8.1 Flere positive utviklingstrekk er forsterket i løpet av de fire siste årene

8.1.1 Kommunene har en positiv holdning til statlig tilsyn, og ser at det gir bedre regeletterlevelse og tjenestekvalitet

Gjennomgående gir kommunene uttrykk for en positiv holdning til statlig tilsyn, og at de har gode erfaringer med hvordan tilsyn blir forberedt og gjennomført. Kommunene opplever at tilsyn har effekt og gir læring som resulterer i bedre tjenester og økt regeletterlevelse. Over tid har forståelsen av tilsyn endret seg fra utelukkende å dreie seg om kontroll av at lover etterleves, til at det nå i større grad ses som et virkemiddel for bedre tjenestekvalitet og utvikling. Kommunene framhever veiledning og aktiviteter med vekt på læring i tilknytning til tilsyn, som sentralt for nytten av tilsynet. Veiledning og kontroll beskrives i større grad som komplementære aktiviteter, som til sammen skal bidra til bedre regeletterlevelse og styrket tjenestekvalitet. Denne utviklingen kan ses som en del av en mer langsiktig trend som også var gjeldende i 2020. Dette innebærer en endring i måten statsforvalteren fører tilsyn på, ved at tilsyn i større grad er innrettet som en prosess med vekt på kvalitetsutvikling og forbedring av tjenestene.

8.1.2 Styringen av statens tilsyn er mindre detaljert, med større handlingsrom for statsforvalteren

Et annet utviklingstrekk er at statsforvalteren har fått større handlingsrom i gjennomføringen av tilsyn, som følge av at styringen er mindre detaljert. Nasjonale tilsynsmyndigheter har en mer risikobasert tilnærming til tilsyn, og flere har gått bort fra volumkrav og krav til antall tilsyn i styringen av statsforvalteren. Videre ser vi at statsforvalteren har fått større frihet i valg av metoder og virkemidler ved tilsyn, og der det er mer vekt på å ta i bruk den tilnærmingen som er egnet i det enkelte tilfellet. Sammenlignet med 2020 er det vesentlig færre i embetene som opplever at sentralt regelverk og føringer i oppdragsbrevene er til hinder for effektiv gjennomføring av tilsyn, selv om flere mener at potensialet er til stede for å øke nytten av tilsyn ytterligere. 

8.1.3 Flere tiltak bidrar positivt til statsforvalterens samordning av tilsyn

Flere av tiltakene som er innført til hjelp i statsforvalterens arbeid med samordning av statens tilsyn begynner å gi resultater. Ut over de foraene som statsforvalterne selv har etablert som ledd i samordningen internt og eksternt, har tilsynskalenderen gitt mer oversikt over planlagte tilsyn på ulike områder. Samtidig er det et potensial for at flere kan ta kalenderen mer aktivt i bruk. Vi ser også at statsforvalterne har fått bedre oversikt over planlagte forvaltningsrevisjoner, og at de i større grad blir hensyntatt i planleggingen av tilsyn. Denne tilpasningen er gjensidig, ved at kontrollutvalgene også koordinerer og tilpasser sin aktivitet til statens tilsyn. På nasjonalt nivå har Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene bidratt positivt til dialog og erfaringsutveksling på tvers av de enkelte tilsynsmyndighetene. I tillegg ser vi også at det er andre arenaer, slik som Tilsynsmyndighetenes samordningsgruppe (TSG), der det foregår mer praktisk samarbeid om opplæringstiltak og utvikling av felles retningslinjer for tilsyn.

8.2 Noen områder krever fortsatt oppmerksomhet

8.2.1 Selv om omfanget av tilsyn er relativt stabilt, opplever kommunene tidsbruken som en belastning

Omfanget av tilsyn er nå tilbake på samme nivå som ved forrige undersøkelse, etter en kraftig nedgang i antall tilsyn under pandemien. Under det tilsynelatende stabile bildet av statlig tilsyn over tid, skjer en utvikling med færre tilsyn på sentrale tjenesteområder som statsforvalteren fører tilsyn med og flere tilsyn på arbeidsmiljøområdet. Nedgangen i statsforvalterenes tilsyn blir sett i sammenheng med andre prioriteringer og stramme ressurser, mens økningen på arbeidsmiljøområdet blir sett i sammenheng med det gjeldende risikobildet i kommunene. Dette signaliserer derfor en bekymringsfull utvikling på flere måter, med hensyn til innbyggernes rettsikkerhet på den ene siden og arbeidsrelaterte forhold for de kommunalt ansatte på den andre siden.

Undersøkelsen viser at kommunene i større grad enn statsforvalterne opplever at omfanget av tilsyn har vært økende og for høyt. Dette kan ha sammenheng med at statsforvalterne ikke fullt ut ser det totale omfanget av statens tilsyn, og at bare kommunene kjenner summen av tilsyn og forvaltningsrevisjoner som treffer dem. Videre opplever kommunene i økt grad tidsbruken ved tilsyn som en belastning. I den kommunale hverdagen, med mange driftsoppgaver og knappe ressurser, er det ikke til å unngå at tidsbruken ved tilsyn oppleves som en belastning. Det er likevel behov for å ha fortsatt oppmerksomhet på denne delen av statlig tilsyn, og tiltak som kan bidra til å redusere belastningen.

8.2.2 Dokumentasjonsinnhenting er fortsatt krevende

Forrige undersøkelse pekte på behov for å finne mindre tidkrevende måter å gjennomføre tilsyn på, ved blant annet å se nærmere på dokumentasjonskravene som stilles. Her ser det ut til å ha skjedd lite, ettersom kommunene fremdeles opplever det som krevende og en belastning. Det er flere årsaker til at det brukes mye tid på dokumentasjonsinnhenting. Dels kan det være uklare bestillinger fra tilsynsmyndighetene, dels tidkrevende for kommunen å samle inn data fra flere kilder. Det kan også være at dokumentasjon i varierende grad er tilstrekkelig ut fra hva tilsynet har behov for, eller at det tar tid å framskaffe og sammenstille.

At dokumentasjonsinnhenting oppleves som tidkrevende kan tilsi at det er behov for å se på tiltak for å gjøre fasen med dokumentasjonsinnhenting mer effektiv for kommunene. I den grad kommunene ofte stiller spørsmål om hva som kreves av dokumentasjon, er det et tegn på at tilsynsmyndighetene bør vurdere å se igjennom egne rutiner. De kan for eksempel konkretisere nærmere hvilken dokumentasjon det er behov for i form av sjekklister. Tilsynsmyndighetene kan også ta initiativ til dialog i forkant av tilsynet, for å få beskrevet dokumentasjonen på en gjenkjennelig måte for kommunen.

Selv om vesentlig flere nå enn i 2020 mener at staten krever mer opplysninger enn nødvendig ved tilsyn, vil de færreste bruke klageadgangen som ble innført med kommuneloven i 2019. Det kan være et uttrykk for at virkemiddelet ikke fungerer etter intensjonen. Det kan også skyldes at det ikke har vært behov for å klage eller at klageadgangen ikke er godt nok kjent. Vår vurdering er at kommuner også kan vegre seg for å klage når det er statsforvalteren som vil motta klagen. Flere informanter fra kommunene gir uttrykk for at de ikke ønsker å starte et tilsyn med en klage, dersom de blir bedt om opplysninger utover det de mener er nødvendig. Ettersom mange i kommunene ser seg mer tjent med å gå i dialog med statsforvalteren om saken, er det et spørsmål om bestemmelsen er nødvendig. På en annen side kan klageadgangen også bidra til at tilsynsmyndighetene jobber med hvordan krav til dokumentasjon utformes, for å hindre at det kommer en formell klage. Selv om ordningen ikke benyttes, kan kommunene også ha interesse av en slik bestemmelse.

8.2.3 Dialogen mellom statlige tilsynsmyndigheter og kontrollutvalgssekretariatene kan bli bedre

Selv om det har skjedd en positiv utvikling i samspillet mellom statlig tilsyn og kontrollutvalgene, ser vi at det i flere embeter er behov for bedre dialog mellom statsforvalteren og kontrollutvalgssekretariatene. Det samme gjelder for forholdet mellom andre statlige tilsynsmyndigheter og den kommunale egenkontrollen. Her ligger det et særlig ansvar for statsforvalterne i å videreutvikle dialog og samarbeid med kontrollutvalgssekretariatene, i de embetene der det ikke fungerer tilfredsstillende i dag. Ut over at statlige tilsyn har en plikt til å ta hensyn til planlagte forvaltningsrevisjoner, hviler det også et ansvar på kontrollutvalgssekretariatene i å sørge for at statlige tilsynsmyndigheter er informert om deres planer. Dette kan skje ved at planer for forvaltningsrevisjoner og gjennomførte forvaltningsrevisjoner blir registrert i tilsynskalenderen. I tillegg til å registrere forvaltningsrevisjoner i tilsynskalenderen, er det grunn til å håpe at det pågående arbeidet med videreutvikling av forvaltningsrevisjonsregisteret kan gi en mer sømløs utveksling av data mellom tilsynskalenderen og forvaltningsrevisjonsregisteret på sikt. 

8.2.4 Tilsynskalenderen er et godt verktøy, men bruken bør øke

Den nasjonale tilsynskalenderen som ble tatt i bruk i 2020, har på relativt kort tid utviklet seg til et godt verktøy for statsforvalteren i samordningen av statens tilsyn. Både funksjonene i kalenderen og rutinene for bruken av den, ivaretar samlet sett mange av behovene som er adressert i tidligere utredninger og proposisjoner for å styrke koordineringen mellom tilsynsmyndighetene. Dette er et digitalt verktøy som både er og bør være i kontinuerlig utvikling. Dersom flere statlige tilsynsmyndigheter og statsforvalteren tar den i bruk i større grad enn i dag, er det også et potensial for å videreutvikle kalenderen og på den måten styrke samordningen og kunnskapen om statens tilsyn med kommunene ytterligere.

Tilsynskalenderen legger bedre til rette for koordinering av statlig tilsyn og kommunenes forvaltningsrevisjoner, men når den ikke er fullstendig oppdatert blir heller ikke dataene helt pålitelige. Det skyldes dels at tilsynsmyndighetene ikke selv har tilstrekkelig informasjon til å legge inn planlagte tilsyn innen fastsatte frister, og dels at kommunenes kontrollutvalgssekretariater av ulike årsaker ikke legger inn alle vedtatte planer om forvaltningsrevisjoner. De endelige tilsyns- eller revisjonsrapportene blir også i varierende grad lagt inn i kalenderen, men det har de heller ikke plikt til å gjøre.

På sikt ligger det et forenklingspotensial i tilsynskalenderen, gitt at flere tilsynsmyndigheter enten får et saksbehandlingssystem som er kompatibelt med Tilda, og/eller får til en integrasjon til Tilda. En undersøkelse Riksrevisjonen har gjort av myndighetenes tilrettelegging for deling og gjenbruk av data,²⁷ der Tilda inngikk som et eksempel, peker på svakheter ved manglende prioriteringer fra departementene og avklaring av juridiske problemstillinger knyttet til deling av data. For de få som bruker Tilda i dag, vises planer for tilsyn i tilsynskalenderen i sanntid fra de er lagt inn i saksbehandlingssystemet. På den måten slipper de å registrere dataene på to steder. Et annet utviklingspotensial ligger i å se på mulighetene for å presentere data i tilsynskalenderen på nye måter og som en integrert del av løsningen. Det kan handle om å utvikle oversikter over tilsyn i kommuner og på ulike områder som formidles på en mer tilgjengelig måte og som gir statistikk- og analysemuligheter. Den kan gi muligheter til å overvåke og følge med på omfanget av statens tilsyn med kommunene, og inngå som kunnskapsgrunnlag for denne faste undersøkelsen som DFØ gjennomfører hvert fjerde år. Utviklingspotensialet for tilsynskalenderen bør i tilfelle vurderes i et kost-nytte perspektiv og ut fra både tilsynsmyndighetenes og kommunenes behov for videreutvikling.

8.3 Utfordringer og utviklingsmuligheter i samordningen av statlig tilsyn

Et utgangspunkt for å kunne vurdere den samordningen som skjer i tilknytning til statens tilsyn med kommunene, er å se erfaringene og arbeidet i lys av den såkalte samordningsstigen.²⁸

8.3.1 Stor grad av informasjonsdeling

En hovedvekt av de tiltakene og innsatsen som er beskrevet i de foregående kapitlene, for samordning av statens tilsyn, foregår i det alt vesentligste på trinn 1 i samordningsstigen. Både Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene og møteplassene som statsforvalterne har etablert regionalt gjennom tilsynsforum, fungerer i hovedsak som arenaer for deling av informasjon, erfaringer og kunnskap. Det er opp til den enkelte deltager å vurdere om og hvordan de vil tilpasse seg informasjonen som deles gjennom disse møteplassene. Nasjonal tilsynskalender og andre tjenester som er opprettet for deling av data ved tilsyn, kan også plasseres på dette trinnet, selv om statlige tilsynsmyndigheter riktignok har en plikt til å registrere planer for tilsyn i kalenderen.

8.3.2 På vei til å utvikle felles problem- og løsningsforståelse

Kontakten og dialogen som er etablert mellom statsforvalterne, nasjonale tilsynsmyndigheter og kommunene er et godt utgangspunkt for å bevege seg opp på trinn 2 i samordningsstigen, og til å utvikle en felles problem- og løsningsforståelse sammen. Tilbakemeldingene vi har fått gjennom intervjuene tyder på at det har vært tilløp til dette i Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene, men at tyngden av samarbeidet har vært knyttet til erfaringsutveksling og dialog. Vårt inntrykk er at KDD har forsøkt, men så langt ikke lykkes i å bringe dette samarbeidet et trinn videre på samordningsstigen. I så måte synes det som om tilsynsmyndighetenes samordningsgruppe (TSG) har kommet lengre, ved at de har utviklet ulike felles tiltak og retningslinjer som tilsynsmyndighetene bruker i sine tilsyn. Samtidig hører vi fra deltagerne i Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene at de også henter inspirasjon herfra til eget arbeid. Dette kan resultere i at deltagerne tilpasser seg hverandre uten at det er gitt spesifikke pålegg om det. Det er også flere eksempler på at tilsynsmyndighetene, uavhengig av disse felles møteplassene, har gått sammen og utviklet felles veiledningsmateriell for tilsyn.

8.3.3 Behov for prioritering og vilje til samarbeid

Det å bevege seg lengre oppover til trinn 3 i samordningsstigen krever mer hos deltagerne, både i form av vilje til samarbeid og evne til tilpassing, samtidig som det bør unngås at samarbeidet går på bekostning av måloppnåelse hos den enkelte. Selv om vi foreløpig ser få eksempler på at samordningen av statens tilsyn har kommet opp på dette nivået, peker likevel flere på at de ser en fare for at større grad av samordning kan føre til svekket måloppnåelse innenfor eget tilsynsområde. For å unngå at den samlede belastningen på enkeltkommuner blir for stor, kan det bety at mål på noen områder må nedprioriteres. Tiltak og virkemidler som griper for mye inn i de enkelte tilsynsmyndighetenes styring av eget tilsynsarbeid, eller der koordinering fører til at noen tilsynsområder blir prioritert foran andre, kan påvirke tilsynsmyndighetenes motivasjon til å delta i samordningen av tilsyn. Dette er derfor noe KDD og statsforvalterne må være oppmerksomme på i arbeidet med samordningen av statlig tilsyn, i den grad det er ambisjoner om å bringe arbeidet opp på de høyere nivåene i samordningsstigen.

8.3.4 Fortsatt lite felles tilsyn

Forrige undersøkelse løftet fram spørsmålet om behov for mer tverrfaglige tilsyn. Selv om flere mener potensialet for dette er til stede, og har forventninger om flere felles tilsyn, ser vi få eksempler på dette. Felles tilsyn vil i praksis være den mest omfattende og krevende formen for samordning, og der aktørene har beveget seg til trinn 4 i samordningsstigen. Felles og eventuelt likelydende oppdrag i tildelingsbrev fra overordnede tilsynsmyndigheter vil ofte være en forutsetning for å få dette til. Ikke minst vil det være sentralt at slike tilsyn gir en merverdi, ikke bare for tilsynsmyndighetene selv, men også for de kommunene som inngår i slike tilsyn. Utvikling av sammenhengende tjenester med felles regelverk, vil kunne tilrettelegge for flere av denne typen tilsyn framover. Her er det også et spørsmål om det er behov for mer kunnskap om muligheter og begrensninger i gjennomføringen av mer tverrfaglige tilsyn. Gjennomføring og testing av tverrfaglige tilsyn kan også inngå som et tema i pågående utviklingsarbeid om mer sammenhengende tjenester.

På bakgrunn av vår gjennomgang av dagens arbeid med samordning av statens tilsyn, ut fra prinsippene i samordningsstigen, ser vi at mye av arbeidet som foregår bærer mer preg av koordinering enn reell samordning. Dette kan imidlertid danne grunnlag for drøfting i Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene, om hva som er ønsket ambisjonsnivå og forventninger til samordning av statlig tilsyn for den neste fireårs-perioden. Her vil det ikke være et mål i seg selv å komme lengst opp i stigen, men velge et riktig nivå ut ifra hvor man ønsker å være.

8.4 Hvordan kan statlige tilsyn møte kommunenes utfordringer mer effektivt?

8.4.1 Behov for å tenke annerledes om bruken av statlig tilsyn?

Flere peker på den krevende situasjonen som mange kommuner står i med økt rettighetsfesting, økt omfang av oppgaver og demografiske endringer, og med manglende kapasitet, kompetanse og økonomi til å møte utfordringene. Bruken av tilsyn må ses i denne konteksten, og der kommunene ønsker mer veiledning og flere læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn. Også statsforvalterne og de øvrige statlige tilsynsmyndighetene har strammere rammer og må foreta strengere prioriteringer, som gjør at kapasiteten til å gjennomføre tilsyn er begrenset. Kravene til offentlig forvaltning om mer effektiv ressursbruk vil tilta de kommende tiårene. Vurderinger om prioritering, innretting og gjennomføring av statlige tilsyn, bør derfor også ta høyde for dette. Et sentralt spørsmål i den sammenheng, er om det er behov for å tenke annerledes om statlig tilsyn av kommunene framover?

Generalistkommuneutvalget²⁹ løfter fram spørsmålet om endringer i statlig styring kan avhjelpe noen av de utfordringene som kommunene vil stå overfor framover. Statlig tilsyn er et av de mest inngripende virkemidlene som staten har i styringen av kommunene. I tilsynssammenheng har det allerede skjedd en utvikling i retning av sterkere prioritering. Tilsyn har en mer risikobasert tilnærming, og blir som regel gjennomført der sannsynlighet og konsekvenser av manglende ivaretakelse av innbyggernes rettsikkerhet og grunnleggende tjenester er størst.

Vår undersøkelse viser at tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at innbyggerne får tjenester med den kvaliteten de har krav på. Samtidig ser vi at nytten og effekten av tilsyn varierer ut ifra hvordan tilsyn innrettes og kombineres med andre virkemidler. Av planlagte tilsyn ser vi at kommunene opplever statsforvalternes egeninitierte tilsyn som mest nyttige, mens landsomfattende eller nasjonale tilsyn vurderes å være noe mindre nyttige. For de tilsynsområdene som statsforvalteren har ansvaret for, synes imidlertid skillet mellom landsomfattende og egeninitierte tilsyn å være i ferd med å bli visket bort. Dette har blant annet sammenheng med at valg av tema for og innretning av landsomfattende tilsyn, i større grad er basert på kunnskap fra statsforvalterne og deres egne risikovurderinger. En undersøkelse gjennomført av Deloitte, om statsforvalternes tilsyn med kommunene, bekrefter også dette bildet.³⁰ I tillegg til betydningen av statsforvalternes egne risikovurderinger, peker Deloitte på at nyttige tilsyn er kjennetegnet av at valg av virkemidler og metode er basert på hva som gir mest læringsverdi for den enkelte kommune. Ut over hvordan tilsyn innrettes, viser vår undersøkelse at veiledning blir et stadig viktigere virkemiddel i kombinasjon med tilsyn, og at læringsaktiviteter øker nytten av tilsyn. Samtidig ser vi at kommunene mener at andre virkemidler enn tilsyn og veiledning kan være viktige for økt regeletterlevelse, slik som økte ressurser eller kompetanse.  

8.4.2 Hvordan kan tilsyn videreutvikles i kombinasjon med andre virkemidler?

På bakgrunn av dette mener vi det kan være hensiktsmessig at KDD på nasjonalt nivå, og statsforvalterne på regionalt nivå, tar initiativ til drøfting av hvordan tilsyn kan videreutvikles som virkemiddel i kombinasjon med veiledning. Her bør også KS involveres på en hensiktsmessig måte. Aktuelle problemstillinger for en slik drøfting kan være hvordan statsforvalteren i samarbeid med de øvrige tilsynsmyndigheter regionalt, kan innrette tilsyn mer effektivt, vurdere om tilsyn er riktig virkemiddel, eller om det er andre tiltak som kan være mer egnet? Er det behov for å tenke mer helhetlig når statsforvalteren skal ut på tilsyn? Hva sier det samlede risikobildet om situasjonen, og hvilke konsekvenser har det for prioriteringene av tilsyn og eventuelt andre virkemidler? På samme måte kan Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene i større grad brukes til å løfte fram mer strategiske spørsmål om risikobildet i kommunene og prioriteringer framover, og hvordan tilsyn kan videreutvikles i kombinasjon med andre virkemidler overfor kommunene.

8.4.3 Kan kunnskap fra tilsyn brukes mer systematisk?

Et sentralt element er hvordan kunnskap som statsforvalterne og de øvrige tilsynsmyndighetene tilegner seg gjennom tilsyn, kan brukes på en mer systematisk måte. I den grad avvik skyldes sviktende systemer og rutiner, kan veiledning i tilknytning tilsyn være et effektivt virkemiddel. Men som Vabo påpeker i Generalistkommuneutvalgets rapport,³¹ «for å løfte de kommuner som mangler kapasitet og kompetanse - så er antagelig ikke stadig mer detaljerte regler, flere retningslinjer og mer tilsyn en effektiv måte å styre på.»

Hvis tilsyn avdekker de samme avvikene i flere kommuner innen et lovområde, kan det være et tegn på at kravene som blir stilt er urealistiske eller for strenge. I slike tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å gjøre endringer i regelverket, heller enn å bruke flere ressurser på tilsyn og veiledning. 

En konsekvens av at tilsyn er mer risikobasert, er at noen kommuner oftere kommer ut med høy risiko enn andre og på flere områder. Disse kommunene kan dermed bli møtt med tilsyn i større grad enn andre kommuner. Statsforvalterne utarbeider i dag såkalte kommunebilder. På bakgrunn av kunnskap fra ROS-analyser gir statsforvalteren en vurdering av kommunene på ulike områder, som en del av kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for valg av tilsyn. Dette kan også være et verktøy som statsforvalterne kan bruke i dialogen med de øvrige tilsynsmyndighetene og med kommunene. Kunnskapen kan både være et grunnlag for mer helhetlige analyser og inngå i vurderinger av hva som vil være de mest treffsikre virkemidlene i oppfølgingen av kommunene.

8.4.4 Er det behov for å tenke mer differensiert om tilsyn overfor ulike kommuner?

Flere av de nasjonale tilsynsmyndighetene og statsforvalterne vi har intervjuet, ser med jevne mellomrom kommuner der de samme avvikene blir avdekket gjentagende ganger etter tilsyn. Dette kan innebære at innbyggernes rettsikkerhet eller grunnleggende tjenester ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. En kartlegging Menon gjennomførte i 2022,³² viste at gjennomsnittlig lovoppfyllelse for krav knyttet til rollen som tjenesteyter var på 88 prosent. Videre at graden av lovoppfyllelse økte proporsjonalt med kommunestørrelse. Et spørsmål er derfor om det er behov for å tenke mer differensiert om statlig tilsyn framover. Dette kan for eksempel dreie seg om å vurdere hvordan tilsyn kan innrettes i ulike typer kommuner, av ulik størrelse og med ulike utfordringer.

I en kartlegging om statlig styring av kommunene,³³ tar DFØ til orde for at statsforvalteren kan ta en tydeligere rolle i veiledning og rådgivning overfor kommuner med store og gjennomgående utfordringer. Generalistkommuneutvalget har foreslått å utrede en særskilt oppfølgingsordning, i de tilfeller der tilsyn, veiledning og bistand ikke har ført til nødvendige forbedringer etter tilsyn. En slik ordning vil imidlertid være en sterk inngripen i det kommunale selvstyret. Ut over de tiltakene vi har foreslått over, mener vi imidlertid at KDD i samarbeid med KS bør se nærmere på behovet for en form for oppfølgingsordning, i de tilfeller der tilsyn og veiledning ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre innbyggernes rettsikkerhet og tilfredsstillende tjenester.

8.5 Er målet om at "antall tilsyn ikke skal øke" et godt og treffsikkert mål?

Målet om at omfanget av statens tilsyn ikke skal øke jf. kap. 1, må sees på bakgrunn av at statlig tilsyn er et inngripende virkemiddel overfor det kommunale selvstyret. Av hensyn til kommunene er det vektlagt at den samlede belastningen ved tilsyn ikke må bli for stor. Vi mener likevel at det er grunn til å stille spørsmål ved om antall tilsyn er et godt mål på belastningen som følger av statens tilsyn. Videre om målet er relevant, i lys av hvordan statens tilsyn blir styrt i dag. Vår gjennomgang viser at tilsyn er ulike i omfang, og at det ikke er et én-til én-forhold mellom ulike typer tilsyn. Vi ser også at de nasjonale tilsynsmyndighetene i stor grad har gått bort ifra å styre tilsyn etter volum og antall, og over til en mer en risikobasert tilnærming i styringen. Dette er en fornuftig tilnærming, all den tid det fører til at tilsynsressursene blir styrt dit behovene for tilsyn er størst.

Samtidig oppleves målet som uklart. Det framstår som noe usikkert om målet knytter seg til totalt antall tilsyn, og hva det betyr for forholdet mellom ulike tilsynsområder. Det er heller ikke opplagt hva omfanget av endringen må være, for å kunne komme inn under definisjonen av «en økning». Hvis vi tar utgangspunkt i den faktiske utviklingen i antall tilsyn de åtte siste årene, ser vi at omfanget av tilsyn varierer mye fra år til år, selv om tendensen har vært stigende de siste tre årene. Prioriteringer og den aktuelle ressurssituasjonen innen det enkelte tilsynsområde bidrar til svingningene. Samtidig ser vi en mer bekymringsfull utvikling, der områder med ansvar for sentrale samfunnsfunksjoner innen barnehage og opplæring, helse- og omsorg og beredskap har nedgang i antall tilsyn, parallelt med at det skjer en økning på andre områder. Faren for målforskyvning er derfor stor. På bakgrunn av dette kan det være behov for å se nærmere på målet om at antall tilsyn ikke skal øke. I den sammenheng bør det vurderes om KDDs oppfølging av statens tilsyn med kommunene, i større grad kan innrettes mot effekter og resultater av tilsyn. I forlengelsen av dette bør det legges større vekt på hvordan tilsyn, i kombinasjon med andre virkemidler, kan føre til bedre regeletterlevelse og økt kvalitet i tjenestene.

Fotnoter

²⁷Riksrevisjonen (2023). Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes tilrettelegging for deling og gjenbruk av data i forvaltningen. Dokument 3:8 (2023-2024).

²⁸Samordning | DFØ

²⁹NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike forutsetninger. Kommunal- og distriktsdepartementet

³⁰Deloitte (2021). Statsforvalternes tilsyn med kommunene. I hvilken grad får statsforvalterne gjennomført de tilsynene de mener er mest hensiktsmessige og nyttige. FoU-oppdrag for KS.

³¹NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike forutsetninger. Kommunal- og distriktsdepartementet.

³²Pedersen, S., Kjelsaas, I., Halvorsen, C. Aa., Aalen, P. (2022). Ståa i norske kommuner. En kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver. Menon-publikasjon nr. 46/2022.

³³DFØ (2024). Statlig styring av kommunene. Kartlegging av virkemiddelbruk og konsekvenser på fire områder. DFØ-rapport 2024:10