Statsforvalteren er en viktig rettssikkerhetsinstans på flere fagområder så som helse og omsorg, utdanning, barnevern, vergemål og areal- og plansaker. I intervjuene er det mange som er opptatt av statsforvalterens rolle som rettssikkerhetsinstans, og flere framhever at dette kanskje er statsforvalterens viktigste rolle. Hvordan har ny struktur lagt til rette for at denne rollen kan ivaretas?
Statsforvalteren er klagemyndighet for kommunale enkeltvedtak og vedtak gjort i spesialisthelsetjenesten, og tilsynsmyndighet etter særlovgivningen. I tillegg har Statsforvalteren førstelinjeansvaret på flere områder. Statsforvalteren skal sikre likebehandling og rettsikkerhet for alle parter i sin forvaltning av lover og forskrifter. (Jf. rollen som rettsikkerhetsmyndighet i Virksomhets- og økonomiinstruksen)
8.1 Rollen som rettssikkerhetsinstans har hatt en positiv utvikling
Det er et klart flertall blant respondentene fra statsforvalterne som mener at endringene i struktur har påvirket rollen som rettssikkerhetsinstans positivt. Blant respondentene fra kommunene er det betydelig færre som mener det samme. Det er imidlertid nesten ingen av respondentene som mener strukturendringene har hatt en negativ påvirkning på rettssikkerhetsoppgavene, mens mange mener situasjonen er uendret eller har svart «vet ikke».
Det er størst andel kommuner som mener ny struktur har påvirket rollen som rettssikkerhetsinstans positivt i Troms og Finnmark og Vestfold og Telemark, begge med 33 prosent. Den samme tendensen ser vi i svarene fra embetene. Samtlige respondenter fra Vestfold og Telemark (31 respondenter), 89 prosent av respondentene fra Oslo og Viken (12 respondenter) og 78 prosent (21 respondenter) fra Troms og Finnmark mener at strukturendringen har hatt en positiv påvirkning på statsforvalterens rettssikkerhetsrolle. Størst andel som mener at rollen er uendret er som ventet i embetene Rogaland, Nordland og Møre og Romsdal.
Inntrykket av en tydeligere og sterkere rolle som rettsikkerhetsinstans bekreftes i intervjuene med embetene, kommunene og styringsetatene. Opplevelsen av økt rettssikkerhet knyttes til at det er blitt større fagmiljøer i de sammenslåtte embetene. Det er særlig de tidligere minste embetene som opplever en styrking av både kompetanse og kapasitet, så som Sogn og Fjordane, Telemark, Østfold og Finnmark. Blant fagområdene som har fått bedret rettssikkerhet og en mer harmonisert praksis, nevnes vergemål, barnevern, helse og sosial og utdanning.
8.2 Bred enighet om at statsforvalteren løser rettssikkerhetsoppgavene på en god måte
Et flertall av våre respondenter mener at statsforvalteren løser rettssikkerhetsoppgavene sine på en god måte. Som forventet er respondentene fra statsforvalterembetene mest enige i dette, men både blant kommunene og statsforvalterembetene er det svært få respondenter som er uenige.
Bildet styrkes av at det er et klart flertall blant kommunene og statsforvalterne som mener at statsforvalterens avgjørelser i klagesaker i stor grad er retningsgivende for kommunens senere avgjørelser. Det betyr at statsforvalteren setter en standard for kommunen i saker som berører innbyggernes rettssikkerhet. Vi finner også at et flertall av kommunene mener statsforvalteren gjennomfører tilsyn på en måte som er nyttig for kommunen.
Dette inntrykket bekreftes gjennom intervjuene. Flere av kommunedirektørene vi har snakket med ga uttrykk for at statsforvalterne har hatt en positiv utvikling når det gjelder gjennomføring av tilsyn. Generelt er tilsynet både blitt mer planlagt, mer profesjonelt og det har mer vekt på veiledning enn tidligere. Dette er en generell utvikling som DFØ har dokumentert også i andre rapporter (DFØ 2020 og Difi 2019b), og kan i mindre grad knyttes til ny statsforvalterstruktur. Det skal likevel påpekes at ny struktur med færre og sammenslåtte embeter har lagt til rette for mer enhetlig praksis når det gjelder tilsyn, ifølge våre informanter, og slik sett bidratt til endringen av gjennomføring av tilsyn.
DFØ-rapport 2022:5 Færre og bedre – en evaluering av statsforvalterstrukturen
Forord
1. Hovedfunn og vurderinger
1.1 Våre hovedfunn
Høy tilfredshet med statsforvalterne
Det er enklere med 10 enn 18 embeter
Fagmiljøene er styrket
Praksis er blitt mer harmonisert
Rettssikkerheten er styrket
Lokalkunnskapen er god, men under press?
Dialogen med kommunene er i endring
Samordningen blir godt ivaretatt, men er blitt mer krevende
Lik inndeling som fylkeskommunen er ikke avgjørende
De færreste ønsker å gå tilbake til det som var
Bekymring for at embeter blir delt
1.2 Våre vurderinger og anbefalinger
1.2.1 En strukturendring i en krevende tid
1.2.2 Dagens struktur fungerer godt
1.2.3 Samordning må fortsatt prioriteres
1.2.4 Praksis må bli likere på tvers av embetene
1.2.5 Digital dialog er bra, men ikke nok alene
1.2.6 Utfordringene med saksbehandlingstid må tas på alvor
1.2.7 Uheldig med detaljerte føringer for organisering
1.2.8 Lik inndeling som fylkeskommunen er ikke viktig for statsforvalterens oppgaveløsning
1.2.9 Statsforvalterstrukturen bør ikke endres tilbake slik den var
1.2.10 Utforske ytterligere oppgavedeling mellom embetene?
2. Mandat og bakgrunn for evalueringen
2.1 Oppdrag og mandat for evalueringen
2.2. Bakgrunn og mål for endringen av statsforvalterstrukturen i 2019
2.3 Evalueringens problemstillinger
2.4 Metodisk design og avgrensninger
Metodisk design
Avgrensninger
2.5 Leseveiledning
3. Statsforvalteren som embete
3.1 Statsforvalterens oppgaver og roller
Bindeledd mellom stat og kommune og iverksetter av statlig politikk
Rettssikkerhetsinstans
Tverrsektoriell samordner
3.2 Generalistorgan med innslag av oppgavedeling og spesialisering
3.3 Styringen av statsforvalteren
3.4 Embetenes geografiske struktur, årsverk og turnover
Areal, antall innbyggere og kommuner
Utvikling i antall årsverk
Turnover
3.5 Sentrale føringer for kontorsteder og fordeling av ansatte
3.6 Ambisjoner knyttet til effektivisering og gevinstrealisering
Gevinstrealiseringsplan
Færre ledere
Lavere utgifter til husleie
4. Alt i alt fungerer strukturen bra
4.1 Ny struktur er i ferd med å sette seg
4.2 Styringsetatene mener statsforvalterembetene er styrket med dagens struktur
4.3 Embetsledelsene mener de har kommet styrket ut av ny struktur
4.4 Kommunene er i hovedsak tilfredse med statsforvalteren
Samfunnssikkerhet og beredskapsområdet skiller seg positivt ut
Lav tilfredshet med areal- og planområdet
Saksbehandlingstid kommer generelt dårlig ut
5. Fagmiljøene i de sammenslåtte embetene er styrket
5.1 Dagens struktur legger til rette for økt kapasitet og kvalitet
5.2 Delte kontorsteder, høy turnover og pandemi har påvirket fagmiljøene
5.3 Generelt god tilgang på søkere, med noen rekrutteringsutfordringer
5.4 Delte fagmiljøer gir mer fjernledelse
6. Embetenes praksis har blitt likere
6.1 Praksis er harmonisert i nye embeter
6.2 Fortsatt forskjeller i praksis mellom embeter
7. Statsforvalteren som bindeledd og iverksetter er viktig
7.1 Iverksetterrollen er ivaretatt i ny struktur
7.2 Lokalkunnskapen er god, men under press
7.3 Dialogen med kommunene er i endring
7.3.1 Dialogen med kommunene er god
7.3.2 En dreining av oppmerksomhet mot de mest sårbare kommunene
7.3.3 Mer digital dialog
7.4 Ulike oppfatninger av statsforvalteren som initiativtaker
8. Statsforvalteren styrket som rettssikkerhetsinstans
8.1 Rollen som rettssikkerhetsinstans har hatt en positiv utvikling
8.2 Bred enighet om at statsforvalteren løser rettssikkerhetsoppgavene på en god måte
9. Statsforvalteren utfordret som tverrsektoriell samordner
9.1 Rollen som samordningsmyndighet ivaretas på en god måte
9.1.1 Samarbeid på tvers har fått lavere prioritet i omstillingsperioden
9.1.2 Mer krevende å samordne øvrig regional stat
10. Statsforvalterens geografiske inndeling
10.1 Ulike oppfatninger om hvor viktig det er å følge fylkeskommunens inndeling
10.1.1 Kommunene er mer opptatt av lik inndeling enn statsforvalterne
10.1.2 Respondentene fra fylker som skal deles er minst opptatt av å følge fylkeskommunens inndeling
10.1.3 Styringsetatene mener lik inndeling ikke er viktig
10.1.4 Andre hensyn er viktigere enn lik inndeling med fylkeskommunen
10.2 En eventuell deling av statsforvalterembeter vekker bekymring
10.2.1 Risiko for svekkede fagmiljøer og redusert rettssikkerhet
Troms og Finnmark
Vestfold og Telemark
Oslo og Viken
10.2.2 Det som var, finnes ikke lenger
11. Metode
11.1 Datainnhenting gjennom dokumentstudier, spørreundersøkelser og intervjuer
11.2 Dokumentstudier
Utredninger, styringsdokumenter, planer og rapportering
Nøkkeltall og statistikk
11.3 Spørreundersøkelser
11.3.1 Spørreundersøkelse til alle landets kommuner
11.3.2 Spørreundersøkelse til statsforvalterembetene ved ledelsen
11.4 Intervjuer
11.4.1 Referansegruppe
11.5 Omkringliggende faktorer
Fra krise til krise: Utbruddet av covid-19 i mars 2020 og krigen i Ukraina februar 2022
Kommune- og regionreformen
Ny budsjettfordelingsmodell
Annet
Dokument- og referanseliste
Vedlegg