Veiledning om prosedyrer og frister for innlemmelse av regelverk i EØS-avtalen, om vurdering av EØS-relevans og behovet for tilpasningstekster, ikrafttredelse av EØS-komiteens beslutninger og bruken av konstitusjonelt forbehold.
Ansvarlig departement skal sørge for at EØS-relevant EU-regelverk fra norsk side er klart for innlemmelse i EØS-avtalen så tidlig som mulig etter vedtakelse av regelverket i EU. Arbeidet skal legge til rette for at nytt regelverk, så langt det er mulig, trer i kraft til samme tid i EØS/EFTA-statene som i EUs medlemsstater, og i tråd med de tidsfristene som er fastsatt.
Alle EØS-notater skal forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før norsk posisjon på relevans og behov for tilpasninger meldes tilbake til EFTA-sekretariatet, med mindre noe annet er avtalt med Rettsavdelingen i forkant.
Ved utformingen av tilpasninger skal departementet tilstrebe at innholdet i EØS-rettsakten blir så klart og forutberegnelig som mulig. Tilpasninger bør som hovedregel formuleres som redigering av teksten i rettsakten.
Saker på justis- og innenriksområdet skal følge de prosedyrene og tidsfristene som følger av Schengen-samarbeidet.
5.4.1 Innledning
Når EU-regelverk skal innlemmes i EØS-avtalen, er regelverket vedtatt i EU, og innholdet ligger dermed fast. I denne fasen må norske myndigheter ta endelig stilling til om rettsakten er relevant og akseptabel. Det må videre endelig vurderes om det er behov for – og i så fall utarbeides og fremforhandles – tilpasningstekster som inngår i EØS-komiteens beslutning. EFTA-sekretariatet bistår i utarbeidelse av tilpasningstekster. Departementene kan også konsultere Utenriksdepartementet eller Justis- og beredskapsdepartementet.
Alle EØS-notater skal i utgangspunktet forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling før det sendes inn standardskjema til EFTA-sekretariatet. Dette kan skje gjennom behandling i spesialutvalg. Etter avtale med Utenriksdepartementets rettsavdeling kan det i visse saker og for visse typer rettsakter gjøres unntak. Dette må vurderes konkret og kan avtales for både enkeltrettsakter og kategorier av rettsakter. Det fagansvarlige departementet må avklare dette med Rettsavdelingen i forkant, og kan gjøre dette i samråd med det aktuelle spesialutvalget, berørte departementer eller den aktuelle underliggende virksomheten som har ansvaret for den typen saker som eventuelt kan unntas fra slik rutinemessig foreleggelse.
For Schengen-sakene gjelder de prosedyrene og tidsfristene som følger av Schengen-samarbeidet, og informasjonen i punkt 5.4.2 til 5.4.4 gjelder derfor kun EØS-saker.
5.4.2 Prosedyrer og frister for innlemmelse av EØS-rettsakter i EØS-avtalen
Det skal tilstrebes at EØS-regelverk kommer til anvendelse så nært opptil tidspunktet for anvendelse av EU-regelverket som mulig. Dette forutsetter at innlemmelse av EØS-relevant EU-regelverk i EØS-avtalen skjer så snart som mulig etter at regelverket er vedtatt i EU, jf. EØS-avtalen artikkel 102(1). Departementet som er ansvarlig for en sak, skal derfor legge opp arbeidet på en måte som gjør at Norge er i stand til å overholde sine folkerettslige forpliktelser. Spørsmål om EØS-relevans og andre prinsipielle spørsmål bør identifiseres så tidlig som mulig.
Gjennomføring av rettsakter i nasjonal rett kan medføre krevende lovgivningsprosesser. For å sikre kvalitet i regelverket er det avgjørende at det ansvarlige departementet setter av tilstrekkelig med tid og ressurser til regelverksarbeidet. Større lovarbeider og saker som reiser lovstrukturspørsmål, skal forelegges Justis- og beredskapsdepartementet, jf. punkt 4-2 i instruksen.
EØS/EFTA-landene har felles prosesser knyttet til å innlemme EU-rettsakter i EØS-avtalen. Rettsaktene følger normalt to ulike prosedyrer.
1. Hurtigprosedyre (fast track) følges for rettsakter som ikke reiser spesielle problemstillinger knyttet til EØS-innlemmelse, hvor man ikke trenger tilpasningstekst, og hvor det ikke foreligger konstitusjonelle krav. EØS/EFTA-landene har besluttet at en rekke kategorier av rettsakter faller innenfor prosedyren.
2. Standardprosedyre følges for rettsakter som ikke faller inn under hurtigprosedyren.
I tillegg til de to hovedprosedyrene beskrevet ovenfor finnes det en forenklet prosedyre (simplified procedure), som gjelder for enkelte saker på veterinær-, mat- og luftfartsområdet.
Videre informasjon om prosedyrene er tilgjengelig i EFTA-sekretariatets Handbook on EEA EFTA procedures for incorporating EU acts into the EEA Agreement, se blant annet punkt 2.2.1 til 2.2.3.
Fastsatte frister i prosedyrene skal følges for å sikre at regelverket i EØS-avtalen blir innlemmet til rett tid.
Innlemmelse av nytt EU-regelverk i EØS-avtalen forutsetter enighet med Island, Liechtenstein og EU. Selv om man fra norsk side har gjennomført de nødvendige skrittene for innlemmelse, vil forsinkelser hos de andre partene kunne føre til at innlemmelse i EØS-avtalen blir forsinket. I saker der rask innlemmelse er av vesentlig betydning for Norge, bør Norge være en pådriver for å unngå forsinkelser.
5.4.3 Vurdering av EØS-relevans
Det ansvarlige departementet skal, i samråd med andre berørte departementer, vurdere om nytt EU-regelverk er EØS-relevant, og om det er akseptabelt å innlemme det i EØS-avtalen. En rettsakt er EØS-relevant hvis den faller innenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde, slik dette er definert i EØS-avtalens hoveddel, vedlegg og protokoller.12
For å sikre en konsistent norsk tilnærming skal saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, forelegges Utenriksdepartementets rettsavdeling for uttalelse. Det er viktig at en slik foreleggelse gjøres på et så tidlig tidspunkt som mulig. Dette er fremhevet både av Rettsavdelingen og av EFTA-sekretariatet, og også nedfelt som et anbefalingspunkt av Eldring-utvalget i EØS-utredningen (NOU 2024:7), se blant annet punkt 5.7 i utredningen.
Foreleggelse av spørsmål om EØS-relevans kan unntaksvis gjøres i samme foreleggelse som EØS-notatet, men det ansvarlige departementet må identifisere og synliggjøre EØS-relevansspørsmålene eksplisitt i notatet eller ved behandling i spesialutvalget. Det er ikke tilstrekkelig med en kort omtale i EØS-notatet.
Et regelverk som ikke anses som EØS-relevant, kan likevel inntas i EØS-avtalen på frivillig grunnlag.
Ved uenighet mellom departementene eller der konklusjonen er usikker, må saken avklares politisk på et tidlig stadium. Beslutningsgrunnlaget skal beskrive presedensvirkninger og redegjøre for politiske og økonomiske virkninger av innlemmelse eller ikke-innlemmelse.
5.4.4 Vedtak om innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen
– utarbeidelse av tilpasningstekster
Et grunnleggende formål med EØS-avtalen er rettslikhet mellom EØS/EFTA-statene og EUs medlemsstater – såkalt homogenitet. Det er likevel behov for å tilpasse EU-regelverk til en EØS-kontekst.
Protokoll 1 til EØS-avtalen fastsetter enkelte gjennomgående tilpasninger som kommer til anvendelse for alle rettsakter som innlemmes i vedleggene til avtalen, med mindre noe annet er bestemt i vedkommende vedlegg. I en rekke av vedleggene finnes det også sektortilpasninger som gjelder generelt for alle rettsakter som er inntatt i det aktuelle vedlegget. Disse varierer i form og omfang.
Det kan også være behov for tilpasninger til den enkelte rettsakten. Slike tilpasninger vedtas av EØS-komiteen når rettsakten innlemmes i EØS-avtalen, og kan være nødvendige for eksempel fordi EØS-avtalens virkeområde og institusjoner er annerledes enn i EU-retten, eller fordi det er behov for å ta hensyn til en spesiell situasjon i (en eller flere av) EØS/EFTA-statene.
Tilpasningstekster er formelt sett en del av EØS-rettsakten. Arbeidet med tilpasningstekster er derfor regelverksarbeid. Dette er særlig klart for forordninger, som gjennomføres ved inkorporasjon (henvisning), og hvor den norske gjennomføringsbestemmelsen viser til forordningen slik den er innlemmet i EØS-avtalen. Tilpasningstekstene gjelder derfor som norsk lov eller forskrift.
Utforming av tilpasningstekster kan dermed ses på som lov- eller forskriftsutforming, og i utgangspunktet må de samme hensynene for regelutvikling gjelde her som ved utvikling av nasjonalt initiert lovgivning. Det bør derfor være et grunnvilkår at tilpasningstekster formuleres slik at det er klart hvordan regler som er gjort til norsk rett, lyder.
Ved utformingen av tilpasningstekster må det derfor legges vekt på at teksten blir så klar, tilgjengelig og forutberegnelig som mulig. Den klare hovedregelen er at tilpasninger bør formuleres som en «redigering» av teksten i rettsakten, ved at teksten tas inn som endringer i EØS-rettsaktens artikler, eller eventuelt i nye artikler dersom det er vanskelig å tilpasse teksten i eksisterende artikler.13
Utenriksdepartementets rettsavdeling og, dersom det gjelder spørsmål av regelteknisk karakter, Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet kan kontaktes for bistand i utformingen av tilpasningstekster, herunder bistand med å finne egnede eksempler på tilpasningstekster som tidligere er vedtatt for lignende regelverk. EFTA-sekretariatet vil kunne bistå, som oftest indirekte via EFTA-arbeidsgruppen der den aktuelle rettsakten behandles. Slik bistand bør imidlertid komme i tillegg til bistand fra Utenriksdepartementets rettsavdeling og Lovavdelingen, slik at også nasjonale hensyn av regelteknisk og annen art kan hensyntas i arbeidet med utforming av tilpasningstekstene.
En beslutning i EØS-komiteen om å innlemme nytt regelverk i EØS-avtalen trer i kraft den dagen komiteen selv fastsetter. Vanligvis trer den i kraft dagen etter beslutningen i EØS-komiteen treffes, med mindre rettsakten har en senere ikrafttredelsesdato i EU, eller et annet tidspunkt blir særskilt bestemt.
Hvis en eller flere av EØS/EFTA-statene må forelegge rettsakten for sine parlamenter, kan det tas konstitusjonelt forbehold. Den eller de aktuelle statene har da en frist på seks måneder til å innhente slikt samtykke (EØS-avtalen artikkel 103). EØS-komiteens beslutning (og da også regelverket som beslutningen gjelder) vil ikke tre i kraft i EØS før alle konstitusjonelle forbehold er hevet. Dersom Island eller Liechtenstein har tatt konstitusjonelt forbehold, må også de heve sine forbehold før rettsakten trer i kraft for Norge.
Utredningsinstruksen med endringer
Fotnoter
12 Det vises til omtalen i kapittel 5.3.1 i Meld. St. nr. 5 (2012–2013) om vurdering av EØS-relevans.
13 Dette forutsetter enighet med de andre partene i EØS-avtalen.