4.1 Kommunene er fornøyd med gjennomføringen av tilsyn

Som figur 6 under viser, er 76 prosent av respondentene fra kommunene helt eller delvis enige i påstanden om at «Statens tilsyn er godt forberedt» i 2024. Svært få er uenige i påstanden. Både i 2024 og i 2020 er om lag tre av fire enige, men bildet har endret seg noe ved at det er flere i 2024 som er helt eller delvis enige i at statens tilsyn er godt forberedt.

I alt 72 prosent av kommunene mener også at «statens tilsyn blir gjennomført på en god måte». Andelen som er helt enige i dette, har også økt med 9 prosentpoeng siden 2020.

Når statsforvalterne svarer på en lignende påstand om at «Våre tilsyn blir gjennomført på en god måte», er så godt som alle enige ved at 80 prosent er helt enige og 19 prosent delvis enige. Dette er omtrent det samme som i 2020.

Bildet vi får av at statens tilsyn er godt forberedt og gjennomført bekreftes også gjennom intervjuene med kommunene. Flere viser til at tilsyn varsles i god tid, er mulig å planlegge og hvor det er tydelig hva som er forventet. I en kommune utdyper informanten at «Vi opplever at det er ryddig og de gjennomføres rasjonelt. Før og etter. Får en foreløpig tilsynsrapport der vi kan peke på fakta feil. Så kommer det en sluttrapport med avvik mv. Det fungerer egentlig veldig bra».

I mange av kommuneintervjuene, pekes det også på at det er en god tone mellom dem og statsforvalteren, og ofte uavhengig av hvor alvorlig avvik det eventuelt handler om. Hensikten er å lukke avviket og forbedre tjenesten. Det er også dette kommunene er mest opptatt av, og som mange mener at tilsyn kan bidra til. Kommunene peker likevel på at dialogen ikke alltid er like god. En informant fra en kommune viser til at det er personavhengig og handler om hvor god den som fører tilsyn er på å bygge relasjoner.

4.2 Dokumentasjonsinnhenting tar mye tid, men kommunene har god dialog om hva som kreves

Et stort flertall av respondentene i kommuneundersøkelsen er helt eller delvis enige i påstanden om at «kommunene bruker mye tid på dokumentasjonsinnhenting som tilsynsmyndighetene etterspør» (84 prosent). Samtidig er 80 prosent helteller delvis enige i at «kommunen har god dialog med tilsynsmyndighetene om hvilken dokumentasjon som kreves ved tilsyn». Det kan tolkes som at kommunen har lav terskel for å ta kontakt om hvilken type dokumentasjon som etterspørres ved tilsyn, og for å oppklare eventuelle uklarheter.

Av intervjuene med kommunene framgår det også at dokumentasjonsinnhenting oppleves som tidkrevende av ulike årsaker. Det blir vist til at det kan være uklart beskrevet hvilken dokumentasjon som kreves, og enkelte savner mer konkrete sjekklister. Noen peker på at dokumentasjon må hentes fra flere ulike kilder, og at det kan ta tid å vurdere relevansen av dokumenter opp mot det som etterspørres. Andre igjen peker på at de selv mangler gode rutiner som gir lett tilgang på nødvendig dokumentasjon. Selv om dokumentasjons-innhenting er krevende, mener enkelte at en grundig jobb i denne fasen kan være en fordel, ved at det gir mindre etterarbeid senere. En kommune oppsummerte utfordringer med dokumentasjonsinnhenting og fordelene med god dialog om dette slik: «Dokumentasjon i forkant er ofte en stor jobb, og da er det en fordel med god dialog. Har en tendens til å sope sammen all dokumentasjon som man tror er relevant. Hvis ikke du har det som etterspørres kan du si at du ikke har det, i stedet for å lage noe som er halvveis. Tydelighet på hva som er forventet er viktig.»

4.3 De færreste vil bruke klageadgangen, selv om flere mener staten ber om for mange opplysninger

På spørsmål til kommunene om «staten krever mer opplysninger i sitt tilsyn enn det som er nødvendig», svarer 40 prosent at de er helt eller delvis enige i dette. Dette er nesten en dobling siden 2020, og det er også færre som er uenige i denne påstanden nå. 44 prosent svarer verken enig eller uenig eller vet ikke i 2024.

I kommuneloven fra 2019 §30-5, gis kommunene adgang til å klage, dersom statsforvalteren pålegger kommunene å framlegge flere opplysninger enn nødvendig. Det er også statsforvalteren som vil motta eventuelle klager.

På spørsmål om «klageadgangen blir brukt hvis statsforvalteren pålegger kommunen flere opplysninger enn nødvendig ved tilsyn», svarer 29 prosent at de er helteller delvis uenige i dette. Over halvparten av respondentene svarer verken enig eller uenig eller vet ikke.

Flere informanter fra kommunene gir også uttrykk for at de ikke ønsker å starte en tilsynsprosess med en klage, og at de heller prøver å avklare uenigheter eller uklarheter gjennom dialog. Dette samsvarer med en kartlegging KDD gjennomførte blant statsforvalterne i 2022 om bruken av klageadgangen. Da var tilbakemeldingen at eventuelle konflikter som regel ble løst gjennom dialog. I tillegg mente statsforvalterne at kommunene valgte å ikke bruke klageretten, fordi de også så verdien av dokumentasjonen. Informasjon fra intervjuene og svar på spørreundersøkelsen til kommunene, tyder også på at klageadgangen ikke er like godt kjent hos alle.

4.4 Kommunene er stort sett enige med statsforvalteren om tolkning av regelverk

I kommuneundersøkelsen svarer 61 prosent at de er helt eller delvis enige i «statsforvalterens tolkning av regelverket i forbindelse med tilsyn». Det er en nedgang på 9 prosentpoeng siden 2020 da 70 prosent var enige i dette,¹⁶ men det er fremdeles en relativt høy andel også i 2024. Samtidig er det 29 prosent som svarer vet ikke eller verken enig eller uenig til påstanden.

I kommunene viser enkelte til at det har oppstått konkrete tvister eller diskusjoner om tolkning av regelverket, og at det da er viktig å gå i dialog med tilsynsmyndigheten om hvordan regelverket skal forstås. Det blir også vist til eksempler på at det har vært uenighet om tolkning av hva som er godt nok, og hvorvidt resultatet bør vurderes som et avvik eller ikke.

Når det gjelder hvordan statsforvalterne håndterer situasjoner der de og kommunen har ulik lovfortolkning, vektlegger også de at det er viktig å ha dialog om hvordan loven kan fortolkes eller bruke tid på å forklare loven. Dette gjøres for eksempel ved at statsforvalteren har egne møter med kommunene om hva som er utgangspunktet for tilsynet. I starten av et tilsyn kan det av og til også arrangeres særskilte seminarer eller møter, der det aktuelle lov- og regelverket gjennomgås og drøftes. En av de nasjonale tilsynsmyndighetene, som selv fører tilsyn med kommunene, sier at de ikke har så mange tilfeller der de og kommunene er uenige om lovfortolkningen.

4.5 Tilsyns- og veiledningsrollen utfyller hverandre, og tilsynsmyndighetene håndterer skillet godt

Tilsynsmyndighetene har ulike roller når de gjennomfører tilsyn i kommunene. De skal både gjennomføre lovlighetstilsyn og bidra til at det skjer læring og utvikling gjennom tilsynet. DFØs forrige undersøkelse viste til at rollene som tilsynsmyndighet eller «lovlighetskontrollør» versus veileder, har vært gjenstand for diskusjon og refleksjon i flere år både i offentlige styrende dokumenter, rapporter og i forskning. Fra en utvikling med et strengere og mer eksplisitt skille mellom de to rollene, ser vi nå at læring og veiledning i større grad inngår som en naturlig del av tilsynet. Det at statsforvalteren i tillegg blir styrt på at statlig tilsyn skal føre til læring og forbedring i kommunen, er også med på å påvirke dette.

En gjennomgang av de nasjonale tilsynsmyndighetenes veiledere og metodehåndbøker jf. vedlegg 4, viser at veiledning og tilsyn nå i større grad beskrives som komplementære aktiviteter, som til sammen skal bidra til styrket kvalitet i tjenestene. På enkelte tilsynsområder fastholdes et mer normativt skille mellom rollene som tilsynsfører og veileder. Dette innebærer blant annet at det skal gå tydelig fram hva som er en del av tilsynet, og hva som er veiledning. Enkelte har en praksis som signaliserer at det ikke skal gis veiledning under selve tilsynet eller i tilsynsrapporten, og at det skal markeres tydelig når det gis veiledning i tilsyn.

Det vi ser fortsatt ligger fast i skillet mellom de to rollene, er at staten ikke kan veilede kommunen om hva de helt konkret må gjøre for å oppfylle regelverket. Staten verken kan eller skal legge føringer på kommunen, utover at kommunen må følge opp avvik i lovlighetstilsyn.

I likhet med forrige undersøkelse har vi også denne gangen spurt kommunene om hvordan de opplever at tilsynsmyndighetene opptrer med hensyn til skillet mellom tilsyns- og veiledningsrollen under tilsyn.

Som figur 12 under viser, er 70 prosent i kommuneundersøkelsen helt eller delvis enige i at "tilsynsmyndighetene er tydelige på når de har en tilsynsrolle og når de har en veiledningsrolle" i 2024. Dette er en svak nedgang siden 2020 da 73 prosent var helteller delvis enige i påstanden. Det store bildet er imidlertid at kommunene også i 2024 opplever at tilsynsmyndighetene er tydelige på å skille mellom tilsyns- og veilederrollen under tilsyn.

I intervjuene med kommunene er også hovedinntrykket at statsforvalteren håndterer balansen mellom veiledning og tilsyn godt. Noen sider blir imidlertid pekt på som mer problematiske med hensyn til hvordan rollene praktiseres. Flere har erfaring med at tilsynsmyndighetene ikke ønsker å gi veiledning fordi det kan komme i konflikt med i tilsynsrollen. På en annen side kan det også handle om hvor trygg tilsynsfører er i sin rolle. Kommentarer i spørreundersøkelsen illustrerer behovet for avveining og tydelighet mellom de to rollene: «Kunne ønsket at veiledningsbiten kunne vært tydeligere. Den blir ofte hemmet av at de også har ansvar for klagebehandling» og «Statsforvalteren kunne vært bedre i veiledningen, men de vegrer seg da de kan komme i en klagebehandlersituasjon». For kommunene kan dette bety at de ikke får den veiledningen de kanskje hadde ønsket seg og må finne løsninger på egenhånd.

Intervjuene med statsforvalterne, viser at de har høy bevissthet om rollen som tilsynsfører versus veileder. Enkelte framhever for eksempel at veiledningen bør stoppe før det kan oppfattes som føringer eller styring. Dette er gjerne når dialogen begynner å gå over til å handle mer om løsninger og hva kommunen helt konkret må gjøre for å oppfylle den aktuelle loven. En av informantene fra statsforvalterne sier for eksempel at «det viktig å påse at det er kommunen som skal komme med løsningene og ikke vi». Enkelte forklarer at kontrollaspektet ved tilsynsrollen kommuniseres i tilsynsrapportene, mens veiledning skjer muntlig. Et annet aspekt ved tilsynsrollen som statsforvalterne er opptatt av, er å ha en god dialog og tone med kommunene. En informant uttrykker at «når vi kommer ut på tilsyn og åpner det, legger vi opp til å ha et avslappet forhold mellom veiledning og kontroll».

En informant fra en av tilsynsmyndighetene som selv fører tilsyn med kommunene, gir uttrykk for at de gjerne gir kommunene råd om ulike alternativer de kan vurdere og henviser til veileder. Det hender også at de viser til eksempler på hva andre kommuner har gjort eller åpner for å ha en samtale med kommunen ved behov. «Vi forklarer alltid hva som er grensen opp mot loven, er tydelige på hva som grensen og vår rolle som tilsynsfører».

Fotnoter

¹⁶I 2020 var ikke svaralternativene til dette spørsmålet helt likelydende; nokså uenig/enig ble brukt i stedet for delvis uenig/enig. Vi har vurdert det slik at svaralternativene er såpass like at resultatene fra 2020 kan sammenlignes med 2024.