6.1 Mer risikobasert tilnærming i styringen

6.1.1 Nasjonale tilsynsmyndigheter gjennomfører overordnede risikovurderinger

Styringen av statens tilsynsvirksomhet skjer fra ulike sektormyndigheter gjennom virksomhetsinstrukser, tildelingsbrev og veiledere. I alt 70 prosent av respondentene i statsforvalterundersøkelsen oppgir at de «savner mer kunnskap om effekter av tilsyn som virkemiddel i statens styring av kommune». Det er en økning på 12 prosentpoeng siden 2020.

Gjennomgående ser vi at risikovurderinger har fått en mer sentral plass i styringen av tilsyn på ulike sektorområder. Dette gjelder både tilsyn med kommuneplikter og aktørplikter. Det betyr at nasjonale tilsynsmyndigheter gjennomfører overordnede risikovurderinger på sine områder, som danner føringer for tilsynsaktiviteten ute hos statsforvalterne og i etatene.

I mange tilfeller er risikovurderingene basert på omfattende prosesser med innhenting av data og kunnskap fra et bredt spekter av kilder. Helsetilsynet viser til at de først utarbeider et bredt kunnskapsgrunnlag som representanter for fagmiljøer, tjenester, brukerorganisasjoner med videre gir vurderinger og innspill til. Flere av tilsynsmyndighetene, som DSB og Arkivverket, gjennomfører egne kommuneundersøkelser inn mot de overordnede risikovurderingene, mens Arbeidstilsynet blant annet baserer seg på innsikt fra SSBs årlige levekårsundersøkelser.

På områder der statsforvalterne fører tilsyn, er også innsikt og erfaringer fra kontakten de har med tjenestene ute i kommunene viktige bidrag inn i de nasjonale risikovurderingene. For Utdanningsdirektoratet, Helsetilsynet, Miljødirektoratet og IMDi, er også risikovurderingene utgangspunkt for valg av tema for landsomfattende tilsyn og flerårige tilsynsplaner, mens DSB ikke gjennomfører landsomfattende tilsyn.

Ut over den mer risikobaserte tilnærmingen i tilsyn, ser vi at stadig færre styrer på volum og med krav til antall tilsyn. I 2020 var Utdanningsdirektoratet alene om å ha fjernet krav til volum på tilsyn, men nå ser vi at DSB og Miljødirektoratet har fulgt etter. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har beholdt volumkrav for tilsyn med integreringsloven, selv om det er på et minimum, med ett tilsyn per embete årlig. Fra Helsetilsynet følger forventninger til antall tilsyn av veiledningsmateriellet som er utarbeidet til det enkelte landsomfattende tilsynet. Helsetilsynet har også utarbeidet embetsspesifikke resultatkrav for enkelte lovområder, med et poengsystem for beregning av måloppnåelse, der blant annet krav til aktivitetsvolum inngår. Videre har Helsetilsynet, i samarbeid med statsforvalterne, utarbeidet kvalitetsindikatorer for tilsyn med enkelte lovområder, og igangsatt arbeid med utprøving av ny metodikk som følges opp med forskning.

Som følge av at risikovurderingene til nasjonale tilsynsmyndigheter er basert på kunnskap fra statsforvalterne, og statsforvalterne skal innrette tilsynet i det omfang som er nødvendig ut fra avdekket risiko, er det ikke lenger et like tydelig skille mellom landsomfattende tilsyn og statsforvalternes egeninitierte tilsyn. En av informantene fra statsforvalterne uttrykte dette på denne måten «Det som er nasjonale bekymringer er også ofte lokale bekymringer». Samlet sett innebærer den mer risikobaserte tilnærmingen i tilsyn at styringen er mindre detaljert, og dette gir statsforvalteren større frihet i gjennomføringen av tilsynet.

6.1.2 Statsforvalteren gjennomfører egne risikoanalyser som grunnlag for tilsyn

Som et ledd i planleggingen av tilsynsvirksomheten gjennomfører statsforvalterne egne risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), som danner grunnlag for valg av tilsynsobjekt på ulike områder. ROS-analysene baserer seg på en kombinasjon av ulike kilder og tilgjengelig kunnskap. Digitale kommunebilder er et av verktøyene som brukes aktivt for oversikt over risiko- og sårbarhetsfaktorer i den enkelte kommune. Innsikt opparbeidet gjennom egen saksbehandling, henvendelser og saker fra media er andre kilder til kunnskap. Videre er kommuneundersøkelser og informasjon innhentet fra den enkelte kommune, sentrale informasjonskilder som inngår som grunnlag i analysene. 

Så godt som alle respondentene i statsforvalterundersøkelsen mener at «Våre ROS-analyser bidrar til at vi fører tilsyn med kommunene/tilsynsobjektene der risikoen for avvik og behovet for tilsyn er stort». Det er en økning i andelen helt enige på 24 prosentpoeng fra 2020. Selv om risiko- og sårbarhetsanalyser er viktige for prioritering av tilsynsobjekter, mener enkelte at alle kommuner bør ha tilsyn med en viss frekvens, uavhengig av hva risikovurderingene sier.

6.2 Nasjonale tilsynsmyndigheters styring begrenser i liten grad statsforvalterens tilsyn

6.2.1 Lite begrensninger i lov og regelverk og overordnede krav

Forrige undersøkelse viste at statsforvalterne opplevde større handlingsrom ved gjennomføringen av tilsyn, og at den sentrale styringen i mindre grad la begrensninger for tilsynsvirksomheten. Som figur 20 under viser, er det en markant større andel nå, sammenlignet med forrige undersøkelse, som er uenige i at lov- og regelverk er til hindrer for at statsforvalteren fører tilsyn med de temaene som er mest formålstjenlige.

Til påstanden om at «kravene i oppdragsbrevene fra departementet eller overordnet tilsynsmyndighet forhindrer at vi fører tilsyn med de temaene vi finner mest formålstjenlige», er tendensen den samme, ved at en høyere andel nå enn i 2020 mener at overordnede styringskrav ikke er til hinder for at statsforvalteren fører tilsyn med de temaene som er mest formålstjenlige. 58 prosent av respondentene fra statsforvalterne er helt eller delvis uenige og 30 prosent er helt eller delvis enige i dette.

Videre ser vi i figur 22 at 68 prosent av respondentene fra statsforvalterne er helt eller delvis enig i at de har tilstrekkelig handlingsrom til å velge blant sine virkemidler overfor kommunen, mens 26 prosent er helt eller delvis uenige i dette. Her er det også en noe høyere andel som mener at statsforvalteren har tilstrekkelig handlingsrom i valg av virkemidler ved tilsyn i 2024 enn i 2020.

I intervjuene med informanter fra statsforvalterne blir det vist til at handlingsrommet mellom de ulike tilsynsområdene varierer, men at det generelt har blitt mer frihet i gjennomføringen av tilsyn på alle områder. Flere opplever en større aksept for at tilsyn kan gjøres på ulike måter og med ulike metoder. Mange peker også på at interessen for hva man får ut av tilsynet har økt, og at de nasjonale tilsynsmyndighetene er mer opptatt av effekt, kvalitet og oppfølging av resultatene av tilsynene enn tidligere.

Selv om resultatene over tyder på at statsforvalternes handlingsrom i gjennomføringen av tilsyn har økt, viser figur 23 at 61 prosent av informantene hos statsforvalterne mener at nytten av tilsynsvirksomheten ville blitt større dersom statsforvalteren fikk større frihet til å styre tilsynsvirksomheten.

6.2.2 Større frihet i metodebruk

På de ulike lovområdene som statsforvalteren fører tilsyn med, har nasjonale tilsynsmyndigheter utarbeidet veiledere eller metodehåndbøker som i ulik grad gir føringer for hvordan tilsynet bør gjennomføres. En oversikt med eksempler på veiledere og metodehåndbøker for områdene som statsforvalteren fører tilsyn med, følger i vedlegg 4.

Både Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet har utarbeidet overordnede veiledere som gjelder for alle de ulike lovområdene de har ansvaret for. Veilederne angir prinsipper for god tilsynspraksis, beskriver tilsynsprosessen og hvordan fasene med planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsynet kan innrettes for å gi ønsket effekt. Flere av veilederne under Helsetilsynet gjelder landsomfattende tilsyn. For perioden 2022-2023 er det utarbeidet veiledere for landsomfattende tilsyn med både sosialtjenesteloven, barnevernsloven og helse- og omsorgstjenesteloven.

Tilsynsmyndighetene på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS-etatene)²⁵ viser til at felles metodikk som er utviklet i samarbeidet, utgjør et sentralt utgangspunkt for tilsyn på deres områder. Flere av tilsynsmyndighetene har også laget felles veiledere for statsforvalterne som går på tvers av ulike tilsynsområder. For å legge til rette for samordnet tilsyn på kommunal beredskap, har DSB og Helsetilsynet laget en felles veileder for kommunal beredskapsplikt og helseberedskap. Videre har Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet utarbeidet en felles veileder for tilsyn med meldeplikten til barnevernet, slik at statsforvalteren kan gjøre samtidige undersøkelser av meldeplikten på flere områder og etter samme metodikk. Begge veilederne legger opp til en framgangsmåte for tilsynet som bygger på elementer fra overordnede veilederne som tilsynsmyndighetene allerede har utarbeidet.

Generelt viser de nasjonale tilsynsmyndighetene til at statsforvalterne har stor frihet i bruk av metoder og virkemidler i gjennomføringen av tilsynet. Utgangspunktet er at metodikken i økt grad må tilpasses formålet med det enkelte tilsyn. Flere legger vekt på at tilsynet skal være så relevant som mulig, og viser til at det er mer bevissthet om at tilsyn er en prosess der hensikten er å skape effekt og læring. Dette reflekteres i varierende grad i veiledningen og metodehåndbøkene på de enkelte områdene. I den grad det blir vist til bestemte metoder er det i hovedsak systemrevisjon, slik vi ser det i den overordnede veilederen fra Helsetilsynet og veilederen fra DSB.

Utdanningsdirektoratet viser til at de har gått bort ifra å bruke begreper som knytter spesifikke metoder og virkemidler til tilsynene. Metodehåndboken legger derfor ikke bestemte føringer for metodebruk, men større vekt på mulighetsrommet og hvordan ulike aktiviteter kan kombineres i tilsynet. Det blir pekt på hvilke faktorer som skal til for at tilsyn skal gi størst nytte, at ulike møtepunkter kan brukes for å innhente informasjon, og at dette kan gjøres i ulike stadier. Videre er det tydeliggjort hvilke prosedyrer som skal følges ved pålegg om retting. 

Selv om Helsetilsynet har en egen veileder for tilsyn utført som systemrevisjon, understreker også de at det ikke er automatikk i at systemrevisjon skal brukes som metode i landsomfattende tilsyn. Mange av tilsynene som statsforvalterne gjennomfører er med andre metoder, som for eksempel egenvurdering og stikkprøvekontroller. Statsforvalterne får også i større grad styringssignaler om at de skal innhente og bruke erfaringer fra brukerne i planlegging, gjennomføring og avslutning av tilsyn på helseområdet.

Intervjuene med statsforvalterne og kommunene bekrefter at verktøykassen i gjennomføringen av tilsyn er betydelig utvidet, men at det ikke gjelder alle områder. Det er fortsatt store variasjoner i hvordan tilsynsmyndighetene jobber med utvikling og fornying av tilsynsmetodikk.

Fotnoter

²⁵Arbeidstilsynet, DSB, Mattilsynet, Miljødirektoratet og Statens helsetilsyn inngår alle i HMS-samarbeidet