5.1 Tilsyn ses som et viktig virkemiddel for bedre kommunale tjenester

I kommuneundersøkelsen er 66 prosent helteller delvis enige i at «statlig tilsyn bidrar til bedre kommunale tjenester». Det er omtrent på samme nivå som i 2020 (64 prosent).
Som figuren under viser, er statsforvalterne mer enige enn kommunene, ved at  
98 prosent er helt eller delvis enige i 2024.

At statlig tilsyn bedrer kvaliteten på de kommunale tjenestene, er også et av de tydeligste funnene i DFØs nylig publiserte områdegjennomgang om statlig styring av kommunene, der «informantene i både kommune, stat og interesseorganisasjoner mener at tilsyn fører til bedre kvalitet på tjenestene».¹⁷

I intervjuene med kommunene trekker mange informanter fram at tilsyn i dag er blitt en mer dynamisk prosess, der formålet er å skape effekt i form av bedre kvalitet på tjenestene, i samspill mellom kommune og tilsynsmyndighet. Mange peker på at tilsyn, i større grad enn tidligere, vektlegger kvalitetsforbedring og læring. Følgende utsagn fra en kommune illustrerer dette godt: «Dersom vi ser tilbake til de første tilsynene jeg var med på for 15 år siden var det mye mer elementer av kontroll da, så tilsynsmetodikken i dag har endret seg mer i retning av læring. Det gir også mer utbytte for kommunene».

Intervjuene med kommunene bekrefter at tilsyn er et viktig virkemiddel som tjener flere ulike formål. Som eksempel sier en kommune at «Vi må ha tilsyn. Det handler om rettssikkerhet for innbyggeren. At noen kikker oss i kortene». Andre peker på at tilsyn kan være en hjelp til prioritering av viktige områder og bekrefte om man jobber riktig og forsvarlig.

Men det tas også noen forbehold om nytten av tilsyn. I kommuneundersøkelsen,¹⁸ er flere inne på at tilsyn kan vri oppmerksomheten over på et bestemt fagområde og gå på bekostning av innsatsen på andre områder. Det er flere kommentarer av typen: «Tilsynet kan forskyve prioriteringer slik at det totalt sett ikke blir bedre for tjenestemottakerne. Det er likevel slik at tilsyn kan være en pådriver for forbedring og endring».

Intervjuene med statsforvalterne og de nasjonale tilsynsmyndighetene viser at de legger stor vekt på og gjør mye for at tilsynene de gjennomfører skal bidra til bedre kommunale tjenester. Vi hører for eksempel fra en informant fra statsforvalterne at hovedhensikten er kvalitetsutvikling, og i mindre grad er rettet mot å finne de berømte fem feilene.

Hos de nasjonale tilsynsmyndighetene ser vi flere eksempler på at tilsyn oppfattes å ha best effekt når det legges til rette for læring eller veiledning. En informant viser til at de er bevisste på å tenke at hele tilsynsprosessen gir mulighet til å skape effekt og læring. En annen uttrykker at tilsynsarbeidet blir bedre dersom kommunen ser på det som en mulighet for læring og pådriver for endring i egen organisasjon.

5.2 Statforvalterens egeninitierte tilsyn oppleves som mest nyttige

I denne undersøkelsen skiller vi i likhet med i 2020 mellom statsforvalterens egeninitierte planlagte tilsyn, hendelsesbaserte tilsyn og landsomfattende/nasjonale tilsyn.¹⁹ I spørreundersøkelsene til kommunene og statsforvalterne ba vi respondentene om å vurdere hvor nyttige de tre ulike tilsynstypene er.

Som tabellen under viser, mener både kommunene og statsforvalterne at det er statsforvalterens egeninitierte planlagte tilsyn som er mest nyttige, men at de andre tilsynstypene også vurderes som nyttige. Svært få i både kommunene og hos statsforvalterne svarer at de tre tilsynstypene er lite nyttige.

Tabell 4: Ulike typer tilsyn vurdert etter graden av nytte. Kommuneundersøkelsen 2024 (n=590) og statsforvalterundersøkelsen (n=43)

Mens kommunenes syn på nytten av ulike tilsynstyper er tilnærmet uendret siden 2020, vurderer statsforvalterne samtlige tilsynstyper som mer nyttige i 2024 sammenlignet med 2020. Framgangen er størst for de landsomfattende/nasjonale tilsynene, ved at 88 prosent av statsforvalterne svarer at de er noe eller svært nyttige i 2024, mot 49 prosent i 2020. Vi minner imidlertid om at utvalget i statsforvalterundersøkelsen er lite både i 2020 og i 2024.

I intervjuene med kommunene omtales statsforvalterens egeninitierte planlagte tilsyn som målrettete, praksisnære og praktiske. Statsforvalterne oppleves som imøtekommende og lette å ha dialog med. At dialogen er god, knyttes også til at statsforvalteren med sin nærhet og kjennskap til kommunen har større forståelse for de utfordringene kommunene står i og den kulturen de er en del av.

I tillegg til å etterprøve lovoppfyllelse på utvalgte områder, handler landsomfattende nasjonale tilsyn om å sikre likebehandling i kommunale tjenester og mulighet til å sammenlikne utvalgte tjenester på tvers av embeter. 75 prosent av respondentene fra statsforvalterne svarer at «landsomfattende/nasjonale tilsyn er viktig for å sikre et enhetlig tilsyn i hele landet». Det er en nedgang på 9 prosentpoeng siden 2020. Flere av informantene fra kommunene peker imidlertid på at de landsomfattende tilsynene er mer overordnete og at kommunene i større grad må tilpasse seg til deres form. Av den grunn kan de også oppleves som mindre relevante eller mer tidkrevende. Andre løfter fram at de har hatt god erfaring med landsomfattende tilsyn og at de har gitt stort læringsutbytte. Eksempler på hvordan læringsutbytte fra ett tilsyn spres til andre kommuner, er ved å arrangere seminarer for andre kommuner i samme region som ikke har deltatt i tilsynet, men som kan ha noe å lære.

Hendelsesbaserte tilsyn er av en annen karakter og baserer seg på alvorlige hendelser eller mottatte klager med videre. I intervjuene peker enkelte på at hendelsesbaserte tilsyn kan være krevende å følge opp for kommunene, ettersom de handler om alvorlige hendelser.

5.3 Tilsyn bidrar til bedre regeletterlevelse, men andre aktiviteter kan også bidra

En betydelig andel av respondentene i kommuneundersøkelsen er nå mer enige i at «statlig tilsyn bidrar til bedre regeletterlevelse i kommunen» enn i 2020. 89 prosent er helt eller delvis enige i dette i 2024. Andelen som er helt enige har økt med 13 prosentpoeng fra 2020 til 2024. I likhet med i 2020 er også samtlige av respondentene fra statsforvalterne helt eller delvis enige i at tilsyn bidrar til bedre regeletterlevelse.

Selv om flere funn i vår undersøkelse peker i retning av at statlig tilsyn bidrar til bedre regeletterlevelse, mener ganske mange at også andre aktiviteter kan sikre bedre regeletterlevelse.

I spørreundersøkelsen til kommunene hadde vi påstanden «staten gjennomfører tilsyn der andre aktiviteter kunne sikret bedre regeletterlevelse». Om lag halvparten av respondentene er helteller delvis enige dette både i 2024 og i 2020. Andelene som svarer verken enig eller uenig og vet ikke, er imidlertid relativt høy begge årene.

De åpne svaralternativene fra spørreundersøkelsen til kommunene gir noen flere perspektiver på årsakene til at såpass mange i kommunene svarer at andre aktiviteter enn tilsyn kunne sikret bedre regeletterlevelse.²⁰ Det handler først og fremst om situasjonen mange kommuner samlet sett står i. Enkelte opplever for eksempel at det er en manglende forståelse for kompleksiteten og konteksten kommunene opererer i. Følgende utsagn illustrerer dette «Kommunene vet hva som skal til for å sikre regeletterlevelse. Det er i langt større grad mangel på ressurser som er årsaken til lovbrudd». Veiledning kan også være et mer passende virkemiddel, som at «Jeg opplever at veilederfokuset kunne vært rådende. Målet må være gode tjenester for innbyggerne, ikke å finne feil».

I intervjuene med kommunene blir også mangel på ressurser trukket fram som årsak til lovbrudd, og at økte ressurser kunne sikret større regeletterlevelse i kommunen. Flere av informantene fra statsforvalterne viser til at mange kommuner står i en vanskelig situasjon både økonomisk og ressursmessig, og at det påvirker kommunenes mulighet for regeletterlevelse. Noen peker da på at veiledning kunne være et mer velegnet virkemiddel for spesielt utsatte kommuner.

Andre virkemidler respondentene i kommuneundersøkelsen trekker fram som viktige for å sikre kommunenes regeletterlevelse, er god dialog og tillitsbasert kontakt med kommuneledelsen, seminarer, opplæring og informasjon om nye lover og forskrifter som kommunene må forholde seg til. Som figur 16 viser, oppgir halvparten av respondentene fra statsforvalteren at «Vi blir pålagt å gjennomføre tilsyn der andre aktiviteter kunne sikret bedre regeletterlevelse» i 2024. Det er en lavere andel som mener dette nå sammenlignet med 2020, da 61 prosent var helt eller delvis enige i påstanden. Vi ser også at 36 prosent er helt eller delvis uenige i påstanden i 2024.

5.4 Veiledning ses som et stadig mer nyttig virkemiddel for regeletterlevelse

Når vi spør kommunene om «Hvor nyttig mener du statsforvalterens ulike virkemidler er for å sikre kommunens regeletterlevelse?», svarer hele 72 prosent at veiledning er svært nyttig. Dette er en økning på 6 prosentpoeng sammenlignet med 2020. Ønsket om mer veiledning er gjennomgående også i intervjuene med kommunene. Tilsyn og klagesaksbehandling vurderes i langt mindre grad å være svært nyttig.

Slår vi sammen svarenefor noe og svært nyttig i 2024 er imidlertid vurderingen av tilsyn og veiledning omtrent lik, henholdsvis 93 prosent for veiledning og 91 prosent for tilsyn. 77 prosent oppgir at klagesaksbehandling er noe eller svært nyttig.

På tilsvarende spørsmål til statsforvalterne svarer de i større grad enn kommunene at både tilsyn og veiledning er nyttig. Samtlige fra statsforvalterne svarer at tilsyn og veiledning er noe eller svært nyttig, mens 81 prosent svarer at klagesaksbehandling er noe eller svært nyttig. Vurderingene av dette i 2024 er omtrent på samme nivå som i 2020. I kommentarfeltet blir det framhevet at tilsyn har størst effekt i kombinasjon med de andre virkemidlene.

Synet på at tilsyn bør understøttes av veiledning, er også flere informanter fra statsforvalterne inne på i intervjuene. En informant trekker nytten av tilsyn i tvil dersom man bare inntar den strengere tilsynsrollen, og understreker at samhandlingen med kommunene i tilsynet må være likeverdig og dialogbasert.

5.5 Læringsaktiviteter øker nytten av tilsyn

Den forrige undersøkelsen fra 2020 pekte på en utvikling over tid med klar tendens til å legge mer vekt på at tilsyn skal gi rom for læring og veiledning, og at dette også gjenspeiles i styrende dokumenter.

Som figur 18 under viser, er stadig flere og de aller fleste i kommunene helt eller delvis enige i at statlig tilsyn fører til læring i kommunen. 89 prosent er helt eller delvis enige i dette i 2024, sammenholdt med 81 prosent i 2020.

Respondentene fra statsforvalterne mener i enda større grad at tilsyn fører til læring i kommunene, ved at 95 prosent svarer at de er helt eller delvis enige i dette i 2024. I 2020 var alle helt eller delvis enige i dette.

Vi spurte i tillegg respondentene i kommuneundersøkelsen om de hadde «erfaringer med læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn».²¹ 67 prosent svarer bekreftende på dette. Til påstanden om at læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn øker nytten av tilsynet, viser figur 19 under at 94 prosent er helt eller delvis enige i dette. Andelen «helt enig» er også betydelig høyere enn «delvis enig».

Svarene fra statsforvalterne følger samme tendens, men her svarer en betydelig større andel enn i kommunene at de er helt enige i at læringsaktiviteter øker nytten av tilsynet (81 prosent), mens 7 prosent er delvis enige.²² 88 prosent er altså helt eller delvis enige i dette.

Når vi spør om «kommunene bør få flere tilbud om læringsaktiviteter før eller etter tilsyn», svarer respondentene både fra kommunene og statsforvalteren at de ønsker dette både før og etter tilsyn, men aller helst i etterkant av et tilsyn. 89 prosent fra kommunene og 86 prosent fra statsforvalterne er helteller delvis enige i at kommunene bør få tilbud om læringsaktiviteter etter tilsyn, mens 81 prosent i kommunene og 74 prosent hos statsforvalteren er helteller delvis enige i at det bør gis i forkant av tilsyn. Det er små forskjeller i oppfatningen om dette sammenlignet med undersøkelsen i 2020 både i kommunene og hos statsforvalteren.

På spørsmål om hvordan kommunene bruker kunnskap fra tilsyn fikk vi følgende respons:²³ 

1. Utforming av tiltak for bedre regeletterlevelse, 83 prosent
2. Generell læring, 82 prosent
3. Identifisere områder som grunnlag for egenkontroll og revisjon, 68 prosent

Som punktene over viser, blir kunnskap fra tilsyn brukt inn i ulike prosesser for å bidra til læring og forbedring i høy grad, og også som grunnlag for å identifisere områder for egenkontroll og revisjon. På et annet spørsmål om «temaene for tilsynene fra statsforvalteren er relevante i forhold til kommunens risiko- og vesentlighetsvurderinger» svarer 72 prosent i kommunene at de er helt eller delvis enige i dette. Dette er 5 prosentpoeng lavere enn i 2020. Selv om dette er en nedgang siden 2020, er det likevel en høy andel som fremdeles mener at temaene for tilsyn er relevante for kommunenes egne risiko- og vesentlighetsvurderinger.

Intervjuene med kommunene viser at de i tillegg til å være positive til læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn, også selv aktivt sprer kunnskap fra tilsyn både innad i egen kommune og noen ganger deler erfaringer med andre kommuner i fylket. Eksempler på hvordan dette gjøres er å spre kunnskap i ulike interne møter og fagsamlinger, eller å oppgradere egne rutiner, internkontroll og lage handlingsplaner.

Nasjonale tilsynsmyndigheter tilrettelegger også for ulike veiledningsaktiviteter ut mot kommuner, som å spre tilsynsrapporter bredt og forklare regelverket under tilsynet. En sier eksempelvis at de i mange år har jobbet med «å tenke at hele tilsynsprosessen gir mulighet til å skape effekt og læring, og det er vi veldig bevisste på. Vi tenker hele prosessen».

5.6 Statsforvalterne formidler kunnskap fra tilsyn ut til kommunene

Statsforvalteren styres på at «tilsyn skal være samordnet, målrettet og medvirke til læring og forbedring», med et resultatmål om at «tilsyn fører til læring og forbedring i kommunene».²⁴ Statsforvalterne deler resultater fra tilsyn både med den aktuelle kommunen og ut til andre kommuner, som kan ha noe å lære av tilsynsresultatene. Det blir gjennomført kompetansehevende tiltak internt i embetene, og tiltak rettet mot kommunen.

Læringsaktiviteter i kommunene handler om ulike former for kompetansehevende tiltak i form av møter eller veiledning før og/eller etter tilsyn. Det arrangeres også samlinger der funn fra tilsyn blir gjennomgått. Målrettet oppfølgingsarbeid av tilsynet i et lærings- og forbedringsperspektiv er et tema som vi ser vektlegges spesielt på helseområdet.

Flere av statsforvalterne gjennomfører evalueringer etter tilsynsbesøk, der kommunene blant annet blir spurt om læring og læringseffekter. Ett embete rapporterer for eksempel at «av de tilbakemeldingene vi har fått mener 78 prosent av respondentene at tilsynene fører til økt kvalitet på tjenestene sammen med endringer i rutiner og praksis og forbedring av intern-kontrollen». Noen gjør egenvurderinger av sine tilsyn. Flere rapporterer i tillegg at de har ulike interne fora der læring er tema, som interne, regionale møtearenaer, kurs og fagdager.

I intervjuene med statsforvalterne nevnes et mangfold av måter å sikre at tilsyn i enkeltkommuner gir læring til andre kommuner. Eksempler på dette er å arrangere webinarer, orientere i samlinger/møter, invitere med andre kommuner til tilsynsmøter og gjennomføre tiltak eller aksjoner for å forbedre resultater blant kommunene i embetet.

Fotnoter

¹⁷DFØ (2024). Statlig styring av kommunene. Kartlegging av virkemiddelbruk og konsekvenser på fire områder. DFØ-rapport 2024:10

¹⁸Spørsmålet lød: «Har du andre kommentarer eller synspunkter på nytten av statlige tilsyn?»

¹⁹Landsomfattende/nasjonale tilsyn innebærer at statsforvaterembetene utfører tilsyn med samme tema, over samme tidsperiode, og der en liten andel av kommunene blir valgt ut som tilsynsobjekt basert på en risikovurdering.

²⁰Spørsmålet lød: «Hvor nyttig mener du statsforvalterens ulike virkemidler er for å sikre kommunens regeletterlevelse? Svaralternativer: Tilsyn, Veiledning, Klagesaksbehandling, Annet – beskriv». De som svarte «Annet» utdypet dette nærmere. Spørsmålet er omtalt under figur 17.

²¹Eksempler på læringsaktiviteter er veiledning og dialog, opplæringsaktiviteter, formidling av beste praksis, erfaringsdeling og nettverkssamlinger.

²²Antall som besvarte spørsmålene i 2024 (N=43) og i 2020 (n=31)

²³Spørsmålet lød: «Vi bruker kunnskap fra tilsyn til: Generell læring, Utforming av tiltak for bedre regeletterlevelse, Identifisere områder som grunnlag for egenkontroll og revisjon, Annet (n=636)

²⁴KDDs tildelingsbrev til statsforvalteren 2024