Hvordan problembeskrivelsen, nullalternativet og målene henger sammen, er illustrert i figuren under. Jo større avvik det er mellom den faktiske tilstanden og den ønskede tilstanden, desto sterkere indikasjon er det på at det er behov for å sette inn offentlige tiltak på området.

En viktig påminnelse under dette steget er at hvordan man skal oppnå målet, er noe man skal vente med å vurdere til neste arbeidsfase (se kapittel 3.2).

3.1.1 Hva er et samfunnsproblem?

Det oppfattes som et problem når dagens situasjon eller utvikling er en annen enn den som er ønsket. I et samfunn finnes det problemer av mange slag uten at det dermed er en samfunnsoppgave å løse alle disse. De problemene som samfunnet kan eller bør løse, kalles samfunnsproblemer. Dette er problemer som gjerne forblir uløste, eller som løses på en mangelfull eller lite hensiktsmessig måte dersom de overlates til det private markedet. Dette har ofte bakgrunn i at det eksisterer en form for markedssvikt.¹⁸ Problemene utløser derfor et behov for offentlige inngrep. Slike behov kan blant annet være tilgang til fellesgoder, for eksempel infrastruktur og forsvar, eller behov for å håndtere eksterne virkninger, for eksempel forurensende aktiviteter. Det kan også være behov for at informasjon gjøres tilgjengelig, slik at innbyggerne kan ta informerte valg.

Et samfunnsproblem kan også være knyttet til normer og verdier, blant annet en akseptabel fordeling av goder. For eksempel kan det dreie seg om å sikre at alle barn i landet får oppfylt den samme retten sin til skolegang. Slike normer og verdier er ofte uttrykt i overordnede politiske mål og retningslinjer. Offentlig sektor har som formål å dekke disse behovene best mulig med de ressursene den har til rådighet.

Videre kan samfunnsproblemer handle om muligheter som staten bør vurdere å utnytte. Dette kan for eksempel være uutnyttede naturressurser, muligheter til å tilby mer brukervennlige løsninger, muligheter til å øke produktiviteten eller muligheter til å bruke offentlige midler bedre ved å utforme innsparingsforslag. Da handler problemet om at disse mulighetene ikke utnyttes.

3.1.2 Beskriv samfunnsproblemet

Det følger av rundskrivet at man i en samfunnsøkonomisk analyse skal starte med å beskrive problemet og fastsette mål for hva man ønsker å oppnå med tiltakene. Det er viktig å huske på at problembeskrivelsen er fundamentet for resten av utredningen og er avgjørende for å tenke nytt og for å unngå å låse seg til et bestemt tiltak. Ved å rette oppmerksomheten mot problemet som skal løses, åpnes det opp for å tenke bredt, og det blir enklere å finne alternative tiltak i neste arbeidsfase.

Boksen under inneholder veiledning om to vanlige fallgruver som det er viktig å være bevisst på når man er i denne første arbeidsfasen.

Hva er en problembeskrivelse?

En problembeskrivelse er en grunnleggende del av den samfunnsøkonomiske analysen og er nødvendig for å lykkes med å finne effektive måter å løse problemet på. Et generelt tips er å beskrive problemet mest mulig konkret, men samtidig så overordnet at det åpner opp for flere måter å løse det på.

I arbeidet med problembeskrivelsen er det nyttig å støtte seg til folk med fagkompetanse og relevant sektorkompetanse, slik utredningsinstruksens krav om tidlig involvering sier. Det kan for eksempel være nyttig å sammenstille informasjon fra evalueringer, offentlige utredninger (NOU-er) og forskningsrapporter. Videre kan det være nyttig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet, for eksempel ved å ta i bruk spørreundersøkelser eller dybdeintervjuer. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen.

En problemstilling er som regel mer kompleks enn det man først er klar over. For at problembeskrivelsen skal gi et godt nok fundament for senere faser i utredningen, er det viktig å avdekke og konkretisere de sentrale årsaksforholdene i problemstillingen som skal utredes. Vi anbefaler følgende steg for å komme frem til en god problembeskrivelse:

1. Beskriv det observerte problemet. 
2. Beskriv årsakene til problemet.
3. Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet.

Selv om vi har satt opp dette som en stegvis prosess, vil de to siste stegene i praksis være en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom disse stegene etter hvert som man opparbeider seg mer innsikt i problemstillingen. De tre stegene er utdypet nedenfor.

Figuren under illustrerer hvordan disse tre elementene beskriver årsaksforholdet. Som vi ser, er det første steget med «det observerte problemet» i midten. Etter hvert som man jobber seg gjennom de tre stegene, er disse årsaksforholdene et nyttig verktøy å sette opp for å finne sammenhengen mellom de ulike stegene.

Steg 1: Beskriv det observerte problemet

Utgangspunktet for kartleggingen av årsaksforholdene vil som regel være å beskrive de mest synlige delene av problemet og det som har ført til at utredningen settes i gang. Dette kan omtales som en beskrivelse av det observerte (eller utløsende) problemet og er gjerne en overordnet og forenklet beskrivelse som setter utredningsarbeidet i en riktig kontekst og gir en rask innføring i problemstillingen.

Det observerte problemet kan for eksempel være

• et regelverk som fører til utilsiktede, negative konsekvenser for noen grupper i samfunnet
• sentrale velferdstjenester som ikke blir levert med tilfredsstillende kvalitet eller kostnad
• et gammelt bygg som gjør det vanskelig for dem som jobber der, å utføre arbeidsoppgavene sine
• et kollektivtilbud med mye kø og forsinkelser

Hvis det er gitt et oppdrag eller mandat for et arbeid, vil mandatets beskrivelse av problemet være et naturlig utgangspunkt for utredningsarbeidet, men det er viktig å gjøre en selvstendig vurdering av om denne beskrivelsen er korrekt og dekkende. Det vil som regel komme frem mer informasjon underveis i utredningsarbeidet som kan gjøre det nødvendig å revidere beskrivelsen av problemet slik det er oppgitt i mandatet.

En god beskrivelse av det observerte problemet setter beslutningstakeren inn i problemet og synliggjør bakgrunnen for utredningsarbeidet. Det er viktig å merke seg at dersom man bare avdekker symptomene på problemet, er det fare for å velge tiltak som ikke bidrar til at problemet faktisk blir løst. Når det observerte problemet er beskrevet, er det derfor viktig å finne årsakene til at det har oppstått, og konsekvensene det fører med seg. I noen tilfeller vil det å fjerne årsakene til at problemet oppstår, være den beste løsningen. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å rette tiltaket mot å redusere konsekvensene av problemet. Se veiledning om dette i arbeidsfase 2 (i kapittel 3.2).

Steg 2: Beskriv årsakene til problemet

Å identifisere årsakene til at problemet har oppstått, er helt avgjørende for senere å kunne identifisere relevante tiltak og forstå hvordan de ulike tiltakene vil bidra til å løse problemet. Det observerte problemet kan som nevnt i steg 1 for eksempel være utilsiktede konsekvenser av et regelverk, dårlig kvalitet på noen velferdstjenester, et bygg som gjør det vanskelig å utføre jobben, eller et kollektivtilbud preget av kø og forsinkelser.

Eksempler på sentrale årsaker til disse kan være

• et regelverk som ikke er oppdatert som følge av endringer i utenforliggende krav fra lover, forskrifter eller internasjonale avtaler som har ført til at regelverket bør oppdateres
• en teknisk løsning som delvis er blitt utdatert, og som har ført til at velferdstjenestene ikke er blitt levert med tilstrekkelig kvalitet
• et bygg som har manglende funksjonalitet, og som har ført til at det ikke passer til nye arbeidsoppgaver, endrede arbeidsformer eller endrede brukerbehov
• befolkningsvekst, andre demografiske endringer eller endrede preferanser som har ført til at etterspørselen etter et kollektivtilbud har økt

Et tips er å gå gjennom resultatmålinger og evalueringer¹⁹ både av eksisterende tiltak og av tidligere tiltak som har hatt som mål å løse tilsvarende problemer. Dette vil kunne gi nyttig lærdom for å vurdere årsakene til at tiltakene ikke har lykkes, og hvilke som eventuelt har hatt god effekt.

«5-hvorfor»-prinsippet som en måte å finne det underliggende problemet

Men hvordan kan vi vite at vi har funnet det «egentlige problemet»? Et verktøy man kan ta i bruk når man skal avdekke det underliggende problemet, er det såkalte «5 hvorfor»-prinsippet.²⁰ Dette er et verktøy som ofte blir brukt i rotårsaksanalyser. Prinsippet går ut på at man steg for steg undersøker hva som er årsaken til problemet, og gjentar "Hvorfor det" til svaret til man mener å ha funnet det underliggende problemet. Hvor mange ganger man bør stille seg spørsmålet «Hvorfor det?» vil selvsagt avhenge av problemstillingen man står ovenfor, så det å stille seg dette spørsmålet fem ganger er bare ment som en tommelfingerregel.

Figuren under illustrerer dette prinsippet ved å bruke et forenklet og stilisert eksempel av et observert problem med et for stort frafall i videregående skole.

Steg 3: Beskriv og tallfest de samfunnsmessige konsekvensene av problemet

For å dokumentere problemets omfang og alvorlighet må man identifisere og beskrive de samfunnsmessige konsekvensene av problemet. Det er problemets samfunnsmessige konsekvenser og utviklingen av disse frem i tid som synliggjør hvorvidt det er nødvendig for det offentlige å iverksette tiltak.

De samfunnsmessige konsekvensene skal tallfestes så langt det lar seg gjøre. Dette vil gi et godt grunnlag for å utarbeide nullalternativet (se kapittel 3.1.3). Å tallfeste problemet synliggjør behovet for tiltak i større grad enn kvalitative beskrivelser og legger samtidig til rette for at også tiltakets virkninger i størst mulig grad kan tallfestes og verdsettes på en etterprøvbar måte i arbeidsfase 4 (se kapittel 3.4).

I tillegg til at en beskrivelse av de samfunnsmessige konsekvensene vil synliggjøre et eventuelt behov for at det offentlige griper inn, vil dette gi en indikasjon på hvilke nyttevirkninger eventuelle nye tiltak bør føre til, som igjen vil gi grunnlag for å fastsette effektmål (se kapittel 3.1.4). Sentrale spørsmål som må besvares, er:

• Problemets omfang – Hvilke grupper i samfunnet blir berørt, og hvor mange blir påvirket?
• Problemets alvorlighet – Hvordan påvirkes de som blir berørt, og hvilke ulemper og kostnader fører det med seg? Og hvordan utvikler problemet seg over tid?

Det er viktig at de samfunnsmessige konsekvensene knyttes opp mot de negative konsekvensene for berørte grupper i samfunnet (privatpersoner, næringslivet, offentlige aktører eller samfunnet ellers), og at ulempene for disse beskrives fullt ut. Det er for eksempel ikke nok å beskrive hvor dårlig et tjenestetilbud er, uten å forklare hvilke ulemper det fører med seg for målgruppen av dette tilbudet.

Noen mulige samfunnsmessige konsekvenser som bygger på eksemplene fra de forrige stegene, kan for eksempel være:

• utilsiktede, negative konsekvenser for brukere av en støtteordning som følge av at regelverket ikke er oppdatert i tråd med for eksempel EØS-regelverket
• redusert produktivitet for ansatte i den berørte virksomheten som følge av nedetid eller lav funksjonalitet på et utdatert IT-system eller konsekvenser for sluttbrukerne som følge av redusert kvalitet eller forsinket tilgang på sentrale tjenester
• redusert produktivitet for de ansatte eller ulemper ved et redusert velferdstilbudtilbud for brukerne som følge av et «utdatert» bygg
• store tidskostnader for brukerne av kollektivtilbudet eller tap av liv, helse, materiell og miljø som følge av ulykker

Eksemplene over er forenklede og generiske, men gir en skisse over hvilke type aspekter som bør utdypes, forklares og helst kvantifiseres i problembeskrivelsen.

Et viktig supplement til kvantitative analyser kan være intervjuer med sentrale berørte grupper. Det sørger for at viktige nyanser kommer frem, og kan bidra til å kvalitetssikre resultatene.

Årsaksforhold i eksempelet om svakhetene i tilbudet til barn og unge

Som tidligere nevnt er det å sette opp en oversikt over årsaksforhold underveis i arbeidet med de tre stegene et nyttig hjelpemiddel for å finne sammenhengen mellom stegene. I eksempelet med svakhetene i det offentlige tilbudet til barn og unge har vi satt opp årsaksforholdene i figuren under.²¹

Som det kommer frem av figuren, er det svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge som er det observerte problemet. Mer konkret er det avdekket svakheter i det kommunale tilbudet til barn og unge som opplevde alvorlig omsorgssvikt, seksuelle overgrep og grov vold. Når det gjelder årsakene til dette problemet, er manglende kunnskap og kompetanse til de ansatte som utfører tjenestene i barnevernet pekt ut som en av de viktigste årsakene til svakhetene.

Hvis vi bruker «5 hvorfor»-prinsippet, kan vi stille oss spørsmålet «hvorfor har ikke de som utfører tjenenestene i barnevernet, tilstrekkelig kunnskap og kompetanse?». Dette kan delvis forklares med at mange av de ansatte som jobber i barnevernet mangler en grunnkompetanse. Dette henger igjen sammen med at det ikke fantes noen utdanningskrav til dem som jobbet i kommunalt barnevern, i motsetning til ved statlige barnevernsinstitusjoner, der det var krav om at over halvparten måtte være fagutdannet. I det kommunale barnevernet har dette ført til at man ved oppfølgingen av barn og unge har hatt en for svak oppgaveutførelse i tjenestene utført i en rekke kommuner, inkludert lang saksbehandlingstid, at grunnlaget for vurderinger og undersøkelser var mangelfullt, og at meldeplikten ikke ble overholdt. Videre er det avdekket mangelfullt samarbeid og samordning mellom ulike offentlige tjenester rettet mot barn og unge i tillegg til mangelfull prioritering av forebyggende arbeid innenfor ulike områder, som medvirkende årsaker til svakhetene i tilbudet til barn og unge.

Svakhetene i det offentlige tilbudet til barn og unge fører, som figuren over viser, til en rekke alvorlige samfunnsmessige konsekvenser for den berørte gruppen i tillegg til kostnader for samfunnet i sin helhet. Mer konkret dreier disse seg om at barn og unge blir frarøvet en god barndom, og at utsiktene til å komme i arbeid og kunne forsørge seg selv i fremtiden svekkes. I tillegg vil samfunnet påføres kostnader som følge av økt bruk av offentlige tjenester som barnevern og helse. I et offentlig utvalg (NOU 2017: 13) er de samfunnsmessige konsekvensene beskrevet på følgende måte:

I tillegg til å være av stor egenverdi, har en god barndom stor instrumentell verdi i den forstand at barn som opplever trygge og gode oppvekstsvilkår blir bedre tilpassede og friskere voksne, som i større grad bidrar til verdiskapning i samfunnet. Tilsvarende har ugunstige oppvekstsvilkår betydelige kostnader for samfunnet, både direkte ved den lidelsen en ugunstig barndom i seg selv representerer, men også indirekte, ved at det går ut over fremtidig livskvalitet, og bidrar til økte kostnader for samfunnet.

3.1.3 Utarbeid nullalternativet

En sentral del av problembeskrivelsen er det såkalte nullalternativet, også kalt referansealternativet eller basisalternativet i enkelte utredninger. På engelsk omtales dette ofte som «baseline»- eller «business as usual»-alternativet. Nullalternativet skal utformes som et reelt alternativ og kan være det som kommer best ut i analysen og blir anbefalt i arbeidsfase 8 (se kapittel 3.8). Nullalternativet skal beskrive dagens situasjon og den forventede utviklingen. Det er altså ikke nok å beskrive hva som er problematisk med dagens situasjon. Også fremtidige utfordringer som vil oppstå uten nye tiltak på området, skal tas med i nullalternativet. En fremskriving av problemet er viktig for å vise hvor alvorlig problemet kan utvikle seg til å bli uten tiltak – eller om problemet vil løse seg på sikt uten offentlig inngripen. Se figuren under som illustrer nullalternativet.

Nullalternativet har også en sentral funksjon senere i analysen. I senere arbeidsfaser skal nullalternativet brukes som et sammenligningsgrunnlag (eller en referansebane) for å beskrive virkningene av tiltakene som utredes (i arbeidsfase 3) og tallfestes (i arbeidsfase 4).

Vi gjør oppmerksom på at det skal gjøres kvalitative vurderinger av virkningene i de tilfellene der det ikke er mulig å tallfeste eller verdsette dem (i fase 4). I slike tilfeller vil en kvalitativ beskrivelse av nullalternativet være sammenligningsgrunnlaget.

Utformingen av nullalternativet kan få store konsekvenser for vurderingen av tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Et godt utformet nullalternativ er avgjørende for å unngå at enten nullalternativet eller tiltakene som utredes, blir avvist på feil grunnlag. Det er viktig å være oppmerksom på at spesielt nullalternativet kan inngå i manipulasjon ved at utrederen eller oppdragsgiveren kan ønske å fremme et spesielt tiltaksalternativ. Gjennom å velge et nullalternativ med høye kostnader eller lav nytte vil tiltaksalternativene komme bedre ut.²²

Utforming av nullalternativet

Det kan være hensiktsmessig å starte med å utarbeide en overordnet, gjerne kvalitativ, beskrivelse av nullalternativet for så å supplere med nødvendige detaljer senere. I praksis foretas ofte en kvalitativ beskrivelse av nullalternativet med prognoser for fremtidig utvikling i denne arbeidsfasen, og mye som er relevant for nullalternativet, kan være beskrevet under den første delen av problembeskrivelsen (se kapittel 3.1.2). Mye av tallfestingen av nullalternativet gjøres ofte i den arbeidsfasen der man tallfester og verdsetter tiltakenes virkninger (arbeidsfase 4). Det er først når tiltakets virkninger er identifisert, at man får et godt nok grunnlag for å vurdere hvilke deler av nullalternativet det er behov for å tallfeste. En vanlig arbeidsmetodikk vil være å veksle (iterere) mellom de ulike fasene, det vil si at man går frem og tilbake mellom de ulike fasene etter hvert som ny kunnskap innhentes.

Det er viktig å legge tilstrekkelig mye arbeid også på å utforme nullalternativet, akkurat som tiltakene som skal utredes. Kapittel 3.4.2 gir veiledning om ulike datakilder som kan være relevante i forbindelse med å kvantifisere virkningene av et tiltak. Disse kildene kan også være aktuelle når nullalternativet skal utformes.

I mange tilfeller kan det være komplisert og ressurskrevende å utforme et presist nullalternativ. Derfor er det viktig å vurdere hvilket presisjonsnivå som trengs for den enkelte utredning, og hvor mye tid og ressurser man bør sette av til denne delen av utredningen. Ofte kan man komme langt med kvalifiserte antakelser så lenge disse bygger på et tilstrekkelig godt faglig grunnlag. Samtidig må ambisjonsnivået tilpasses hvilke virkninger tiltakene fører med seg, og i hvor stor grad det er mulig å tallfeste og verdsette disse virkningene. Hvis for eksempel spart tid for brukere av en offentlig tjeneste er en vesentlig nyttevirkning for ett eller flere av tiltakene som utredes, innebærer dette at man må bruke tilstrekkelig med ressurser på å kartlegge tidsbruken i nullalternativet.

Uavhengig av hvor mye ressurser som brukes for å utforme nullalternativet, vil det som regel være noen antakelser det kan stilles spørsmål ved. Av hensyn til gjennomsiktigheten og etterprøvbarheten er det derfor viktig å beskrive og dokumentere alle antakelsene og forutsetningene som nullalternativet bygger på. En slik dokumentasjon er for øvrig viktig for alle deler av utredningen.

Et godt utformet nullalternativ består av disse tre stegene:

1. Vurdere utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet gjennom analyseperioden. Med dette mener vi faktorer som ikke påvirkes av prosjektet. Det vil blant annet kunne gjelde demografi, økonomisk aktivitet, miljø og teknologi gjennom analyseperioden. Disse skal være felles for alle tiltaksalternativene som senere vurderes, inklusive nullalternativet. Det bør også vurderes hvordan ulike grupper i samfunnet tilpasser seg endringer i de ytre faktorene.
2. Vurdere hvilken effekt implementering av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden. Senere i utredningen (i arbeidsfase 2 og 6) kan det være relevant å vurdere effekten av tilgrensede tiltak og forventet politikk som ikke er vedtatt, og som dermed ikke skal tas med i nullalternativet. 
3. Vurdere hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden. Sentrale spørsmål å stille seg under dette steget:
   • Hva er et akseptabelt minimumsnivå for de tjenestene eller infrastrukturen som blir berørt? Kan man for eksempel godta redusert omfang og kvalitet?
   • Hvor store kostnader kan man akseptere innenfor det som er å anse som vedtatt politikk?

Vurderingene under hver av disse stegene skal gjøres for hele analyseperioden. I praksis vil man ofte vente med å fastsette en endelig analyseperiode til arbeidsfase 5 (se kapittel 3.5), mens det i denne fasen gjøres grove antakelser om hvor langt frem i tid det er relevant å gjøre vurderinger for. Dette er nok et eksempel på at man veksler mellom de ulike fasene etter hvert som man får ny kunnskap.

Selv om vi har satt opp dette som en stegvis prosess, vil det i praksis være en iterativ prosess, der man går frem og tilbake mellom de ulike stegene etter hvert som man opparbeider seg mer innsikt i problemstillingen. De tre punktene er utdypet nedenfor.

Steg 1: Vurder utvikling i ytre faktorer gjennom analyseperioden og tilpasninger hos grupper i samfunnet

Utformingen av nullalternativet kan få store konsekvenser for hvor lønnsomme tiltakene i utredningen fremstår. Det er viktig å ta hensyn til forhold som over tid kan forsterke eller redusere dagens problemer gjennom hele analyseperioden. Hvis ikke vil nytte- eller kostnadsvirkningene bli under- eller overestimert. Siden nullalternativet skal vise utviklingen fremover i tid, vil vanligvis nullalternativet være annerledes enn en ren videreføring av dagens situasjon. Dette skyldes blant annet utviklingen i ytre faktorer som demografi, økonomisk aktivitet, miljø og teknologi – altså de faktorene som ikke påvirkes av prosjektet (også kalt eksogene faktorer). Dette innebærer at det i nullalternativet skal tas høyde for utviklingen i disse faktorene så langt det lar seg gjøre.

Fremskrivingene bør være kunnskapsbaserte og konsistente

For mange av disse faktorene finnes det allment tilgjengelige prognoser. Dette gjelder for eksempel fremskrivinger av befolkningen gjennom SSBs befolkningsfremskrivinger og utviklingen i bruttonasjonalprodukt (BNP) i Finansdepartementets perspektivmeldinger og nasjonalbudsjetter. På andre områder er ikke tallene eller forventningene om utvikling alltid like lett tilgjengelige eller etablerte, og det kan være nødvendig å utføre egne analyser, for eksempel ved å bryte ned økonomisk aktivitet på bransjenivå eller befolkningstall på regionalt nivå. Du kan lese mer om data og datakilder i kapittel 3.4.2.

Det er viktig at de antakelsene man gjør om utviklingen i ytre faktorer, er innbyrdes konsistente, for eksempel ved at regionale befolkningstall summerer seg opp til de nasjonale. Det er også viktig at de samme antakelsene legges til grunn i alle tiltakene som skal analyseres (indre konsistens).

Videre bør kjent eller forventet teknologisk utvikling inngå i både nullalternativet og i analysealternativene, med mindre den teknologiske utviklingen forventes å skje som følge av tiltaket som analyseres. I mange tilfeller vil det å inkludere forventet teknologisk utvikling i nullalternativet føre til økt sannsynlighet for at problemet helt eller delvis vil bli løst uten offentlige tiltak. Man vil da kunne unngå å overvurdere lønnsomheten ved alternativene. Eksempelvis bør forventet innfasing av elektriske kjøretøyer gitt dagens virkemiddelbruk inngå i både analysealternativet og i nullalternativet. Dersom det er usikkerhet om varigheten av vedtatte tiltak, for eksempel et vedtak om momsfritak for elbiler, bør dette synliggjøres i en usikkerhetsanalyse (se fase 6).

Nullalternativet bør ta høyde for ulike gruppers tilpasningsvilje

Et godt utformet nullalternativ bør ikke bare inneholde antakelser om utviklingen i ytre faktorer, men også om hvordan ulike grupper i samfunnet tilpasser seg endringer i de ytre faktorene. Vi kan for eksempel anta at forbrukerne tilpasser adferden sin for å unngå negative konsekvenser av et forverret miljø. Slike tilpasninger utgjør et nytt sammenligningsgrunnlag som bør tas med i nullalternativet. Denne typen problemstilling begrenser seg dessuten ikke til miljøsektoren. Dårlig sikkerhet for gående i nærheten av en skole kan for eksempel føre til at foreldre velger å kjøre barna sine til skolen. Dermed må forventede tilpasninger vurderes. 

En tommelfingerregel er at de tiltakene eller tilpasningene som virker privat- eller bedriftsøkonomisk lønnsomme for berørte grupper som følge av antatte endringer i de ytre faktorene, skal inngå i nullalternativet. Hvis slike tilpasninger som enkeltgrupper finner lønnsomme, tas inn i nullalternativet, vil de i fravær av markedssvikt gjøre tiltakene som utredes, mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme i lys av nullalternativet enn uten slike tilpasninger. Dersom enkeltgruppers tilpasninger innebærer negative eksterne virkninger (for eksempel hvis økt bilkjøring langs skoleveien reduserer sikkerheten for gående ytterligere), vil lønnsomheten av tiltak kunne øke sammenlignet med et nullalternativ der ingen grupper tilpasser adferden sin. I praksis kan denne typen vurderinger være krevende, og det er i alle tilfeller viktig å dokumentere hvilke antakelser som er gjort.

Videre kan normer og preferanser i samfunnet endres over tid. Dette kan igjen påvirke forbruks- og aktivitetsnivåene i samfunnet, selv i fravær av prisendringer. Husholdningers betalingsvillighet for miljøgoder kan for eksempel øke med økt inntektsnivå og økt knapphet på miljøgodet (se veiledningen om realprisjustering i kapittel 3.4.6).

Steg 2: Vurder hvilken effekt implementeringen av vedtatt politikk vil ha gjennom analyseperioden

Det kommer frem av rundskrivet at det er vedtatt politikk i form av regelverk, lover, grenseverdier og så videre som skal ligge til grunn for utformingen av nullalternativet (i tillegg til nødvendig vedlikehold, se avsnittet under). Dette innebærer at det bare er tiltak (inkludert lover og forskrifter) som enten er vedtatt iverksatt, eller som har fått midler bevilget fra Stortinget, som skal tas med. Det holder altså ikke at tiltak er foreslått i en melding til Stortinget (for eksempel Nasjonal transportplan) eller i en regjeringsplattform, eller at rettsakter er vedtatt i EU, men enda ikke gjennomført i Norge (se boksen under). Videre er heller ikke overordnede målsetninger som nullvisjoner eller lignende noe som skal vurderes som bindende i en utredning.²³

Det er mange områder hvor det gjøres årlige vedtak, der «vedtatt politikk» skal tolkes som videreføring av «gjeldende politikk». Samtidig må det gjøres konkrete vurderinger av utviklingen gjennom analyseperioden, (se omtalen under steg 3 nedenfor).

Nullalternativet skal ikke inneholde forventet politikk

Rundskrivet innebærer at heller ikke forventninger til at noe skal bli vedtatt politikk, skal inkluderes i nullalternativet, selv om man antar at sannsynligheten er stor for at det blir vedtatt. Hvilke konsekvenser «forventet politikk» vil ha for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, for eksempel forventninger knyttet til om tilgrensede tiltak blir iverksatt, kan likevel være svært relevant å synliggjøre for beslutningstakeren. I noen tilfeller vil for eksempel tiltakets nyttevirkninger øke, eller kostnadene bli lavere, dersom andre (forventede) tiltak også blir iverksatt eller videreført. Eller motsatt – at lønnsomheten vil påvirkes i negativ forstand.

Et eksempel på avhengighet mellom tiltak kan være når et nytt regelverk er på høring og man med stor sannsynlighet kan forvente at det blir vedtatt. Hvorvidt regelverket blir vedtatt, er avgjørende for lønnsomheten til utredningsalternativet, men skal altså ikke tas med i nullalternativet.

Konsekvensene av tilgrensede tiltak og forventet politikk kan synliggjøres ved å la realiseringen av forventet politikk inngå på en egnet måte i ett eller flere av utredningsalternativene (se fase 2). I slike tilfeller er det viktig at både nytte- og kostnadssiden ved dette tas med. I realiteten blir dette da gjerne en utredning av en større pakke med tiltak, og det vil i noen tilfeller vurderes som lite hensiktsmessig hvis dette blir for omfattende. Alternativt kan tilgrensede tiltak og forventet politikk synliggjøres gjennom usikkerhetsanalyser, blant annet utnyttelse av eventuelle realopsjoner (se fase 6).²⁴

Det finnes unntak der forventet politikk kan tas inn i nullalternativet

Det bør være en høy terskel for å legge til grunn noe annet enn rundskrivets krav om at bare vedtatt politikk (eller tiltak som har fått bevilget midler fra Stortinget) skal tas inn i nullalternativet. Men der en konkret begrunnelse og vurdering av problemstillingen taler for det, kan det i noen tilfeller og for visse typer regler og lignende være hensiktsmessig å avvike fra en streng forståelse.

Det kan være typisk hensiktsmessig å avvike fra en streng forståelse av rundskrivet hvis endringen vurderes som uunngåelig, og hvis de samlede konsekvensene avhenger av hvorvidt tiltaket som enda ikke er vedtatt, gjennomføres eller ikke. Det inkluderer for eksempel fremtidige tiltak som følge av internasjonale forpliktelser eller vedtatte målsetninger, hvor alternativet for eksempel vil være at Norge handler i strid med EØS-avtalen eller annet overordnet regelverk.

I alle tilfeller er det viktig å begrunne og synliggjøre hva som er tatt med i nullalternativet, slik at beslutningstakeren er informert om hvilke veivalg som er tatt. Man må også vurdere om dette valget har påvirkning på den anbefalingen man kommer med, og i så fall synliggjøre dette som en kritisk suksessfaktor i fase 8.

Steg 3: Vurder hvordan nullalternativet bør utformes for å sikre en forsvarlig videreføring av dagens situasjon ut analyseperioden

Nullalternativet skal ifølge Finansdepartementets rundskriv R-109/2021 være en forsvarlig videreføring av dagens situasjon. For investeringstiltak vil dette ifølge rundskrivet innebære å ta med kostnader for det minimumet av drift og vedlikehold som er nødvendig for at nullalternativet skal være et reelt alternativ. For regelverkstiltak kan dette bety at kostnadene knyttet til informasjon og tilsyn med oppfølging av det eksisterende regelverket tas med i nullalternativet.

Vurderingen av hvor store drifts- og vedlikeholdskostnader man mener er rimelige for å sikre en forsvarlig standard eller funksjon, og hva som er å regne som en reinvestering (og ikke drift og vedlikehold), kan være krevende og vil ofte være basert på et faglig skjønn. Vi minner om at det er viktig å dokumentere vurderingene, og at disse er transparente, i likhet med vurderinger i andre deler av utredningen. 

To sentrale aspekter å vurdere opp mot hverandre i den skjønnsmessige vurderingen er:

• Hva er et akseptabelt minimumsnivå for de tjenestene eller den infrastrukturen som blir berørt? Kan man for eksempel godta redusert omfang og kvalitet?
• Hvor store kostnader kan man akseptere innenfor det som er å anse som vedtatt politikk?

Basert på utviklingen i ytre faktorer gjennom analyseperioden, tilpasninger hos grupper i samfunnet og effekten av implementeringen av vedtatt politikk gjennom analyseperioden (se steg 1 og 2) kan det vurderes om utviklingen gjennom analyseperioden er i tråd med relevante, lovpålagte krav. Det kan for eksempel være knyttet til sikkerhet, saksbehandlingstid, tilgjengelighet, likebehandling eller geografisk nedslagsfelt. Her er det viktig at det gjøres en kritisk vurdering av hva som er absolutte og ufravikelige krav, og hva som mer er å anse som rundere føringer. Det kan så vurderes hva som kreves for å imøtekomme gjeldende politiske vedtak. Her må det gjøres en nøye vurdering av hva som må anses som bindende for denne konkrete problemstillingen, og hva som mer er å anse som overordnede målsetninger. Deretter kan det vurderes hvilket nivå av drift og vedlikehold, og eventuelle reinvesteringer, som må til for å imøtekomme dette på den mest kostnadseffektive måten.

Nullalternativet kan representere en akseptabel nedgang eller forkortet levetid

Selv om nullalternativet anses å ivareta en forsvarlig standard eller funksjon, vil brukerne av for eksempel et offentlig tilbud kunne oppleve langt lavere kvalitet i nullalternativet over tid. Dette kan for eksempel være en følge av forventet aktivitetsvekst, endrede funksjonsbehov og forringelse av tiltaket. Mer konkret innebærer opprettholdelsen av en forsvarlig standard ikke at tilfredsstillelsen av behovet eller brukernytten skal være uendret.

Hvor dårlig tilbud man kan ha – altså hvor mye tilfredsstillelsen av behovet kan gå ned – i nullalternativet og fortsatt anse det som «forsvarlig» og «reelt» er en skjønnsmessig vurdering, men det bør tillates at tilbudet skal kunne bli vesentlig dårligere enn i dag hvis det er forventet utvikling uten tiltak. Dette vil også tydelig få frem i analysen hva som er problemet som skal løses. En situasjon med redusert tilfredsstillelse av behovet er nærmere illustrert i eksempelet nedenfor.

Det er ikke noe krav om at tjenesten eller infrastrukturen i nullalternativet skal ha like lang levetid som andre tiltak. Det innebærer at dersom det ikke er noen lovpålagte krav eller eksplisitte politiske vedtak som definerer et minimumsnivå av omfang eller kvalitet på de berørte tjenestene, kan det være riktig å legge til grunn en avvikling, nedskalering eller vesentlig forringelse av tjenestene.

Utsettelsesalternativet og minimumsalternativet

Et trekk ved nullalternativet vil ofte være at levetiden ved dagens tjenestetilbud eller infrastruktur utgår etter relativt kort tid. Dersom tilfredsstillelsen av behov utover i nullalternativet blir svekket til et svært lavt nivå, innenfor rammen av det som like fullt er ansett som en «forsvarlig videreføring av dagens situasjon», kan man tolke nullalternativet som et «utsettelsesalternativ».²⁵ Det følger av rundskrivet at man kan vurdere å utvikle et minimumsalternativ (null-pluss-alternativ) som skal sammenlignes med nullalternativet. Det vil kunne være aktuelt i slike situasjoner. Dette innebærer at minimumsalternativet blir ett av flere tiltak som vurderes i arbeidsfase 2 (se kapittel 3.2).

Minimumsalternativet skal fortsatt være et begrenset alternativ, men det skal gå utover det som man strengt har vurdert at skal inngå i nullalternativet. For investeringsprosjekter vil minimumsalternativet typisk være det som er billigst for samfunnet når det gjelder alternative løsninger (for eksempel leie et annet bygg, buss for bane eller et ikke-investeringstiltak, for eksempel regulering). Minimumsalternativet kan også være et minimum av reinvesteringer for å forlenge levetiden til tjenestetilbudet eller infrastrukturen i alternativet og opprettholde tilfredsstillelsen av behovet i større grad enn i nullalternativet.

I tilfeller der nullalternativet er «fravær av tiltak» vil det imidlertid ikke finnes et minimumsalternativ. Det kan for eksempel gjelde hvis man skal vurdere å gi statsgaranti til OL eller å etablere en ny tjeneste.

Se kapittel 3.5.2 for informasjon om hvordan man bør håndtere ulik levetid mellom tiltakene (inkludert nullalternativet) når man skal fastsette en analyseperiode.

Du finner mer utfyllende veiledning om nullalternativet i forbindelse med investeringsprosjekter i Finansdepartementets veileder for konseptvalgutredninger.²⁶

Når det er stor usikkerhet knyttet til nullalternativet

Det kan være en komplisert øvelse å danne seg et godt bilde av nullalternativet fordi det kan være et stort antall faktorer som må identifiseres, og som det må gjøres tilpasninger og prognoser for. Dette arbeidet kan være ressurskrevende og vanskelig. Usikkerheten kan for eksempel skyldes at det er vanskelig å vite hvordan den teknologiske utviklingen på et område kommer til å være.

Når usikkerheten er stor, bør antakelsene bak nullalternativet suppleres med følsomhetsanalyser. For eksempel vil uklarheter om hvilken teknologi som kommer til å dominere i fremtiden, kunne føre til store forskjeller for nullalternativet. En generell anbefaling er at utvikling innenfor et bestemt område med stor usikkerhet bør bero på en konkret vurdering supplert med følsomhetsanalyser. Dermed unngår man å låse seg til en bestemt utvikling eller teknologi.

Kapittel 3.6 gir veiledning om ulike former for usikkerhetsanalyser.

3.1.4 Formuler mål

Avslutningsvis i arbeidsfase 1 skal man formulere mål. Mål kan ha ulike funksjoner, og det finnes ulike tradisjoner og syn på hva som er gode mål i ulike sammenhenger. Her presenterer vi anbefalinger om formuleringen av mål i samfunnsøkonomiske analyser som er i samsvar med rundskriv R-109/2021.

I samfunnsøkonomiske analyser skal målene gi en beskrivelse av en fremtidig tilstand som man ønsker å oppnå. Som en hovedregel bør det formuleres både samfunnsmål og effektmål i en samfunnsøkonomisk analyse (se rundskriv R-109/2021). Det er viktig at målene samlet sett beskriver den nye forbedrede tilstanden som eventuelle tiltak skal bidra til, og dermed gir en tydelig retning for hva man ønsker å oppnå med eventuelle tiltak på området.

En viktig funksjon for både samfunnsmål og effektmål i en samfunnsøkonomisk analyse er at de er med på å definere mulighetsrommet for hvilke tiltak det er relevant å vurdere i arbeidsfase 2 (se kapittel 3.2.2). Målene må derfor ikke utformes så snevert at de virker begrensende på muligheten til å finne relevante tiltak. Samtidig er det viktig å ikke formulere målene på en så vag måte at det man ønsker å oppnå, blir utydelig. Da blir det utfordrende å vurdere relevansen av de ulike tiltakene og å evaluere om tiltaket har lykkes i etterkant.

Målene bør ikke ha et tallfestet ambisjonsnivå

Ved fastsetting av målene i en utredning er det ikke grunnlag for å fastsette hvilket ambisjonsnivå som er det riktige. Målene må derfor ikke være så ambisiøse at bare ett eller noen få tiltak er relevante å utrede, men samtidig ambisiøse nok til at de fanger opp behovet for endring omtalt i tidligere kapitler (se kapittel 3.1.2–3.1.3). Det er heller ingen krav til at alle alternativer skal oppnå målene fullt ut. Tvert imot bør det alltid utarbeides alternativer med ulik grad av måloppnåelse for å identifisere tiltak med ulikt ambisjonsnivå (se kapittel 3.2.2).

Faren ved tallfestede mål er også at man risikerer å utelukke en rekke tiltak som kunne vist seg å være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Målene bør derfor som en hovedregel ikke være tallfestede, for eksempel «antall ulykker eller miljøutslipp skal reduseres med 20 prosent». Etter at et tiltak er iverksatt, kan det imidlertid være relevant å fastsette tallfestede indikatorer, for eksempel antall sparte minutter som følge av et digitaliseringstiltak. Dette kan dessuten være nyttig for styring og evaluering av om tiltaket er vellykket (se kapittel 3.8.3).²⁷

Et annet argument for at målene ikke bør være tallfestede, er at vurderinger knyttet til graden av måloppnåelse er noe som bør overlates til beslutningstakeren. Hva som er en hensiktsmessig grad av måloppnåelse, er et av de mest sentrale spørsmålene en samfunnsøkonomisk analyse skal bidra til å belyse. Dette innebærer at graden av måloppnåelse ikke skal påvirke rangeringen av tiltakene og den faglige anbefalingen om tiltak i en samfunnsøkonomisk analyse. Men dette er viktig informasjon som må synliggjøres til beslutningstakeren og inngå i beslutningsgrunnlaget som tilleggsanalyser (se kapittel 3.8). Tilsvarende gjelder for vurderinger av eventuelle målkonflikter som omtales under.

Politiske målsetninger bør ikke inngå i målene

I noen situasjoner er målene allerede politisk fastsatt. Politiske målsetninger kan for eksempel være formulert som at man skal oppnå et gitt utslippsmål, eller at man skal oppnå en gitt inntektsfordeling eller regionalpolitisk profil. Vi anbefaler som en hovedregel at politiske føringer håndteres som ett av flere tiltak som utredes, og at disse ikke tas med som en del av målformuleringene. Tilsvarende anbefaler vi at politiske føringer heller ikke tas inn som en rammebetingelse i utredningen. Det finnes nærmere veiledning om sistnevnte i kapittel 3.2.2.

Nedenfor står det mer om hvordan samfunns- og effektmål bør utformes.

Samfunnsmål

Samfunnsmål skal reflektere den positive tilstanden eller utviklingen man ønsker å se innenfor et samfunnsområde, og som man ønsker at eventuelle nye tiltak skal bygge opp under. Dette kan for eksempel være god folkehelse, at det oppleves trygt å oppholde seg i det offentlige rom i storbyene i Norge, eller overgangen til en grønn økonomi. I de fleste analyser vil det være tilstrekkelig å formulere ett samfunnsmål.

I mange tilfeller vil det allerede være en første beskrivelse av et mulig samfunnsmål i mandatet (se kapittel 1). Det er likevel viktig at man gjør en egen vurdering av målformuleringene når problembeskrivelsen er gjennomført. Det er særlig de overordnede problemene (se kapittel 3.1.2–3.1.3) som vil være styrende for utformingen av samfunnsmålet.

I flere sektorer er det etablert overordnede sektorpolitiske mål, og i enkelte sammenhenger er det etablert sektorovergripende mål (for eksempel innen miljø og helse). Disse målene er sentrale og bør omtales og tas hensyn til ved utforming av målhierarkiet. Tilsvarende gjelder mål som virksomheten benytter i sin virksomhetsstyring.

Det er imidlertid vesentlig at målene i en samfunnsøkonomisk analyse relateres tydelig til det aktuelle problemet og ikke til eksempelvis overordnede sektorpolitiske mål eller andre fastsatte mål.²⁸ I mange tilfeller vil formålet med å gjennomføre en analyse nettopp være å tenke nytt ved å revurdere tidligere målsettinger og eventuelt fastsette helt nye.

Å finne «riktig» nivå på målformuleringen er viktig. Samfunnsmålet er den mest overordnede målsetningen i en samfunnsøkonomisk analyse, og graden av måloppnåelse vil i de fleste tilfeller være avhengig av flere faktorer utenfor de tiltakene som utredes. Formuleringen av samfunnsmålet skal likevel ikke være mer generell enn at realiseringen til en viss grad kan tilbakeføres til tiltaket. Dersom samfunnsmålet er for overordnet, vil måloppnåelsen i for stor grad avhenge av andre faktorer. Blir målene for avgrensede og detaljerte, kan de utelukke relevante løsninger for tidlig i prosessen. Sistnevnte er et viktig moment ikke minst ved formulering av gode effektmål (se under).

Effektmål

Effektmål skal bygge opp under samfunnsmålet og er en konkretisering av hva man ønsker å oppnå for tiltakets målgrupper. Disse målene skal altså ha et brukerperspektiv og rette seg inn mot ønsket tilstand for brukerne av eventuelle nye tiltak.

Det er viktig at effektmål er konsistente med de andre delene av utredningen. Det vil si at de må bygge opp under oppnåelsen av samfunnsmålet og ha en klar sammenheng med de identifiserte problemene og behovene. Dersom effektmålene nås, skal det bidra til at samfunnsmålet nås.

Effektmål bør i størst mulig grad uttrykke ønsket tilstand av eventuelle tiltak på området uten å legge vekt på selve tiltaket som skal bidra til måloppnåelse.

Hvor mange effektmål det er hensiktsmessig å sette opp, vil variere fra analyse til analyse. Dersom det er flere effektmål, bør de være innbyrdes konsistente, og prioriteringen mellom målene bør komme frem. Det betyr ikke nødvendigvis at det er et problem at forskjellige effektmål er i konflikt med hverandre. Det kan tvert imot gjøre det enklere å identifisere tilstrekkelig forskjellige alternativer som synliggjør hvilke sentrale avveininger beslutningstakeren står ovenfor.

I enkelte deler av samferdselssektoren kan for eksempel målsetninger rettet mot bedre fremkommelighet være i konflikt med målsetninger rettet mot trafikksikkerhet og ivaretakelse av miljøet. På samme måte vil oppnåelse av effektmål rettet mot nyttevirkninger for brukerne nesten alltid stå i motstrid til mål om å begrense kostnadene. Dette reflekterer reelle motstridende hensyn som må veies opp mot hverandre i den samfunnsøkonomiske analysen. Der hvor det eksisterer tydelige målkonflikter, må disse drøftes og synliggjøres for beslutningstakeren (se kapittel 3.8).

Det er ofte hensiktsmessig å tydeliggjøre hvilke brukergrupper (målgrupper) de ulike effektmålene er rettet inn mot. Det øker etterprøvbarheten og synliggjør konsistensen mellom problemet, målene og virkningene. Det gjør det også enklere å få frem eventuelle konfliktlinjer mellom sentrale interessenter og legger til rette for videre arbeid med gevinstrealisering når tiltaket er iverksatt og skal følges opp.²⁹

I eksemplet med svakheter i det offentlige tilbudet til barn og unge³⁰ kan samfunns- og effektmålene for eksempel utformes på følgende måte:

• Samfunnsmålet:
  • Sårbare barn og unge må sikres god hjelp av det offentlige.
• Effektmålene:
  • Barn og unge får rett hjelp, til rett tid (målgruppe: barn og unge)
  • Det skal være god kompetanse i barnevernet i hele landet, og den skal være tilpasset behovene til barn og unge og tilhørende familie (målgruppe: ansatte i barnevernet).

Fotnoter

¹⁸En samfunnsøkonomisk begrunnelse for at det offentlige skal iverksette tiltak, er at det eksisterer en form for markedssvikt, som i første rekke er knyttet til eksterne virkninger, kollektive goder, fallende gjennomsnittskostnader og ufullkommen konkurranse.

¹⁹På https://kudos.dfo.no kan du blant annet finne relevante evalueringer. KUDOS er en tjeneste som skal gjøre det enklere å produsere og publisere kunnskapsdokumenter i offentlig sektor. 

²⁰Et prinsipp som på engelsk er kalt «5 whys»-prinsippet. Teknikken er en del av kontinuerlig forbedringsmetodikken Lean og TQM (Total quality management). Prinsippet kan også benyttes som del av virksomhetsstyringen, se DFØs veileder i rotårsaksanalyser (https://dfo.no/sites/default/files/fagomr%C3%A5der/Internkontroll/Verkt%C3%B8y/Veileder-i-rotarsaksanalyse.docx)

²¹Eksempelet er basert på NOU 2017: 13 Svikt og svik og rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av kompetansehevingstiltak i barnevernet (utarbeidet av Oslo Economics, rapport 2019-17), der vi har gjort forenklinger for å illustrere de viktigste budskapene.

²²Se Concept-rapport nr 71 Nullalternativets rolle i konseptvalgutredninger.

²³Ulike grader av måloppnåelse er noe som i en samfunnsøkonomisk analyse bør synliggjøres ved å vurdere ulike typer av tiltak i arbeidsfase 2 (se kapittel 3.2). 

²⁴I kapittel 3.6.5 er det blant annet veiledning om verdien av å utsette en beslutning om iverksettelse inntil man får ny informasjon som kan være avgjørende for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet (altså å utnytte realopsjoner).

²⁵Når nullalternativet er å betrakte som et «utsettelsesalternativ», kan det i noen tilfeller være relevant å vurdere realopsjoner (se kapittel 3.6.5).  

²⁶Veilederen vil etter planen publiseres i løpet av 2023.

²⁷Se veiledning her: 5 steg på veien til god styringsinformasjon | DFØ (dfo.no) og Gevinstrealisering | DFØ (dfo.no).

²⁸Tilsvarende gjelder for mindre omfattende utredninger i samsvar med utredningsinstruksen, se DFØs veileder til utredningsinstruksen (kapittel 2).

²⁹Se DFØs veiledning om gevinstrealisering her: Gevinstrealisering | DFØ (dfo.no)

³⁰Eksempelet er basert på NOU 2017: 13 Svikt og svik og rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av kompetansehevingstiltak i barnevernet (utarbeidet av Oslo Economics, rapport 2019-17), der vi har gjort forenklinger for å illustrere de viktigste budskapene.