5.1 Dagens struktur legger til rette for økt kapasitet og kvalitet

Embetene og styringsetatene mener at fagmiljøene i de sammenslåtte embetene har blitt styrket som følge av ny struktur.

Hvis vi først tar for oss hva embetene selv mener, kommer det klart til uttrykk i spørreundersøkelsen til lederne i embetene at de mener fagmiljøet er styrket. 85 prosent av de spurte i de sammenslåtte embetene sier seg enig i påstanden om at fagmiljøet på eget fagfelt har blitt styrket.

Intervjuene viser at det er stor grad av samstemmighet mellom ledere og ansatte, og mellom ulike embeter, i dette spørsmålet. Hovedbudskapet er at fagmiljøene er blitt sterkere og mer solide, og at dette tilrettelegger for økt kvalitet i oppgaveløsningen. Unntaket er i Troms og Finnmark der det er mer variasjon i oppfatningene blant de ansatte, først og fremst blant ansatte i Finnmark. Men også her er hovedbildet at fagmiljøene er blitt styrket. Flere informanter i de sammenslåtte embetene trekker fram at gevinsten av styrkede fagmiljøer har vært størst i den delen av embetet som hadde de minste og mest sårbare fagmiljøene før sammenslåingen. I praksis vil det si Finnmark, Nord-Trøndelag, Østfold, Buskerud og Telemark.

Videre finner vi at også kommunene generelt sett opplever at fagkompetansen i embetene er god. I spørreundersøkelsen til kommunene svarer 83 prosent at de er fornøyde med fagkompetansen. Sammenligner vi svarene finner vi at Møre og Romsdal skårer best, der samtlige respondenter svarer 4, 5 eller 6. Lavest ligger Oslo og Viken der 71 prosent svarer det samme. Ser vi kun på de som har svart «svært fornøyd» ligger Vestfold og Telemark høyest, etterfulgt av Troms og Finnmark og Nordland.

Intervjuene med kommuner i de sammenslåtte embetene bekrefter dette. De etterlater et generelt inntrykk av at kommunene oppfatter fagkompetansen som god, men flere har ikke noen klare oppfatninger av hvorvidt sammenslåingen har styrket eller svekket den. De mest positive erfaringene med sammenslåingen ble formidlet fra de fem finnmarkskommunene som vi intervjuet. De hadde alle erfart en klar styrking av statsforvalterens fagkompetanse etter sammenslåingen. En av kommunedirektørene uttrykte det på denne måten:

«Kapasiteten hos statsforvalteren har økt fordi de, på de fleste fagområdene, har flere å spille på. Vi har nå tilgang på godt kompetente folk som gir raske svar.»

Sitat fra en kommunedirektør

Hva ligger så i et styrket fagmiljø? For det første peker mange på at sammenslåingen har medført økt kapasitet som igjen har gitt mindre sårbarhet, ført til økt tilgang til faglige diskusjons- og sparringspartnere og større muligheter for spesialisering. Et større fagmiljø er spesielt merkbart for de «små» fagområdene der det tidligere kunne være en eller to personer som hadde fagansvaret for et område, og som i tillegg delte tiden sin på andre oppgaver. Da kunne det være et problem at det ikke var noen til å ta over oppgavene ved fravær på grunn av sykdom eller ferie.

For det andre blir også framhevet i intervjuer at sammenslåingen har bidratt til en kvalitativ styrking av fagområdene og en økende profesjonalitet i utøvelsen av rollen. Dette formidles tydelig både fra embetene selv og fra styringsetatene. Flere av styringsetatene gir klart uttrykk for at de opplever økt kvalitet i oppgaveløsningen, og legger til grunn at større fagmiljøer og mer spesialisering fører til økt kvalitet. I embetene legger flere vekt på at et mer spennende fagmiljø lettere tiltrekker seg gode fagfolk, noe som igjen bidrar til en videreutvikling av fagmiljøet. Dette er også uttrykt i embetenes årsrapporter, som her i årsrapporten 2021 fra Statsforvalteren i Vestfold og Telemark:

«Vi ser stadig tydeligere at sammenslåingen av embetene har redusert sårbarheten i oppgaveløsningen og gitt grunnlag for spesialisering og effektivisering. […] Vi opplever også at sammenslåingen har bidratt til sterkere og mer attraktive fagmiljøer.»

Fra årsrapporten til Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

Til slutt er det en del av våre informanter i embetene, i styringsetatene og i kommunene som har vært opptatt av at en styrking av fagområdene for noen har bidratt til en klargjøring av statsforvalterens rolle overfor kommunene. Sterke fagmiljøer gjør medarbeiderne tryggere i møtet med dem de skal kontrollere og gir dem større faglig autoritet. På den ene siden får vi høre fra embetene at de ansatte må stå faglig trygt nok til å kunne melde avvik i krevende saker. På den annen side forteller flere informanter fra kommunene om ansatte som etter sammenslåingen i større grad tør å bruke handlingsrommet sitt og komme med mer kvalifisert veiledning. En kommune formulerte det på denne måten:

«Gode fagmiljøer er det viktigste – vi er helt avhengig av det. Jo spedere fagmiljøene er, jo merkeligere avvik og lovbruk kommer. Det å utøve skjønn krever erfaring og kunnskap. Å lese loven og tolke den ut fra formålet krever både erfaring og kompetanse hos saksbehandlerne.»

Sitat fra en informant i en kommune

5.2 Delte kontorsteder, høy turnover og pandemi har påvirket fagmiljøene

Selv om hovedbildet er at fagmiljøene nå er styrket, blir det fra alle embetene pekt på at sammenslåingen har kostet i form av stort frafall av kompetanse og høyere turnover i omstillingsperioden. Mange gir også uttrykk for at føringene som ble gitt for antall kontorsteder og fordeling av ansatte mellom kontorsteder har vært utfordrende for arbeidet med å bygge opp og samle nye fagmiljøer.

Intervjuene viser at embetene har ulike erfaringer med de ulike løsningene som er valgt for fordeling av ansatte og fagavdelinger på kontorsteder. Vi får for eksempel høre at det er enklere å bygge en ny fagavdeling hvis fagmiljøet er fysisk samlet på ett kontorsted. Samtidig kommer det fram at det er mer krevende å integrere en fagavdeling som er alene på et kontorsted i helheten i embetet. Videre får vi høre at ved å dele fagmiljøene og ha de fleste fagområder representert på alle kontorsteder, sikrer det nærhet til kommunene. Det kan imidlertid gjøre kulturbyggingen i embetet som helhet vanskeligere.

Vi registrerer at det i enkelte embeter fortsatt snakkes om «de» og «oss» når det refereres til kontorsteder. Selv om flere opplever at det er utfordrende å skape en «vi»-følelse når ansatte er spredt på ulike kontorsteder, er det også mange som mener at dette er et begrenset problem på grunn av den økte bruken av digitale møter og at mange uansett i stor grad benytter seg av hjemmekontor.

I alle embetene blir det framhevet at de har mistet både kapasitet og viktig kompetanse i omstillingsperioden. Mange kommuner tegner et bilde av kontakten med statsforvalteren som veldig personavhengig og at kvaliteten er avhengig av den enkelte saksbehandler. Der det har det vært store personutskiftinger kan det oppleves som krevende for kommunene å forholde seg til personer som kan være gode fagpersoner, men som har mindre kompetanse om lokale forhold.

Selv om utskiftingen av arbeidskraft var på sitt høyeste i 2019, preget det også embetene i 2020 og 2021. Både i årsrapportene og gjennom intervjuene blir de store kostnadene som følge av høy turnover påpekt. Statsforvalteren i Oslo og Viken uttrykker det slik i årsrapporten for 2021:

«Embetet er en stor og robust organisasjon, med sterke fagmiljøer på alle områder av vårt oppdrag. Dette er en styrke. Samtidig har vi noen år hatt høy turnover, og mistet verdifull kompetanse og erfarne medarbeidere. En betydelig nyrekruttering vil påvirke vår produksjon noen tid.»

Fra årsrapporten til Statsforvalteren i Oslo og Viken

I perioder har dette ført til at ledelsen har brukt mye ressurser på rekruttering og innfasing av nye medarbeidere. Støy og uro i organisasjonen i omstillingsperioden har også vært utfordrende for arbeidsmiljøet. I en overgangsfase førte det til at omstillingen gikk på bekostning av måloppnåelsen i embetene, noe Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gir uttrykk for på denne måten i årsrapporten for 2019:

«Vi har mista både kapasitet og viktig kompetanse. Dette har bidratt til at vi ikkje har nådd sentrale målsettingar for saksbehandlingstid, og at vi ved inngangen til 2020 har relativt store restansar innanfor nokre saksfelt.»

Fra årsrapporten til Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

I flere av embetene der oppgaver og avdelinger ble samlet på ett kontorsted, var det særlig mange som valgte å ikke bli med videre. Etter samlokaliseringen av embetet i Arendal var det eksempelvis kun 47 av de opprinnelig ca. 120 ansatte i Vest-Agder som valgte å fortsette. Også Vestfold og Telemark har mistet store deler av de gamle fagmiljøene i Telemark på få år.

Ut over aktuelle forhold knyttet til det enkelte embete er det også mange som peker på at covid-19-pandemien har påvirket embetenes muligheter til å bygge sterkere fagmiljøer. Flere informanter viser til at perioden med hjemmekontor og færre muligheter til å samles fysisk, har vært krevende for kulturbygging og faglige synergier i det nye embetet. Dette har bidratt til at omstillingen har tatt lengre tid og har kommet kortere enn den ellers ville gjort. Flere mener derfor at vi fremdeles ikke ser den fulle effekten av ny struktur i de nye fagmiljøene som er etablert.

5.3 Generelt god tilgang på søkere, med noen rekrutteringsutfordringer

I perioder med høy turnover er det viktig at embetene har godt tilfang av kandidater til utlyste stillinger. En gjennomgang av statsforvalternes årsrapporter fra 2019 til 2021 viser at rekrutteringssituasjonen i embetene generelt synes å være god, men noen stillingsgrupper er mer krevende å rekruttere til enn andre. Det gjelder spesielt jurister og stillinger innenfor helseområdet.

Flere av de sammenslåtte embetene erfarer også at det er vanskeligere å rekruttere til enkelte av kontorstedene. Oslo og Viken skriver i årsrapporten for 2019 at de «ser at de tre kontorstedene har ulik tiltrekningskraft i ansettelsesprosesser», og i intervjuene får vi høre at det er lettere å rekruttere til Oslo enn til de to andre kontorstedene. I Troms og Finnmark har det vært vanskelig å få besatt enkelte stillinger i Vadsø. Dette resulterte i at et par juriststillinger i juridisk seksjon ble midlertidig flyttet fra Vadsø til Tromsø i 2021. I Vestfold og Telemark er erfaringene at det er mer krevende å rekruttere til Skien enn til Tønsberg, men fordi alle avdelingene bortsett fra én er lokalisert i Tønsberg, utgjør dette et begrenset problem i dag. Rekrutteringsgrunnlaget til Tønsberg er godt, ifølge våre informanter, men de har utfordringer med å rekruttere fra telemarkskommunene på grunn av lang reisevei. Også i Trøndelag rapporterer embetet om forskjeller i rekrutteringsgrunnlag mellom kontorstedene Trondheim og Steinkjer, og at det er vanskeligere å rekruttere jurister til Steinkjer enn i Trondheim (jf. embetets årsrapport 2021).

Et forhold som mange av embetene trekker fram i rekrutteringssammenheng er at de mister kompetanse fordi de ikke kan konkurrere lønnsmessig. Dette synes særlig å gjelde rekruttering av personell med spesiell kompetanse og det å beholde erfarne medarbeidere. Embetsledelsene erfarer at mange av deres ansatte er svært attraktive på arbeidsmarkedet, og at statsforvalteren konkurrer mot kommuner, fylkeskommunen og andre statlige etater om de samme hodene. For eksempel har etableringen av Forbrukertilsynet i Porsgrunn ført til det noen kaller en «støvsuging av juristmarkedet i Grenland». De siste årene har embetene opplevd et økt press i lønnsnivået fordi andre offentlige virksomheter i regionen gir høyere lønn, og embetene har ofte ikke har muligheten til å tilby det samme. Flere embeter oppgir at de ser nærmere på hvordan de kan videreutvikle den lokale lønnspolitikken for å møte denne utfordringen.

5.4 Delte fagmiljøer gir mer fjernledelse

Organiseringen med flere kontorsteder og delte fagmiljøer, og dermed delte fagavdelinger, medfører fjernledelse. For embetene som har fått ny struktur og delte kontorsteder, har omfanget av fjernledelse økt. Samtidig har pandemien generelt bidratt til å øke utbredelsen av fjernarbeid i alle embetene. Overordnet inntrykk fra intervjuene med ledere og ansatte i de sammenslåtte embetene er at erfaringene med fjernledelse er gode.

Mange reflekterer over at pandemien har bidratt til å normalisere bruken av digitale løsninger i kommunikasjonen på tvers av kontorsteder. Det bidrar til å minske avstandene og gjør det lettere å ha kontakt, samtidig som kostnadene ved reiser blir redusert. Ansatte i samme fagmiljø som tilhører ulike kontorsteder føler seg mer likeverdige, ettersom lederne blir like tilgjengelige for alle, uten å «favorisere» de ansatte som har sin leder på samme kontorsted. Flere embeter har inngått fjernarbeidsavtaler som gir ansatte muligheter til å arbeide hjemmefra inntil tre dager per uke. Generelt viser ledere og ansatte i alle embetene til at erfaringer med bruk av digitale løsninger under pandemien er en medvirkende faktor til at fjernledelse fungerer godt også nå.

Samtidig får vi høre at ledere kan synes det er utfordrende å «lede på skjerm». En leder i et embete kommenterer det slik i spørreundersøkelsen:

«Vi bruker «Teams» i alle møter. Jeg har vært i mindre enn fem fysiske møter på snart to år. Det er utmattende og gjør at man ikke bygger så gode og nære relasjoner som man gjør dersom man sitter rundt et bord og diskuterer. Jeg opplever også at det går utover kvaliteten.»

Sitat fra en leder i et embete

Enkelte ledere som har medarbeidere på tre og flere lokasjoner opplever også at fjernledelse fremdeles er krevende, særlig når nye fagmiljøer skal bygges opp. De opplyser også at fjernledelse tar mye tid. Flere embeter oppgir at de har jobbet mye med fjernledelse, og at de derigjennom har fått opp kompetansen på området. Det kommer også fram at fjernledelse fungerer ulikt mellom områder, avdelinger og seksjoner, og at det til dels er personavhengig i hvilken grad man har lykkes med det. Både ledere og ansatte gir uttrykk for at fjernledelse er noe det bør jobbes kontinuerlig med. Det pågående lederutviklingsprogrammet Vidsyn blir i den sammenheng trukket fram som et viktig bidrag for å styrke evne til fjernledelse og bygge kultur og tilhørighet på tvers av kontorsteder, både i det enkelte fagmiljø og i embetet som sådan.