Kapittel 5 gir veiledning om behandling av EØS- og Schengen-saker, inkludert ansvarsfordeling mellom departementene, forankring og samordning, utforming av norske posisjoner, EØS- og Schengen-notater, innlemmelse og gjennomføring av EØS-regelverk, samt prosedyrer for ESA, EFTA- og EU-domstolen.
Dette kapittelet er relevant for dem som er ansvarlige for utredninger av EØS- og Schengen-saker, og i tillegg er det nyttig å lese kapittel 2 og 3.
Kapittelet veileder blant annet om hvordan delta i tidlig fase i regelverksutforming i EU, hvordan norsk posisjon samordnes mellom departementene i spesialutvalg, og hvordan dokumentere beslutningsgrunnlaget i EØS-notater.
Dette kapitlet må ses i sammenheng med de øvrige delene av utredningsinstruksen. I den grad det er fastsatt særregler i dette punktet, gjelder disse fremfor de alminnelige reglene.
EØS-saker og Schengen-saker skiller seg fra hverandre med ulike typer tilknytningsavtaler og forskjellige prosesser.
Prosessen i EØS-saker
Arbeidet med EØS-regelverk kan deles i fem faser: utredningsfasen, behandlingsfasen, innlemmelsesfasen, gjennomføringsfasen og oppfølgingsfasen. Formålet med utredningen varierer ut fra hvilken fase man befinner seg i. Dette får betydning for både innholdet i og omfanget av utredningen.
De forskjellige fasene for EØS-saker kan illustreres på følgende måte:
| Fase | Formål med utredningen |
|---|---|
Utredningsfasen – før Kommisjonen fremmer forslag til regelverk | Utvikle norske posisjoner og medvirke til innholddet i EU-regelverket |
Behandlingsfasen – behandling av regelverksforslag i Rådet og Europaparlamentet (trilog) | Videreutvikle norske posisjoner i tråd med behandlingen i EU-institusjonene og medvirke til innholdet i EU-regelverket (her er medvirkningsmuligheten forholdsvis liten) |
Innlemmelsesfasen – innlemmelse av EU-regelverk i EØS-avtalen | Ta endelig stilling til om EU-regelverket er EØS-relevant og akseptabelt Vurdere behov for, og utforming av, tilpasningstekster |
Gjennomføringsfasen – gjennomføring av EØS- regelverk i norsk rett | Utforme lovforslag eller vedta forskrifter som gjennomfører EØS-regelverk
|
Oppfølgingsfasen – oppfølging av gjennomført EØS-regelverk | Vurdere om det skal gis innlegg for EFTA-domstolen eller EU-domstolen, og vurdere om rettspraksis fra domstolene krever endringer i norsk lovgivning eller praksis Følge opp traktatbruddsaker mot Norge for ESA og EFTA-domstolen |
For nivå 2-rettsakter vil de to første fasene se noe annerledes ut, ved at lovgivningen vedtas av Kommisjonen uten involvering fra Rådet og Europaparlamentet (gjennomføringsrettsakter), eller ved at Rådet og Europaparlamentet kun kan samtykke til eller avvise forslaget (delegerte rettsakter). Kravene til utredning nasjonalt vil likevel være de samme. I behandlingsfasen vil de norske medvirkningsmulighetene kunne være noe større enn for nivå 1-rettsakter som følge av at nivå 2-rettsaktenes innhold fastlegges i kommisjonsprosessene (hvor vi har adgang til å delta og påvirke). Ved utvikling av nivå 1-regelverk har vi tilsvarende innflytelse frem til forslaget er lagt frem av Kommisjonen, mens påvirkningsmulighetene er klart mindre i den etterfølgende trilogprosessen.
Prosessen i Schengen-saker
I Schengen-saker er prosessen noe annerledes enn i EØS-saker fordi Norge gjennom Schengen-avtalen er tilknyttet samarbeidet på en annen måte. Norge deltar aktivt i hele behandlingsprosessen i EUs rådsstruktur fra et forslag til en ny rettsakt med Schengen-relevans fremmes. Norge kan under behandlingsprosessen løpende gi innspill som hensyntar norske posisjoner og interesser. Også innlemmelsesfasen er annerledes i Schengen-saker, da Norges aksept av en Schengen-rettsakt skjer gjennom notifikasjon til EU og det ikke utarbeides tilpasningstekster.
Når en rettsakt er formelt vedtatt i EU, trer den gjerne i kraft 20 dager etter publisering i EU-tidende. Regelverket skal imidlertid ofte ikke anvendes før fra et senere tidspunkt, som enten er satt i rettsakten eller vil bli satt senere, for eksempel av Kommisjonen på bakgrunn av nærmere vilkår.
Etter Schengen-avtalen skal Norge innen visse frister formelt notifisere EU om at vi godtar rettsakten. Deretter må Norge sikre at rettsakten blir implementert i norsk rett i tide til å starte opp anvendelsen av regelverket samtidig med EU. Norge er forpliktet til å godta og implementere rettsakten dersom Norge ønsker å fortsette Schengen-samarbeidet.
Forankring og samordning
Arbeidet med både EØS- og Schengen-sakene skal være forankret på politisk nivå i departementene. Alle viktige EØS- og Schengen-saker skal behandles i regjeringen.
Det er viktig å sikre strategisk og tidlig samordning av norske posisjoner i europaspørsmål. God forvaltning og god forvaltningskultur forutsetter at EØS- eller Schengen-aspektet fullt ut integreres i det strategiske og løpende arbeidet i departementene og underliggende virksomheter.
Det er viktig å sikre at man både i det fagansvarlige departementet og i berørte departementer, så vel som i underliggende virksomheter, har en felles forståelse av mål, prioriteringer og norske interesser. Det er videre forventet at departementene har gode interne rutiner, slik at forvaltningen på en systematisk måte følger opp de utfordringene og mulighetene som samarbeidet med EU gir.
Departementenes EØS-/Schengen-arbeid er av ulikt omfang og ulik kompleksitet. Blant elementer departementene bør vurdere å ta inn i sitt EØS- eller Schengen-arbeid, er
- strategiske hovedmålsettinger og prioriteringer
- organisering og rutiner for EØS-/Schengen-arbeidet på departementets fagområde, herunder avsetting av tilstrekkelig med ressurser
- hvordan delta og bidra på en god og effektiv måte i EUs politikk- og regelverksutvikling
- hvordan fange opp, delta i og følge opp rettsutviklingen i EU-domstolen og EFTA-domstolen på en god og effektiv måte
- hvordan sikre åpenhet, informasjonsspredning og involvering av berørte
- sikring av nødvendig kompetanse og ressurser til det regeltekniske gjennomføringsarbeidet
- kompetansebygging og kunnskap
- oppfølging av EØS- og Schengen-forpliktelser
- bruk av nasjonale eksperter