 2016 til 356 kommuner i 2020.

Det er likevel fremdeles store forskjeller mellom embetene i geografisk struktur. Landets største embete målt i areal er Troms og Finnmark, som med i underkant av 75 000 kvadratkilometer er nærmere åtte ganger så stort som Rogaland, som er landets minste embete i areal. Mens Oslo og Viken som er under middels stort i areal, er det desidert størst i folketall. Med nærmere to millioner innbyggere har Oslo og Viken 36 prosent av landets innbyggertall totalt. Det utgjør et stort sprang ned til landets nest største embete, Vestland, som har 641 292 innbyggere. Nordland er det minste embetet i folketall med i overkant av 240 000 innbyggere, tett fulgt av Troms og Finnmark med nærmere 242 000 innbyggere.

Embete	Areal (km2)	Antall innbyggere	Antall kommuner	Antall innbyggere per km2 landareal	Gj.snittlig areal per kommune (km2)	Gj.snittlig innbyggertall per kommune
Oslo og Viken	25 046	1 969 057	52	85	482	37 866
Innlandet	52 072	371 253	46	8	1132	8071
Vestfold og Telemark	17 466	424 832	23	27	759	18 471
Agder	16 434	311 134	25	21	657	12 445
Rogaland	9378	485 797	23	57	408	21 122
Vestland	33 871	641 292	43	20	788	14 914
Møre og Romsdal	14 356	265 848	26	19	552	10 225
Trøndelag	42 202	474 131	38	12	1111	12 477
Nordland	38 155	240 190	41	7	931	5858
Troms og Finnmark	74 831	241 736	39	3	1919	6198
Hele landet	323 811	5 425 270	356	18	910	15 240

Når vi ser på antall kommuner, har Oslo og Viken med 52 kommuner flest kommuner, deretter følger Innlandet med 46 og Vestland med 43 kommuner. Færrest antall kommuner er det i Vestfold og Telemark og Rogaland som begge har 23 kommuner, deretter Agder med 25 og Møre og Romsdal med 26 kommuner.

Utvikling i antall årsverk

Totalt ble det utført 2211 årsverk ved embetene i 2021. Samtlige embeter, med unntak av Rogaland, har hatt en nedgang i antall årsverk i perioden fra 2016 til 2021, jf. tabell 8 i vedlegg 2. Fra 2018 til 2019 hadde samtlige embeter en markant nedgang. Nedgangen skyldes i all hovedsak opprettelsen av STAF fra 1. januar 2019, parallelt med etableringen av ny statsforvalterstruktur. Ved opprettelsen av STAF ble alle oppgaver innen IKT, dokumentforvaltning, anskaffelser og informasjonssikkerhet (med unntak av informasjonssikkerhet i løpende drift) og deler av oppgavene innen områdene økonomi, HR og personalforvaltning, overført fra embetene til STAF. Dette førte til at ressurser tilsvarende 214 årsverk ble overført fra statsforvalterembetene til STAF i 2019.

Embetene har de siste to årene fått flere oppgaver på enkelte områder, eksempelvis knyttet til opptrappingsplan for helse, rettshjelp og innen tilsynsområdet. I 2021 ble også en oppgave innen økonomi og HR, tilsvarende to årsverk, tilbakeført til statsforvalterembetene fra STAF. Fra 2020 er det samtidig, som følge av kommune- og regionreformen, overført oppgaver fra statsforvalteren til kommuner og fylkeskommuner på blant annet integreringsfeltet, landbruks- og klimaområdet. 

Turnover

Det har fra 2017 til 2021 vært store variasjoner over tid og mellom ulike embeter i omfanget av turnover. Trøndelag og Rogaland ligger generelt lavt i hele perioden, mens Oslo og Viken ligger relativt høyt. I de fem embetene som ble sammenslått fra 1. januar 2019 ser vi at turnover økte i 2018 og økningen ble enda sterkere i 2019. Det er verdt å merke seg at enkelte av embetene som ikke har vært direkte berørt av omstillingen, som eksempelvis Møre og Romsdal og Nordland, også har hatt relativ høy turnover i perioder.

3.5 Sentrale føringer for kontorsteder og fordeling av ansatte

Ved innføring av ny struktur fikk de nye sammenslåtte embetene i ulik grad føringer fra regjeringen for plassering av hovedsete, fordeling av ansatte og fordeling av avdelinger mellom ulike kontorsteder. Det betyr at det varierer mellom embetene hvorvidt embetenes organisering innenfor de ulike kontorstedene er politisk bestemt eller bestemt av embetene selv. Antall kontorsteder og lokalisering av disse ble, med unntak av i Agder, videreført med ny struktur.

Embete	Antall kontorsteder [1]	Kontorsteder (H=Hovedsete)	Samlende eller delte fagavdelinger	Øvrige politiske føringer, ut over fastsettelse av kontorsteder
Oslo og Viken	3	Moss (H), Oslo, Drammen	Hybrid – både samlede og delte fagavdelinger	Det tas sikte på at Drammen og Moss skal ha minst like mange ansatte som i dag
Innlandet	2	Lillehammer (H), Hamar	Samlende fagavdelinger, en på Hamar, resten i Lillehammer	En avdeling på Hamar, øvrige avdelinger på Lillehammer
Vestfold og Telemark	2	Tønsberg (H), Skien	Samlende fagavdelinger, en i Skien, fire i Tønsberg	En avdeling i Skien, øvrige avdelinger i Tønsberg
Agder	1	Arendal	Samlende fagavdelinger
Rogaland	1	Stavanger	Samlende fagavdelinger
Vestland	3	Leikanger (H), Bergen, Førde	Delte fagavdelinger	Antall ansatte i Sogn og Fjordane videreføres
Møre og Romsdal	1	Molde	Samlende fagavdelinger
Trøndelag	4	Steinkjer (H), Trondheim, Røros, Snåsa	Delte fagavdelinger
Nordland	2	Bodø (H), Mosjøen	Samlende fagavdelinger
Troms og Finnmark	5	Vadsø (H), Tromsø, Andselv, Karasjok, Kautokeino	Delte fagavdelinger	Antall ansatte ved embetet i Vadsø skal være minst like mange som ved sammenslåing. Embetet skal ha nødvendig kompetanse i Tromsø for å sikre ivaretakelse av brukerne og samhandling med regional stat som i stor grad er lokalisert i Tromsø.
Hele landet	24

[1] I tillegg har statsforvalterembetene enkeltansatte (bl.a. nasjonalparkforvaltere) som er lokalisert på andre kontorsteder ut over disse.

Når det gjelder organisering i Vestfold og Telemark het det seg opprinnelig at det skulle ligge en organisatorisk enhet i Skien. Fylkesmannen i Vestfold (og for det nye sammenslåtte embetet) ønsket å legge funksjoner fra flere avdelinger til denne enheten. Begrunnelsen var å dra nytte av nærheten til telemarkskommuner og -innbyggere, og å sikre interaksjon og integrasjon mellom hovedkontoret i Tønsberg og Skienskontoret. Ledelsen i Telemark ønsket på sin side én avdeling til Skien, og departementet etterkom dette. I Innlandet var det et primært ønske, både fra Oppland og Hedmark sin side, at et felles embete ble samlet på ett sted. Det var derfor ikke et ønske om deling og flere lokasjoner, men dette ble en politisk beslutning.

Det ble for øvrig gitt en generell politisk føring til alle nye embeter om at antall arbeidsplasser ved de ulike kontorstedene skulle opprettholdes på samme nivå som før sammenslåingen. Dette gjaldt ikke Vestfold og Telemark og Innlandet, der det som beskrevet ble politisk bestemt at embetet i hovedsak skulle samles på ett kontorsted, og med én fagavdeling på det andre kontorstedet. I Trøndelag ble det lokalt framforhandlet enighet om at det skulle være en overvekt av ansatte i Steinkjer. Vi får høre i intervjuene at embetene i all hovedsak har fulgt disse føringene.

3.6 Ambisjoner knyttet til effektivisering og gevinstrealisering

I Grunnlagsutredningen ble mulige effektiviseringsgevinster ved endret administrativ inndeling av statsforvalterembetene knyttet til tre hovedkilder (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016):

• Potensielle innsparinger i ledelse og administrasjon
• Potensielle stordriftsfordeler og synergier på det faglige området
• Potensielle innsparingsgevinster med en mer samordnet og enhetlig regional statsforvaltning

Her tar vi for oss det som kan beskrives med tall, mens de kvalitative ambisjonene adresseres i de påfølgende kapitlene.

Gevinstrealiseringsplan

I samråd med berørte departementer utarbeidet (daværende) Kommunal- og moderniseringsdepartementet en plan for å realisere gevinster av ny geografisk inndeling av embetene. Ved siden av styrking av fylkesmannens ulike roller og embetet som fagmiljø, var det forventet at sammenslåingene skulle gi noen økonomiske stordriftsfordeler, blant annet i form av reduksjon i embetsledelser. Ettersom beslutningene om delt lokalisering av embetene reduserer mulighetene for økonomiske stordriftsfordeler, var det i gevinstrealiseringsplanen hovedsakelig identifisert kvalitetsgevinster for staten som følge av ny geografisk struktur.

Likevel ble det blant annet i forbindelse med etablering av STAF forventet økonomiske besparelser knyttet til det administrative området, med en netto gevinst anslått til mellom om lag 50 og 60 mill. kroner fram til 2026 (Prop.1 S (2019-2020)).  I budsjettproposisjonen for 2022 viser Kommunal- og distriktsdepartementet til at det i henhold til gevinstrealiseringsplanen er realisert innsparinger på 12 millioner kroner på det administrative området så langt (Prop. 1 S (2021-2022)).

Færre ledere

I tråd med forventningene i gevinstrealiseringsplanen har det vært en reduksjon i antall ledere med personalansvar i embetene i perioden 2016-2021. Unntaket er Troms og Finnmark. Her har det vært mer enn en dobling av antall ledere med personalansvar i perioden, fra i alt 18 i de tidligere embetene Troms og Finnmark i 2016 til totalt 34 ansatte med personalansvar i 2021. I tillegg har også Nordland og Møre og Romsdal hatt en liten økning i antall ledere med personalansvar fra 2016 til 2021.

Størst reduksjon i antall ledere har det vært i noen av de sammenslåtte embetene. Vestfold og Telemark peker seg særlig ut med nærmere en halvering av antall ledere fra 2016 til 2021, og Trøndelag, der antall ledere er redusert med om lag en tredjedel. Agder, Oslo og Viken, Innlandet og Vestland har også hatt en markert nedgang i antall ledere. Tilsvarende gjelder også for Rogaland, som har hatt en uendret struktur i hele perioden. Se tabell 9 i vedlegg 2 for nærmere data.

Hvis vi ser nærmere på ledertetthet, det vil si forholdet mellom antall ansatte med personalansvar og antall ansatte i embetene, er det større variasjon mellom embetene. Mens Nordland, Troms og Finnmark og Rogaland har under 10 ansatte per leder, har Trøndelag, Vestland, Innlandet, Oslo og Viken og Møre og Romsdal, mellom 10 og 15 ansatte per leder. Høyest antall ansatte per leder er det i Vestfold og Telemark, etterfulgt av Agder, der begge embetene har godt over 20 ansatte per leder, jf. tabell 10 i vedlegg 2.

Lavere utgifter til husleie

Det var en forventning om besparelser i embetenes samlede utgifter til husleie som følge av ny struktur. Tall for utviklingen i utgiftene til husleie i perioden 2018 til 2021, viser at det til sammen har vært en reduksjon i husleieutgiftene på i underkant av 46 millioner kroner etter ny struktur, jf. tabell 11 i vedlegg 2. Utgiftene til husleie har gått ned i alle embeter, med unntak av Vestfold og Telemark. Oslo og Viken har hatt størst nedgang i husleieutgiftene, fulgt av Agder, Innlandet og Vestland. I budsjettproposisjonen for 2022 er det anslått at embetene, som følge av omfattende flytteprosesser og inngåelse av nye husleiekontrakter, over tid vil få en årlig innsparing på ca. 40 millioner kroner i utgifter til husleie.