4.1 Ny struktur er i ferd med å sette seg

Når vi spør om resultater av strukturendringene, viser mange til at det er relativt kort tid siden endringene trådte i kraft og at de nye embetene ikke helt har fått satt seg. En leder i ett av embetene gir uttrykk for det på denne måten:

«Vi vil ikke se de reelle effektene av endret statsforvalterstruktur før om 5-10 år når de nye organisasjonene har fått satt seg. Flere embeter virker fremdeles å være preget av arbeidet med å finne fram til gode måter å organisere seg på.»

Sitat fra en leder i ett av embetene

Mange peker på at omstilling og store endringsprosesser alltid er krevende og tar tid. Det har også framkommet i tidligere rapporter fra DFØ, så som i «Når støvet har lagt seg – erfaringer med statlige reformer» (DFØ 2020). Her antyder våre informanter at det tar minst tre år etter iverksetting før man kan si noe om resultater av reformer.

Etableringen av ny statsforvalterstruktur har blitt ekstra krevende i lys av pandemien. Den nye strukturen hadde bare virket i ett år da pandemien inntraff. For embetene betød det å gå inn i en kontinuerlig beredskapssituasjon, i rollen som bindeledd mellom sentrale myndigheter og kommunene. Pandemien forstyrret normal drift i en lang periode, og påvirket de nye embetenes muligheter til å bygge organisasjonskultur og få ny organisasjon til å fungere. I intervjuene er det derfor mange som framhever at de fortsatt er i prosess med å lande sammenslåingen.

Et annet moment som har sammenfalt i tid med strukturendringen og som har påvirket organisasjonene, er konsekvensene av ny budsjettfordelingsmodell. For noen embeter medfører dagens budsjettfordelingsmodell at de har fått reduserte budsjetter og dermed må redusere antallet årsverk. Som en leder kommenterer i spørreundersøkelsen:

«I utgangspunktet er sammenslåingen positiv, men på grunn av ny budsjettmodell har sammenslåingen resultert i en kraftig nedgang i tilførte ressurser til embetet. Dette gjør at vi på mange oppgaver har måttet redusere innsatsen til et minimum. Ikke på grunn av sammenslåingen, som er positiv, men på grunn av reduserte ressurser.»

Sitat fra en leder i ett av embetene

Nå er imidlertid opplevelsen fra både styringsetatene og embetene at ny struktur og nye organisasjoner er i ferd med å sette seg. Embetene melder om mindre uro, at de store rekrutteringsrundene er gjennomført og at organisasjonene begynner å finne sine nye måter å jobbe på. Selv om det fortsatt er et potensial etter sammenslåingen som ikke er tatt ut og det gjenstår arbeid for å bygge organisasjonskultur, er opplevelsen at embetene begynner å falle til ro i ny struktur.

4.2 Styringsetatene mener statsforvalterembetene er styrket med dagens struktur

Fra styringsetatenes ståsted er det overordnete inntrykket at strukturen med ti embeter har ført til en styrking av statsforvalterembetene, og at strukturen slik den er i dag fungerer bra.

Gjennomgående viser styringsetatene til at det er enklere å styre 10 enn 18 embeter. Ut over at færre embeter legger til rette for en mer effektiv styringsdialog, er det mange som mener det er lettere å få oversikt og enklere å ha dialog både med det enkelte embete og med embetene samlet.

Når det gjelder konkrete erfaringer med ny struktur viser styringsetatene til at perioden etter sammenslåingen har vært spesiell, særlig på grunn av pandemien, men også som følge av at mange har vært inne i flytteprosesser og at embetene har fått en ny budsjettfordelingsmodell. Flere påpeker at det tar tid før en ny organisasjon får satt seg og at det er krevende å vurdere om de forbedringsmulighetene de ser skyldes ny struktur og/eller andre forhold.

Flere av styringsetatene mener likevel at den faglige dialogen har blitt kvalitativt bedre som følge av ikke bare større, men også sterkere, fagmiljøer. Her blir pandemihåndteringen trukket fram som et eksempel. Styringsetatene gir uttrykk for stor tilfredshet med måten embetene har håndtert denne krevende oppgaven på, ikke minst overfor kommunene. Videre er det en opplevelse av at embetene er flinkere til å samarbeide seg imellom nå, sammenholdt med tidligere. Enkelte viser til at det har skjedd en kvalitativ forbedring i oppgaveutførelsen, gjennom harmonisering av praksis, større likebehandling og økt profesjonalisering. Selv om embetene er blitt likere, påpeker imidlertid flere av styringsetatene at embetene fremdeles er forskjellige. Dette blir ikke bare sett i sammenheng med geografisk struktur, men også det at det er ulike kulturer i de ulike embetene og at de enkelte statsforvalterne har ulike tilnærminger til sin rolleutøvelse.

4.3 Embetsledelsene mener de har kommet styrket ut av ny struktur

I likhet med styringsetatene mener ledelsen i de ti embetene at de er kommet styrket ut av overgangen til ny struktur. Ledelsen i embetene deler styringsetatenes oppfatning av at embetene fortsatt er forskjellige, samtidig som flere mener at embetene er blitt likere rent faglig. Det blir vist til at større embeter gir likere tilfang av saker og et likere kompetansegrunnlag. Videre gir færre embeter lettere oversikt over hvor embetene kan hente erfaringer og søke inspirasjon fra hverandre. Alt i alt er hovedinntrykket fra embetsledelsene at ny struktur har gitt et bedre grunnlag for koordinering og samhandling, og flere mener i tillegg at det har blitt et bedre samarbeidsklima embetene imellom etter ny struktur.

Som følge av pandemien og at mange embeter i en periode har vært opptatt med egne omstillingsprosesser, viser imidlertid flere til at det i en overgangsperiode har vært mindre av samarbeid på tvers av embetene. Enkelte viser samtidig til at embetene tidligere var mer preget av en konkurransekultur, mens det nå i større grad er i ferd med å utvikle seg en fellesskapskultur i embetene.

4.4 Kommunene er i hovedsak tilfredse med statsforvalteren

Hvis vi ser nærmere på hvordan kommunene overordnet opplever statsforvalteren, viser svarene i spørreundersøkelsen at de i all hovedsak er tilfredse med statsforvalteren. Figur 2 viser at i alt 76 prosent av kommunedirektører og ordførere er fornøyd med statsforvalteren, mens 23 prosent er misfornøyd. Ytterpunktene i skalaen brukes i liten grad. Ordførere er noe mindre fornøyde enn kommunedirektører.

Kommunenes tilfredshet varierer. Kommunene i Møre og Romsdal og i Vestfold og Telemark er mest fornøyde med statsforvalteren, mens kommunene i Trøndelag og Oslo og Viken relativt sett er minst fornøyde.

Når vi går inn i svarfordelingen for det enkelte embete, ser vi at Vestfold og Telemark har høyest andel kommuner som er «svært fornøyde», samtidig som de har høyest andel kommuner som er «svært misfornøyde». De øvrige embetene med høyest andel «svært fornøyde» kommuner er Nordland, Troms og Finnmark og Innlandet. Dette indikerer at det ikke er systematiske forskjeller mellom sammenslåtte og ikke-sammenslåtte embeter i kommunenes samlede tilfredshet med statsforvalteren.

Samfunnssikkerhet og beredskapsområdet skiller seg positivt ut

Vi spurte videre kommunene om hvor fornøyde de er med hvert enkelt fagområde hos statsforvalteren. Samfunnssikkerhet og beredskap skiller seg ut som det fagområdet kommunene er mest fornøyde med. Kommuneøkonomi og juridisk kompetanse er også et område som kommunene er særlig fornøyde med.

Den høye tilfredsheten med samfunnssikkerhet og beredskap knytter seg blant annet til statsforvalterens håndtering av covid-19-pandemien. Våre informanter forteller at statsforvalterne var et viktig bindeledd mellom sentrale myndigheter og kommunene i forbindelse med pandemien, og at embetene hadde hyppig kontakt med og utstrakt veiledning av kommunene. Mange roser også statsforvalteren for å ha talt kommunenes sak opp mot sentrale myndigheter og for å samordne statlige etater overfor kommunene.

Samfunnssikkerhet og beredskap trekkes også fram i intervjuene med de sammenslåtte embetene som et fagområde som særlig har styrket seg som følge av strukturendringen, både i form av styrkede fagmiljøer og enklere samordning. Fylkeskommunen i Viken bekrefter dette, og forteller at statsforvalteren spilte en viktig koordinerende rolle i Viken under pandemien:

«Erfaringene fra pandemien viste at dette fungerte bra i Viken med hyppige møter med alle kommunene, inkludert fylkeskommunen. Det ble ett møte i stedet for tidligere tre, og statsforvalteren klarte å holde en 24/7 beredskap med nok personell over en veldig lang tidsperiode.»

Sitat fra fylkeskommunen i Viken

Lav tilfredshet med areal- og planområdet

Figur 4 viser også at de områdene kommunene er minst fornøyde med, er areal- og samfunnsplanlegging etterfulgt av klima og miljø.

Disse resultatene er ikke overraskende. Også i kommuneundersøkelsen fra 2010 ble areal- og plansaker og miljøvern trukket fram som fagområder kommunene var minst fornøyde med. Areal- og plansaker er et område der nasjonale hensyn ofte kan komme i konflikt med lokale ønsker og behov. Kommentarene i spørreundersøkelsen underbygger dette, slik denne kommentaren fra en kommunedirektør er et eksempel på:

«Det er svært vanskelig å få gjennomslag og forståelse for kommunens behov og planer for utvikling. Statsforvalter vektlegger internasjonale og nasjonale interesser mye tyngre i sine vurderinger.»

Sitat fra en kommunedirektør

Mange gir uttrykk for at saksbehandlingstiden i arealsaker er for lang, og flere mener også at statsforvalteren i for liten grad ivaretar og respekterer kommunalt selvstyre innenfor arealplanlegging. Andre peker på manglende samordning internt i embetet som en årsak til misnøyen med areal- og plansaker og klima- og miljøområdet. Utsagnet fra en kommunedirektør er illustrerende:

«I arealsaker framstår embetet som ikke samordnet, men at det er den enkelte fagavdelings syn som teller hver for seg.»

Sitat fra en kommunedirektør

Saksbehandlingstid kommer generelt dårlig ut

Selv om kommunene i all hovedsak er fornøyde med statsforvalteren, ser vi at de jevnt over er minst fornøyd med statsforvalterens saksbehandlingstid. Tilsvarende tendens gjaldt i kommuneundersøkelsen i 2010, noe som tyder på at dette er en vedvarende utfordring.

Hvis vi ser nærmere på hvordan svarene fordeler seg etter embete, skiller kommunene i Agder seg ut ved å være minst fornøyde med statsforvalterens saksbehandlingstid. Deretter følger Oslo og Viken, Innlandet og Trøndelag. Kommunene i Vestfold og Telemark, Møre og Romsdal og Nordland er de mest fornøyde.

Intervjuene bekrefter at lang saksbehandlingstid er en generell utfordring, selv om det varierer hvor stor utfordringen er fra fagområde til fagområde og mellom embetene. En kommunedirektør i et ikke-sammenslått embete sier det slik:

«Det er gjennomgående for lang saksbehandlingstid.»

Sitat fra en kommunedirektør