2.1 Oppdrag og mandat for evalueringen

DFØ fikk i tildelingsbrevet for 2022 i oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet (daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet) å gjennomføre en evaluering av oppnådde resultater av ny statsforvalterstruktur, med følgende mandat:

«1. januar 2019 ble ny struktur for statsforvalterne (daværende fylkesmannsembetene) iverksatt, og Statsforvalterens fellestjenester (STAF) ble etablert. DFØ skal innen 1. oktober 2022 gjennomføre en evaluering av oppnådde resultater av ny statsforvalterstruktur. Evalueringen skal gjennomføres med god involvering av berørte aktører, både kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere. KMD vil komme tilbake med en konkretisering av oppdraget som avtales etter nærmere dialog.»

Fra DFØs tildelingsbrev for 2022

Evalueringen inngår i den rollen DFØ har som kunnskapsleverandør for å bidra til effektiv organisering av forvaltningen og dens virkemåte. Som et ledd i konkretiseringen av oppdraget ble det i dialog med Kommunal- og distriktsdepartementet avklart at evalueringen av ny statsforvalterstruktur skal omfatte alle de ti statsforvalterembetene, og ikke kun avgrenses til de sammenslåtte embetene.  

Formålet er at evalueringen av statsforvalterstrukturen skal gi: 

1. En status over resultatene av strukturendringene så langt, som grunnlag for eventuelle forbedringer. 
2. Et kunnskapsgrunnlag for å vurdere endringer i struktur for de sammenslåtte statsforvalterembetene og konsekvenser av dette, som følge av mulig endring i fylkesstrukturen. 

Det var en viktig føring at evalueringen skulle gjennomføres med god involvering av berørte aktører, og med spesiell vekt på kommunesektorens og styringsetatenes vurderinger​. 

2.2. Bakgrunn og mål for endringen av statsforvalterstrukturen i 2019

Dagens statsforvalterstruktur med ti embeter ble iverksatt fra 1. januar 2019, ved at regjeringen slo sammen elleve (daværende) fylkesmannsembeter til fem nye embeter; Oslo og Viken, Innlandet, Vestfold og Telemark, Vestland, og Troms og Finnmark. Samtidig ble STAF etablert, ved overføring av oppgaver dels fra fylkesmannsembetene og dels fra daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet. De to embetene i Agder var allerede slått sammen med virkning fra 1. januar 2016, og embetene i Trøndelag med virkning fra 1. januar 2018. Tre av embetene; Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland, fikk ikke endret struktur.

Den nåværende statsforvalterstrukturen følger fylkesinndelingen, med unntak av Oslo og Viken som har felles statsforvalter. Bortsett fra Agder, hvor embetet er samlet i Arendal fra 2021, har de sammenslåtte embetene delte kontorsteder. Dette innebærer at statsforvalterne i dag er lokalisert på 24 ulike steder.  

Endringene i statsforvalterstrukturen ble aktualisert av kommune- og regionreformen, endringer i oppgavefordeling mellom fylkesmannen og kommunene og endringer i geografisk inndeling i andre statlige virksomheter med betydning for fylkesmannens samordningsfunksjon.

I Utredning av fylkesmannens fremtidige struktur (heretter Grunnlagsutredningen), som inngikk som et kunnskapsgrunnlag for valg av dagens struktur, ble følgende hovedmål lagt til grunn for valg av framtidig struktur (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016):

• Embetets grunnleggende roller som bindeledd mellom stat og kommune, samordningsorgan mellom stat og kommune​ og rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne videreføres og styrkes.
• Nærhetsbehov ut mot innbyggere og næringsliv ivaretas på en god og hensiktsmessig måte.
• En kostnadseffektiv og kompetent organisasjon.
• Samordningsbehov mot andre regionale statsetater og mot folkevalgt regionalt nivå ivaretas på en effektiv måte.

​ Videre ble det lagt til grunn som prinsipper for inndelingen av ny struktur at den skal 

• gi tilstrekkelig innbyggergrunnlag for faglige og økonomiske bærekraftige enheter​ 
• ivareta geografisk funksjonalitet (unngå å dele opp tettsteder, felles bolig- og arbeidsmarkedsområder og lokale samarbeidsområder)​ 
• sikre god tilgjengelighet for kommuner og innbyggere​ 
• styrke forutsetningene for samvirke og samordning i staten​ 
• ha størst mulig grad av felles inndeling med folkevalgt regionalt nivå​ 

Statsforvalternes inndeling har igjen kommet på dagsorden som følge av at regjeringen Støre åpnet opp for en reversering av regionreformen for de fire fylkeskommunene som ble tvangssammenslått fra 1. januar 2020. Tre av fylkeskommunene søkte om oppløsning, og Stortinget vedtok juni 2022 å dele dem med virkning fra 1. januar 2024 (Lovvedtak 115 (2021-2022). Det innebærer at Viken deles i tre nye fylker: Østfold fylke, Akershus fylke og Buskerud fylke. Vestfold og Telemark deles i to nye fylker: Vestfold fylke og Telemark fylke. Troms og Finnmark deles i to nye fylker: Troms fylke og Finnmark fylke.

2.3 Evalueringens problemstillinger

For å besvare oppdraget har vi identifisert to hovedproblemstillinger:

Problemstilling 1: I hvilken grad har ny struktur bidratt til å styrke statsforvalternes sentrale roller, og hvilke forbedringsmuligheter finnes innenfor rammene av dagens struktur?

Statsforvalterens roller er formulert og inndelt på ulike måter i ulike dokumenter. Vi tar her utgangspunkt i Grunnlagsutredningens beskrivelse av statsforvalterens roller, som sier at statsforvalteren skal være bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner og rettssikkhetsinstans overfor innbyggerne. For å si noe om hvordan disse rollene utøves, har vi sett på:

• Kvalitet i oppgaveløsningen - veiledning, kontroll, tilsyn og klagebehandling 
• Kompetanse, fagmiljøer og kapasitet 
• Harmonisering av praksis​ 
• Tilgjengelighet​ 
• Samordning internt og eksternt 
• Effektiv ressursbruk 

Dagens struktur med ti statsforvalterembeter versus de tidligere 18, har fungert i drøye tre år. Denne evalueringen kan dermed sies å være en underveisevaluering av omstillingen. En av hensiktene med en underveisevaluering er å belyse hva som kan gjøres for å forbedre strukturen slik den er per nå. Slike forbedringer har ulikt detaljeringsnivå, og i denne evalueringen vil vi konsentrere oss om de overordnete og mer generelle forbedringsmulighetene.

Problemstilling 2: Hva er fordeler og ulemper ved en statsforvalterstruktur som sammenfaller med fylkeskommunen versus en struktur der statsforvalteren favner om flere fylker? 

Tradisjonelt har inndelingen av statsforvalterembetene fulgt fylkesgrensene, med unntak av Oslo og Viken – og tidligere Oslo og Akershus – der de to fylkene har hatt felles statsforvalter. I lys av oppløsningen av fylkene Troms og Finnmark, Vestfold og Telemark og Viken, melder spørsmålet seg om dagens statsforvalterstruktur også bør endres. I denne evalueringen belyser vi mulige konsekvenser av oppsplitting av embeter og behovet for sammenfallende inndeling med fylkesgrenser.

2.4 Metodisk design og avgrensninger

Metodisk design

For å belyse problemstillingene i evalueringen har vi benyttet en kombinasjon av ulike data basert på dokumentanalyser, nøkkeltall og statistikk, spørreundersøkelser og intervjuer. En nærmere beskrivelse av metoder og datagrunnlag følger i kapittel 11.

Problemstillingen om erfaringer med dagens statsforvalterstruktur og forbedringsmuligheter er belyst gjennom en spørreundersøkelse til kommunedirektører og ordførere i alle landets kommuner og til ledelsen i statsforvalterembetene. Det forelå ingen nullpunktsanalyse ved sammenslåingen av embetene. Vi har derfor tatt utgangpunkt i Grunnlagsutredningen for å vurdere status og resultater. Vi har også sett hen til en undersøkelse av kommunenes erfaringer med og oppfatning av statsforvalteren (den gang fylkesmannen) som Difi gjennomførte i 2010 (Difi 2010). For å kunne se indikasjon på trender og gjøre en sammenligning over tid, inneholder våre to spørreundersøkelser til dels likelydende spørsmål som denne.

For å få en bredere forståelse av erfaringene med ny struktur, supplerte vi data fra spørreundersøkelsene med intervjuer av embetsledelsen i samtlige ti embeter og representanter for alle styringsetatene.

Videre har vi, som en sentral del av undersøkelsen, gått mer i dybden i fire sammenslåtte embeter. Ett av embetene, Trøndelag, ble sammenslått i 2018 og har lengre erfaringer med ny struktur. De tre øvrige embetene, Vestfold og Telemark, Oslo og Viken, samt Troms og Finnmark, står alle i en situasjon der det foreligger vedtak om deling av fylkeskommunene. Formålet med denne delen av undersøkelsen har vært å få nærmere innsikt i hvordan ansatte og ledere i embetene, et utvalg kommuner og de tilhørende fylkeskommunene opplever ny struktur. Vi har ikke gjennomført intervjuer med tilsvarende grupper i ikke-sammenslåtte embeter. Data om disse embetene er dekket gjennom intervjuer med styringsetatene, embetsledelsene og de to spørreundersøkelsene.

Problemstillingen om mulige konsekvenser av en eventuell oppsplitting av embeter og behovet for sammenfallende inndeling med fylkene, har inngått som tema i både spørreundersøkelsene og intervjuene.

Avgrensninger

Evalueringen er innrettet for å si noe om resultatene av strukturendringene, og har ikke sett spesielt på selve omorganiseringsprosessen. Sider ved omorganiseringsprosessen kan imidlertid gjøre seg gjeldende som forklaringsfaktorer til vurderingene av foreløpige resultater etter ny struktur. 

Kommunal- og distriktsdepartementet har bedt DFØ om å legge særlig vekt på kommunenes og styringsetatenes oppfatninger av ny struktur. I evalueringen er det derfor lagt vekt på å innhente synspunkter fra disse målgruppene.  

Effektene av opprettelsen av STAF er ikke en del av oppdraget og inngår ikke som eget element i evalueringen.

2.5 Leseveiledning

I kapittel 2 trekker vi opp bakgrunnen og rammene for evalueringen, mens kapittel 3 beskriver fakta og rammebetingelser for embetene.

Problemstilling 1 om i hvilken grad ny struktur har bidratt til å styrke statsforvalterens roller og hvilke forbedringsmuligheter som finnes, besvares i kapitlene 4 til 9. Vi tar først for oss det samlede inntrykket fra relevante aktører (kapittel 4), deretter særskilt om hvordan ny struktur har påvirket fagmiljøene (kapittel 5) og til slutt om embetenes praksis (kapittel 6). I kapitlene 7, 8 og 9 ser vi på hvordan strukturen har påvirket statsforvalterens rolleutøvelse med særlig vekt på de delingsutsatte embetene.

Problemstilling 2 besvares i kapittel 10, der vi tar for oss den geografiske inndelingen, og fordeler og ulemper ved å ha lik inndeling som fylkeskommunen.

Metodisk tilnærming til evalueringen er beskrevet i kapittel 11.

Nøkkeltall og resultatene fra spørreundersøkelsene ligger i vedlegg.