3.3.1 Hva skal på høring, og hvordan skal høringen gjennomføres?

Det fremgår av utredningsinstruksen at offentlige utredninger, forslag til lov og forskrift og forslag til tiltak med vesentlige virkninger normalt skal legges ut på høring. Sistnevnte innebærer at mindre tiltak er unntatt fra å legges ut på høring. Unntakene fra alminnelig høring er nærmere beskrevet nedenfor (jf. kapittel 3.3.5).

Formål og praksis for høringer i forvaltningen

Formålet med høringer er flersidig. Høringsinstituttet skal bidra til å ivareta demokratiske hensyn ved at berørte og andre interesserte skal kunne påvirke saksutfallet. Høring brukes som et virkemiddel for å opplyse om saken og gi innbyggere, organisasjoner og næringsliv mulighet til å si sin mening om ulike forslag til forvaltningen, men også for at de skal få anledning til å føre kontroll med hva forvaltningen gjør, og med hvordan den utfører oppgavene sine. Høringer skal også bidra til å forberede berørte på hva som kan bli vedtatt, og ikke minst bidra til gode beslutningsgrunnlag og til å samordne offentlige tiltak.

Det er god praksis å legge ut et fullstendig beslutningsgrunnlag, slik at aktørene som ønsker å uttale seg, skal kunne ta stilling til saken og gi et informert svar eller en uttalelse. Dersom utredningen er basert på tidligere utredninger (interne eller eksterne), er det ikke tilstrekkelig å kun vise til disse. Det er viktig at høringsnotatet gir tydelig uttrykk for hvordan slike utredninger er blitt håndtert og vurdert som grunnlag for utredningen som er lagt ut på høring. Det bør tydelig fremgå hvordan alternative forslag vurderes, eventuelt tidligere er blitt vurdert, og hvorfor høringsnotatet legger mest vekt på en bestemt måte å løse utfordringene på.

Forvaltningsloven legger til grunn at forvaltningen skal opplyse sakene så godt som mulig før det blir tatt beslutninger. For utkast til nye eller endrede forskrifter gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven § 37, som regulerer hvordan man skal innhente høringsinnspill i disse tilfellene. Videre gjelder utredningsinstruksens mer detaljerte prosesskrav ved forskriftsarbeid.

Når det gjelder forslag til lover og forskrifter som er særlig relevante for næringslivet, skal Regelrådet for næringslivet informeres om høringen etter instruksens punkt 4-3 (jf. veiledning i kapittel 4).

Sørge for bred involvering

Det fremgår videre av instruksen at høringene skal være åpne for innspill fra alle. Dette innebærer at man når utredningen er ferdig, skal åpne opp for at alle som er interessert i å komme med innspill, skal få anledning til det. En bred høringsrunde kan med fordel også gjennomføres i en tidlig utredningsfase (jf. kapittel 3.1).

For å sørge for en bred involvering bør departementene legge ut høringen på regjeringen.no, og underliggende virksomheter bør benytte eget nettsted.

Normalt bør man gjøre berørte departementer, private organisasjoner og andre berørte oppmerksomme på høringen gjennom e-post. Det departement som mottar informasjon om høringssaken, har ansvar for at berørte underliggende virksomheter og andre berørte offentlige myndigheter gjøres oppmerksomme på høringen. Høringssaken kan sendes som vedlegg, eller man kan vise til at høringssaken er lagt ut på regjeringen.no eller på nettsiden til underliggende virksomhet.

Som et supplement til den digitale eller skriftlige høringsrunden bør man også vurdere å legge ut utredningen på sosiale medier og/eller avholde høringsmøter (jf. kapittel 3.1).

Ved forberedelse av lover er det god lovgivningspraksis å gjengi i lovproposisjonen hovedtrekkene i høringsinstansenes uttalelser. Ettersom forskrifter ikke har forarbeider som svarer til en lovproposisjon, bør man overveie å utarbeide et notat med vurdering av høringsinstansenes syn. Notatet kan legges ut på samme nettsted som høringsforslaget ble lagt ut på.

Ved fastsettelser av forskrift i statsråd vil det utarbeides en kongelig resolusjon der høringsinstansenes syn skal refereres.

Norges forpliktelser etter WTO-avtalene

Det følger av Norges forpliktelser etter WTO-avtalene om tekniske handelshindringer og veterinære og plantesanitære forhold at WTOs medlemmer skal få anledning til å uttale seg om endringer i reguleringer som faller inn under disse avtalene, før de kan gjennomføres i nasjonalt regelverk. Forvaltningsvirksomheter som utreder forslag om slike lov- og forskriftsendringer, kan kontakte Utenriksdepartementet for ytterligere informasjon.

3.3.2 Hvor lang skal høringsfristen være?

Det fremgår av utredningsinstruksen at høringsfristen skal tilpasses omfanget av tiltaket og hvor viktig det er. Høringsfristen skal normalt være tre måneder og ikke mindre enn seks uker.

Kravet om å vurdere fristen ut fra omfanget på tiltaket og hvor viktig det er (forholdsmessighet), vil kunne brukes til å sette en frist i intervallet fra seks uker til tre måneder. Jo flere som er berørt av forslaget, desto flere bør oppfordres til å delta i høringen. Når man skal sette høringsfristen, må man ta hensyn til at høringsinstansene er ulikt organisert, og til at de kan ha ulike prosedyrer for å behandle høringssaker. For eksempel har noen høringsinstanser rutiner for å behandle høringssaker i kollegiale organer som ikke møtes så ofte. For tiltak som man vurderer som viktige og omfattende, kan man også sette en lengre frist enn tre måneder.

Det er kun for EØS-saker at instruksen åpner for å sette en kortere frist enn seks uker. Videre bør man i de tilfellene høring kan unnlates i samsvar med instruksens punkt 3-3, vurdere om det er mulig å sette en kortere høringsfrist fremfor å unnlate høring. Det kan være viktig ved akutte krisesituasjoner som krever snarlige tiltak (jf. veiledning i kapittel 3.3.5). For øvrige saker vil en kortere frist innebære at instruksen fravikes (jf. veiledning i kapittel 1.4). I slike tilfeller bør alternative høringsformer, for eksempel høringsmøter, vurderes i tillegg til skriftlige.

3.3.3 Om EØS-høring av norsk regelverk med tekniske regler eller med krav til tjenestevirksomhet

EØS-høring av tekniske regler

Utkast til tekniske regler som utarbeides av statlige myndigheter, skal etter EØS-høringsloven meldes til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Se Veileder til lov om europeisk meldeplikt for tekniske regler (EØS-høringsloven).

Meldeplikten gjelder ikke regelverk som utelukkende gjennomfører EU-regler. Dersom regelverket inneholder nasjonale tilpasninger, må det likevel meldes etter EØS-høringsloven.

Meldingen skal sendes på et eget skjema (se lenke i veilederen) sammen med utkastet til regelverk på norsk og engelsk. Send meldingen på e-post til Nærings- og fiskeridepartementet for videreformidling til ESA (tbt.notifications@nfd.dep.no).

En tre måneders stillstandsperiode starter fra det tidspunkt ESA mottar meldingen. Reglene som er sendt på høring, kan ikke vedtas før stillstandsperioden er utløpt. Dersom tekniske regler ikke er meldt etter lovens bestemmelser eller er vedtatt før stillstandsperioden er utløpt, kan reglene i utgangspunktet ikke anvendes eller påberopes.

EØS-høring av krav til tjenestevirksomhet

Regelverk som setter krav til etablerte tjenesteytere og/eller midlertidige tjenesteytelser fra andre EØS-stater, skal meldes til ESA etter EØS-høringslovens kapittel VI. For veiledning, se Notifisering i henhold til EØS-høringsloven kapittel 6 – Meldeplikt for krav til tjenestevirksomhet.

Send meldingen ved å benytte informasjonssystemet for det indre marked (IMI).

Alle meldinger skal inneholde de foreslåtte kravene på norsk og på engelsk. Nærings- og fiskeridepartementet er nasjonal koordinator for IMI og kan kontaktes om spørsmål knyttet til meldeprosessen (imi@nfd.dep.no).

ESA skal innen tre måneder vurdere om regelverket er i tråd med tjenestedirektivets bestemmelser, men dette er ikke til hinder for at regelverket kan tre i kraft i denne perioden.

3.3.4 Når er det krav om ny høring?

Det fremgår av utredningsinstruksen at det reviderte forslaget skal legges ut på ny høring i tilfeller der høringsuttalelsene eller andre forhold fører til vesentlige endringer i forslaget. Behovet for ny høring vil kunne avhenge av om konsekvensene av det endrede forslaget er kjent. Der høringsinstansene har hatt saken til høring tidligere, vil det i de fleste tilfeller være tilstrekkelig å legge ut de delene av utredningen som er endret, med henvisning til den opprinnelige saken.

Det er i punkt 3-3 angitt at det må vurderes konkret om det er grunn til å foreta ny høring hvis høringsuttalelsene eller andre forhold fører til vesentlige endringer. Ofte kan det være grunn til å gjøre betydelige endringer både i lov- eller forskriftsforslag og i andre saker som har vært på høring, fordi det har kommet innspill i høringen som det er grunn til å ta hensyn til, og fordi det ansvarlige organet foretar nye selvstendige vurderinger av saken og av ulike grunner finner at det opprinnelige forslaget bør endres. Samtidig kan en ny høring være ressurskrevende og forsinke saken vesentlig.

I utgangspunktet er det ikke behov for en ny høring hvis den problemstillingen forslaget gjelder, er godt belyst i høringsnotatet, slik at høringsinstansene har hatt anledning til å uttale seg om spørsmålet. Ved vurderingen av om det er behov for ny høring, bør det ellers blant annet legges vekt på sammenhengen mellom det reviderte forslaget og forslaget som har vært på høring, eventuelle ulemper endringene medfører for berørte parter, muligheten for å involvere berørte parter uten en ny høring, og usikkerhet om valg av løsning.

I et større lov- eller forskriftsarbeid kan det være aktuelt å avgrense en ny høring til enkelte spørsmål som er særlig prinsipielle eller vanskelige, eller som har særlig praktisk eller økonomisk betydning.

Høringsfristen skal for alle typer saker også ved ny høring settes i intervallet fra seks uker til tre måneder ut fra en vurdering av hvor viktig og omfattende tiltaket er.

3.3.5 Når kan høring unnlates?

Dokumenter eller opplysninger i en sak som er vurdert unntatt offentlighet etter offentleglova, skal ikke høres, jf. instruksens punkt 3-3 femte ledd. Når det gjelder statlige budsjettsaker, følger det av offentleglova § 22 at hele dokumentet i saken kan unntas.

Videre fremgår det av instruksen at man kan la være å gjennomføre høring dersom det ikke er praktisk mulig å gjennomføre den, dersom høringen kan gjøre det vanskelig å gjennomføre tiltaket, eller dersom man vurderer det som åpenbart unødvendig. Disse unntakene illustreres med følgende eksempler:

• Høring kan være vanskelig å gjennomføre i praksis i tilfeller der man står overfor stramme tidsrammer. For eksempel kan det være behov for tiltak som krever snarlig iverksettelse for å forhindre alvorlige utfall for liv, helse og miljø. Alvorlige krisesituasjoner er eksempler på når høring kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. Samtidig er det viktig å huske på at høringer kan bidra til nyttige innspill som ellers ikke ville blitt fanget opp. Høringer bidrar også til åpenhet rundt reguleringsprosesser som kan ha betydning for tiltakenes legitimitet i befolkningen, og på sikt også for tilliten til myndighetene. En kortere høringsfrist vil være et bedre alternativ enn å unnlate høring der det er mulig (jamfør kapittel 3.3.2). Tydelig kommunikasjon er viktig for dem som må rette seg etter lov- og/eller forskriftskrav som iverksettes raskt, for å sikre at de får en reell mulighet til å innrette seg etter disse. Det kan også være aktuelt å sende krisetiltak på høring etter at de er iverksatt, dersom de ikke ble sendt på høring i forkant. Slik kan man innhente informasjon fra de berørte og eventuelt justere tiltakene.
• I noen tilfeller kan høring gjøre det vanskelig å gjennomføre tiltaket. For eksempel vil høring av endrede skatteregler og lignende kunne medføre at selskaper og enkeltpersoner får mulighet til å tilpasse seg på en måte som undergraver effekten av tiltaket.
• Tilfeller der høring kan anses som åpenbart unødvendig, kan være der Stortinget har fattet detaljerte vedtak som gjør det unødvendig med en særskilt høring av tiltaket.
• Strukturelle og språklige endringer i regelverket skal normalt sendes på høring. Dreier det seg om endringer av små detaljer som ikke innebærer noen faglige endringer, kan imidlertid høringen være åpenbart unødvendig.

Det følger av instruksen at beslutningen om å la være å gjennomføre høring skal være skriftlig og begrunnet, og at den skal følge saken. Videre skal departementenes utkast til proposisjoner og meldinger til Stortinget ikke sendes på høring (jf. instruksens punkt 3-2).

3.3.6 Høring i EØS- og Schengen-saker

Hovedregelen

For de tre første fasene i EØS-saker (utrednings-, behandlings- og innlemmelsesfasen, se innledningen til kapittel 5) innebærer instruksens punkt 5-3 en plikt til å innhente synspunkter fra berørte interesser med mindre det er spesielle forhold som tilsier at det ikke kan gjøres, og til å informere om Kommisjonens høringer og om muligheten til å gi innspill til Kommisjonen. I disse fasene er det derimot ikke absolutte frister eller føringer for hvordan innhenting av synspunkter skal skje, og dette kan skje ved høring eller på andre måter (eksempelvis ved høringsmøter eller referansegrupper).

I gjennomføringsfasen gjelder hovedregelen i utredningsinstruksen punkt 3-3 første ledd også for EØS- og Schengen-saker. Etter denne bestemmelsen skal forslag til lov og forskrift og forslag til tiltak med vesentlige virkninger normalt høres. Lovgivning som gjennomfører EØS- og Schengen-regelverk, skal som den klare hovedregel altså sendes på høring i likhet med forslag til nasjonalt initiert lovgivning.

Frister for høring

Frister eller prosedyrer etter EØS-avtalen kan gjøre at det ikke er praktisk mulig med en seks ukers høringsfrist. Punkt 3-3 annet ledd fastslår at høringer i EØS- og Schengen-saker skal tilpasses den tiden som står til rådighet, og kan være kortere enn seks uker, se også punkt 3.3.2 her i veilederen. En kort høringsfrist vil normalt være bedre enn at det ikke gjennomføres høring i det hele tatt. Samtidig er det viktig at forvaltningsorganet allerede på et tidlig stadium planlegger gjennomføringsarbeidet slik at man i størst mulig grad unngår korte høringsfrister.

Unntak fra høring

Mulighetene for å unnlate å gjennomføre høring i EØS- og Schengen-saker er de samme som gjelder generelt, det vil si at det kan unnlates dersom høringen ikke vil være praktisk gjennomførbar, den kan vanskeliggjøre gjennomføringen av tiltaket eller den må anses som åpenbart unødvendig. Unntaksmulighetene må vurderes konkret i den enkelte sak. Også for EØS- og Schengen-saker skal beslutningen om å unnlate høring være skriftlig og begrunnet, og den skal følge saken.

Når det gjelder de to første alternativene om at høring «ikke vil være praktisk gjennomførbar» eller «kan vanskeliggjøre gjennomføringen av tiltaket», kan disse være aktuelle dersom det er korte eksterne frister eller tiltak som krever snarlig iverksettelse for å forhindre alvorlige følger for liv, helse og miljø. I slike tilfeller bør man vurdere om man skal gjennomføre høring med kortere frist, eller arrangere et høringsmøte eller lignende.

Når det gjelder alternativet om at høring anses som «åpenbart unødvendig», vil også dette gjelde for EØS- og Schengen-saker på samme måte som for nasjonalt initierte lov- eller forskriftsendringer.

Det vil kunne være «åpenbart unødvendig» å sende et forslag til gjennomføringslovgivning i EØS- og Schengen-saker på høring når en rettsakt skal inkorporeres ved henvisning (forordninger) og ikke nødvendiggjør eller åpner for nasjonale tilpasninger, og det er klart at forordningen ikke medfører behov for å gjøre endringer i tilstøtende nasjonal lovgivning utover rent tekniske tilpasninger. I den utdaterte utredningsinstruksen fra 2016 var det krav om at det kun var øverste leder i det ansvarlige forvaltningsorganet som kunne treffe en eventuell beslutning om å unnlate høring. 

En forordning kan sies å åpne for nasjonale tilpasninger der det er (elementer av) valgfrihet med hensyn til den nasjonale gjennomføringslovgivningen (altså innholdet i det nasjonale regelverket). Dette er særlig aktuelt ved forordninger som åpner for eller krever at staten vedtar supplerende regler eller unntak til reglene i forordningen.

Endringer i tilstøtende nasjonal lovgivning vil i utgangspunktet anses som rent tekniske tilpasninger dersom det kun dreier seg om justeringer av henvisninger i andre lover, eksempelvis henvisninger til paragrafnummer, overskrifter, begreper eller lignende. Dette er justeringer som ikke medfører innholdsendringer i regelverk eller praksis.

For øvrig kan det også i andre tilfeller anses som «åpenbart unødvendig» å sende regelverk i EØS- og Schengen-saker på høring i gjennomføringsfasen. Dette krever da som nevnt en konkret begrunnelse.

Unntaket i tredje ledd er ikke ment å omfatte forordninger som innholdsmessig medfører større endringer i rettstilstanden, for eksempel ved å innføre nye regler av et visst omfang som supplerer eller utvider nasjonal rett (uten å endre tilstøtende lovgivning), eller hvor det av andre grunner er behov for høring. Mange forordninger vil kunne oppfylle kriteriene om at det ikke er behov for nasjonale tilpasninger eller for endringer i tilstøtende lovgivning utover rent tekniske tilpasninger, samtidig som det ikke kan anses som «åpenbart unødvendig» å sende regelverket på høring. I tillegg til forordninger som etter sitt innhold bør høres, kan dette blant annet gjelde forordninger som reiser rettslige spørsmål (om bl.a. EØS-relevans eller -tilpasninger) eller innebærer behov for praktiske eller budsjettmessige tiltak.

Høring av informasjonshensyn mv.

Også i tilfeller der en konkret vurdering tilsier at høring kan unnlates, kan det ansvarlige forvaltningsorganet naturligvis velge å gjennomføre en høring selv om dette i utgangspunktet anses som «åpenbart unødvendig». Det kan for eksempel være i tilfeller hvor informasjonshensyn taler for dette, typisk dersom det ansvarlige forvaltningsorganet mener høring er den mest hensiktsmessige måten å informere om regelverket på, eller der forvaltningsorganet ønsker innspill til sin forståelse av EØS-rettsakten og valget av innretning for gjennomføringslovgivningen.

Utredningsinstruksen med endringer

utredningsinstruksen per 18.10.2024

pdf

149.37 KB