3.1 Lite endring i antall lover, men utvidet hjemmelsgrunnlag på noen områder

Oversikten over lover som regulerer statens tilsyn, reflekterer bredden i kommunenes ansvar for sentrale samfunnsfunksjoner innen blant annet velferd, miljø, samfunnssikkerhet og beredskap. Mange av lovene regulerer tjenester og rettigheter til den enkelte innbygger, og der tilsyn er et virkemiddel for staten for å kontrollere rettsikkerheten til innbyggerne. Totalt sett er det lite endring i omfanget av lover som regulerer statens tilsyn.¹² Sammenholdt med 2020 har det imidlertid skjedd enkelte endringer i regelverket, som innebærer en utvidelse av hjemmelsgrunnlaget for tilsyn på noen områder. Det gjelder mindre utvidelser som følge av ny integreringslov fra 2020, ny hjemmel i barnehageloven fra 2022 og utvidet tilsynshjemmel i forurensningsloven fra 2023, som alle ga statsforvalteren utvidet myndighet i tilsyn med kommunepliktene. I tillegg kom det et nytt krav i 2023 med hjemmel i Lov om måleenheter, måling og normaltid, som innebærer tilsyn med aktørplikter som også omfatter kommunene.

Tabell 3: Oversikt over særlover, tilsynshjemler, statlige regelverksforvaltere, tilsynsmyndigheter og tilsynsførere

Tabell 3 viser at det overordnede ansvaret for regelverksforvaltning og tilsyn i de fleste tilfeller er lagt til samme myndighet. Unntakene er sosialtjeneste- og barnevernsområdet, der henholdsvis Arbeids- og velferdsdirektoratet og Bufdir er regelverksforvalter, mens Helsetilsynet er nasjonal tilsynsmyndighet. Selve utøvelsen av det enkelte tilsyn foregår dels fra de nasjonale tilsynsmyndighetene og dels fra statsforvalteren. I all hovedsak fører statsforvalteren tilsyn med kommunepliktene, mens tilsyn med aktørplikter i stor grad blir ivaretatt av de nasjonale tilsynsmyndighetene selv.

3.2 Omfanget av tilsyn varierer fra år til år, men øker ikke vesentlig over tid

På bakgrunn av kartleggingen av antall tilsyn, har vi i vedlegg 2 utarbeidet oversikter over utviklingen i antall tilsyn for de enkelte lovområdene i perioden 2020-2023. Utviklingen i omfang av tilsyn omfatter både tilsyn med kommuneplikter og aktørplikter. I den grad vi har tidsserier fra forrige undersøkelse, har vi også supplert med data tilbake til 2016 for disse lovområdene (vedlegg 2, tabell 2 – 24).

For perioden 2020-2023 har vi data for noen flere lovområder enn perioden 2016-2019.¹³ Disse lovområdene utgjør samlet sett et begrenset antall tilsyn, og påvirker i mindre grad det totale bildet over utviklingen de siste fire årene. Antall tilsyn innen enkelte lovområder kan variere mye fra år til år.  Ved å inkludere tallene fra 2016-2019 gir det bedre muligheter til å se tydeligere trender og utviklingstrekk innenfor de enkelte lovområdene.

3.2.1 Antall tilsyn øker på enkelte lovområder og synker på andre

Helt overordnet ser vi at det totale antallet planlagte tilsyn nå er på omtrent samme nivå som i 2019.  Figur 1 viser at antall tilsyn gikk kraftig ned med pandemien i 2020, og at antallet har tatt seg opp igjen år for år fram til 2023, hvor vi registrerer 1494 planlagte tilsyn i alt.

Forrige undersøkelse viste til at variasjonen i antall tilsyn i perioden mellom 2016 til 2019 hadde sammenheng med prioriteringer i enkeltetater, og at flere av tilsynsetatene hadde endret beregningsmetoder for tilsyn. Flere av våre informanter fra kommunene og statsforvalterembetene nevner i tillegg at det ble gjennomført færre tilsyn under fasen med overgang til ny statsforvalterstruktur. I DFØs evaluering av statsforvalterstrukturen ble det vist til nedgang i antall årsverk i embetene i perioden mellom 2016 og 2019, og at mange embeter hadde høy turnover i 2018.¹⁴

Som nevnt over har det kraftige fallet i antall tilsyn fra 2019 til 2020 høyst sannsynlig sammenheng med redusert tilsynsaktivitet som følge av pandemien. Dette bekreftes også gjennom intervjuene, der både statsforvalterne, nasjonale tilsynsmyndigheter og kommunene viser til at det ble gjennomført færre tilsyn under pandemien. Med bakgrunn i dette synes det å være grunn til å anta at årene 2016, 2019 og 2023 i større grad kan karakteriseres som «normalår» enn årene 2018 og 2020, da tilsynsaktiviteten var på det laveste i perioden.

Ser vi utviklingen for hele perioden fra 2016 til 2023 under ett, hadde mange av lovområdene et noe høyere omfang av tilsyn før 2020, enn den siste fireårsperioden (se vedlegg 2, tabell 2-24). Dette gjelder både barnehage- og opplæringsområdet, helse- og omsorgstjenesteloven, integreringsloven og sivilbeskyttelsesloven. For arkivloven og matrikkelloven, der det føres tilsyn med aktørplikter, ser vi samme tendens med et lavere omfang av tilsyn den siste fireårsperioden. Noe av nedgangen har trolig sammenheng med pandemien, men samtidig ser vi at antall tilsyn ikke har tatt seg opp igjen til tilsvarende nivå som før pandemien for disse lovområdene. I intervjuene viser statsforvalterne gjennomgående til at det har blitt færre planlagte og systembaserte tilsyn, og flere hendelsesbaserte tilsyn. Beregninger vi har gjort med utgangspunkt i dataene i vedlegg 2 viser at andelen planlagte tilsyn fra statsforvalterne utgjorde 60 prosent av det totale antallet tilsyn i 2019, mens denne andelen har sunket til 46 prosent i 2023.

Samtidig har enkelte lovområder hatt noe økning i antall tilsyn. Det gjelder barnevernsloven, der antall tilsyn har steget til et litt høyere nivå etter 2020, sammenholdt med fireårsperioden før. Størst økning i omfanget av tilsyn finner vi under arbeidsmiljøloven. I praksis innebærer dette at Arbeidstilsynet står for den vesentligste delen av økningen i antall tilsyn totalt for perioden 2020-2023. Arbeidstilsynet har også gjennomgående den høyeste andelen av det totale antallet tilsyn. I 2023 var 39 prosent av alle planlagte tilsyn etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Dette er en økning fra 2019 da andelen planlagte tilsyn fra Arbeidstilsynet utgjorde 33 prosent av det totale antallet tilsyn. Økningen i antall tilsyn etter arbeidsmiljøloven blir sett i sammenheng med det gjeldende risikobildet, som gjør at tilsyn treffer kommunene i større grad enn tidligere. Dette er blant annet knyttet til risiko forbundet med muskel- og skjelett og psykiske plager. Arbeidstilsynet har også hatt en økning i hendelsesbaserte tilsyn (se vedlegg 2, figur 17), som kommer i tillegg til økningen i planlagte tilsyn.

Hendelsesbaserte tilsyn er knyttet til hendelser eller meldinger om kritikkverdige forhold, tips eller klager som statsforvalteren og øvrige tilsynsmyndigheter må håndtere, og som i mange tilfeller har sammenheng med det lovfestede rettighetsklageinstituttet. I vedlegg 2 har enkelte av tilsynsmyndighetene også oppgitt tall for hendelsesbaserte tilsyn. Flere tilsynsmyndigheter viser til at de ikke gjennomfører hendelsesbaserte tilsyn, mens andre ikke kommenterer eventuelt omfang av hendelsesbaserte tilsyn.

3.2.2 Endringer i forholdet mellom ulike typer tilsyn

Av vedlegg 2 ser vi at tilsynsmyndighetene vektlegger ulike aspekter når de rapporterer om utviklingen i antall tilsyn. På flere av lovområdene som statsforvalteren fører tilsyn med er forholdet mellom landsomfattende tilsyn og statsforvalternes egeninitierte tilsyn en sentral dimensjon. De øvrige tilsynsmyndighetene skiller i større grad mellom ulike typer tilsyn ut ifra hvordan de blir gjennomført. Innen opplæring, barnehage og helse- og sosialområdet, er det rapportert både etter type tilsyn og hvordan de blir gjennomført.

Hvis vi først ser på forholdet mellom landsomfattende tilsyn og statsforvalterens egeninitierte tilsyn der det er aktuelt, går utviklingen i retning av flere egeninitierte tilsyn og færre landsomfattende tilsyn på opplærings- og barnehageområdet. For helse- og sosialområdet ser vi motsatt tendens, ved at landsomfattende tilsyn dominerer på barnevernsområdet, og har vært økende for sosialtjeneste- og helse- og omsorgstjenesteområdet. Av de andre lovområdene som statsforvalteren fører tilsyn med, er det utelukkende landsomfattende tilsyn på folkehelse- og integreringsområdet, mens tilsyn med krisesenter, kommunal beredskap og forurensningsområdet er egeninitierte tilsyn fra statsforvalterne.

Når tilsynsmyndighetene rapporterer om hvordan tilsynet er gjennomført, er det særlig stedlige tilsyn, dokumenttilsyn og digitale tilsyn som blir nevnt. På opplærings- og barnehageområdet har det skjedd en tydelig utvikling i retning av færre stedlige tilsyn og flere dokumenttilsyn, i tillegg til at det er innført digitale tilsyn. Innen sosial- og helseområdet er tilsynene i hovedsak stedlige, men der det i økende grad er tatt i bruk andre metoder enn systemtilsyn, slik som oppfølging av egenvurderinger, stikkprøvetilsyn og andre uspesifiserte metoder. For beredskap og forurensning gjennomføres det i all hovedsak stedlige tilsyn, og det gjelder også for arkivloven og havne- og farvannsloven. Tilsyn med arbeidsmiljøloven har også en hovedvekt på stedlige tilsyn, samtidig som det gjennomføres en del dokumenttilsyn, i tillegg til at digitale tilsyn er tatt i bruk i større grad. Tilsyn med brann- og eksplosjonsvernloven og personopplysningsloven, gjennomføres utelukkende som dokumenttilsyn.

I tillegg til at digitale tilsyn er tatt i bruk på flere områder etter pandemien, viser både statsforvalterne og tilsynsmyndighetene til at de i større grad bruker digitale møter i ulike faser av sine tilsyn. Mange viser til at digitale møter gir større fleksibilitet i tilsynsprosessen, samtidig som det er tids- og kostnadsbesparende. Samtidig blir det påpekt at digitale møter ikke kan erstatte stedlige tilsyn, ettersom mange temaer ikke egner seg for digitale møter. Gjennomgående er tilbakemeldingene fra statsforvalterne og tilsynsmyndighetene at stedlige tilsyn fremdeles er å foretrekke, på de områdene der det tradisjonelt har vært praktisert.

3.2.3 Omfanget av tilsyn påvirkes av ressurssituasjonen og andre prioriteringer

I intervjuene med tilsynsmyndighetene og statsforvalterne viser flere til at dreiningen bort fra krav om antall tilsyn og større vekt på risiko, har bidratt til færre, men også til dels mer målrettede tilsyn på deres områder. Mange peker på at andre prioriteringer både i embetet og fra sentralt nivå, strammere økonomi og presset ressurssituasjon, har ført til nedgang i antall tilsyn, og svingninger i omfanget fra år til år. Andre viser til at omfanget av enkeltsaker, har resultert i at det gjøres enklere former for tilsyn. Det kan eksempelvis innebære at tilsyn gjennomføres digitalt eller som dokumenttilsyn, i stedet for stedlig tilsyn.

Gjennomgående viser informantene fra statsforvalterne til at de i større grad må prioritere andre oppgaver enn planlagte tilsyn, og at det har vært en økning i rettighetsklager og hendelsesbaserte tilsyn. Flere peker på at rettighetsklager krever mer ressurser og kapasitet på både helse- og opplæringsfeltet, samtidig som den sikkerhetspolitiske situasjonen de senere årene har gitt en vridning mot andre oppgaver innen beredskap. Ettersom de samme fagpersonene både fører tilsyn og behandler enkeltsaker og klager, får det konsekvenser for den totale ressurssituasjonen og omfanget av tilsyn. I statsforvalterundersøkelsen kommenterer flere at manglende kapasitet og ressurser fører til at landsomfattende tilsyn, klagebehandling og andre lovpålagte oppgaver fortrenger risikobasert og forebyggende/planlagt tilsynsaktivitet. Flere, både på sentralt nivå og i statsforvalterembetene, gir uttrykk for at de burde hatt kapasitet til flere tilsyn, og at det blir gjennomført færre tilsyn enn hva behovet skulle tilsi på deres områder.

3.2.4 Kommunene og statsforvalterne har ulike oppfatninger om omfanget av tilsyn

Ut over å innhente tall for antall tilsyn, har vi spurt kommunene og statsforvalterne om hvordan de opplever omfanget av tilsyn, og om de synes det er for høyt. På spørsmål om omfanget av statlig tilsyn har økt de siste fem årene viser figur 2 at 52 prosent fra kommunene og 44 prosent fra statsforvalterne svarer vet ikke eller verken enig eller uenig. Samtidig ser vi at 39 prosent fra kommunene er helt eller delvis enige i at omfanget har økt, mens 9 prosent er helt eller delvis uenige. 26 prosent fra statsforvalterne er delvis enige i at omfanget av tilsyn har økt, mens 30 prosent er helt eller delvis uenige i påstanden. Dette innebærer at kommunene i større grad enn statsforvalterne opplever at omfanget av tilsyn de siste fem årene har økt.

Til påstanden om omfanget av tilsyn fra statsforvalteren er for høyt, ser vi at 40 prosent av respondentene i kommunene er helt eller delvis enige i dette, mens 14 prosent er helt eller delvis uenige. Samtidig er det en høy andel på 46 prosent, som ikke tar stilling til påstanden. Sammenholdt med forrige undersøkelse, ser vi at en høyere andel av respondentene fra kommunene mener at omfanget av tilsyn fra statsforvalteren er for høyt nå sammenlignet med 2020.

Vi spurte også respondentene i kommunene om omfanget av tilsyn fra andre statlige tilsynsmyndigheter er for høyt. Svarene her følger det samme mønsteret, og det er små forskjeller i vurderingene av statsforvalterens tilsyn og andre statlige tilsynsmyndigheters tilsyn.

På tilsvarende spørsmål til statsforvalterne om omfanget av statlig tilsyn er for høyt, ser vi at 44 prosent er helt eller delvis uenige og 30 prosent er helt eller delvis enige i at omfanget er for høyt. Sammenholder vi med svarene fra 2020-undersøkelsen, ser vi at en høyere andel av respondentene fra statsforvalterne nå har gjort seg opp en mening og opplever at omfanget av statlig tilsyn er for høyt.

Når vi spør informanter fra kommunene i intervjuene om hvordan de opplever omfanget av tilsyn, er hovedinntrykket som gis at nivået er passelig og som forventet. En av kommunedirektørene sier «Sitter ikke med et inntrykk av at omfanget er for stort. Ikke for mange ikke for få.» En annen av kommunedirektørene mener at «Det var for lite tilsyn under pandemien, men det er på et greit nivå nå. Ettersom det var lite tilsyn under pandemien, er det vanskelig å anslå hvor nivået bør være.» En kommunalsjef for helse viser til at «Vi opplevde 2023 som det store tilsynsåret, og at det var slitsomt. Men opplever at mine ledere er veldig positive til tilsyn, og det er trolig fordi de er drevne og erfarne.» En annen kommunalsjef for helse gir uttrykk for at «Vi blir ikke kvelt av store mengder. Noen ganger kan det komme tett, men fire til fem tilsyn i løpet av året er ok.»

I en og samme kommune er inntrykket hos en kommunalsjef på oppvekst at antallet tilsyn er redusert i løpet av de siste to årene, mens en kommunalsjef for helse har hatt tre til fire tilsyn på samme område i løpet av den siste fireårsperioden. Selv om informanten syntes det var mye og at det burde vært spredt på flere områder, understreker hun samtidig at de ønsker tilsyn for å bli bedre. Andre gir uttrykk for at de ikke ønsker flere tilsyn på grunn av arbeidsbelastningen som følger med, selv om erfaringene har vært gode og de bare har hatt ett tilsyn i løpet de siste fire årene.

De fleste av kommunene vi har intervjuet har hatt tilsyn fra Arbeidstilsynet i løpet av de siste årene, og flere viser til at de har merket en økning i tilsyn etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Enkelte viser til at de har opplevd tilsynet som belastende og tidkrevende, ved at det er mange som blir berørt og at det kan bli mye på kort tid. Andre peker på at det har vært flere tilsyn på samme område over flere år, og at tilsynet burde vært fordelt på flere sektorer. Selv om tilsynet har vært arbeidsbelastende, peker noen på at det er viktig at det blir rettet oppmerksomhet mot arbeidsrelaterte forhold i kommunen. Enkelte har også erfart at tilsynet har hatt en balansert tilnærming, med vekt på ikke bare negative, men også positive forhold.

Om lag halvparten av informantene fra kommunene peker på at det i tillegg til statlig tilsyn, også blir gjennomført en del forvaltningsrevisjoner fra kommunen selv. Flere mener at omfanget av forvaltningsrevisjoner har økt, og ser på dette som en del den samlede belastningen som kommunen har som følge av tilsyn og kontroll. Noen viser til at kontrollutvalgene er bevisste på å unngå forvaltningsrevisjoner på områder som statlige tilsynsmyndigheter er inne på, mens andre gir uttrykk for et ønske om at kontrollutvalgssekretariatene i større grad registrerer forvaltningsrevisjoner i tilsynskalenderen.

3.2.5 En høy andel i kommunene opplever tidsbruken ved tilsyn som en belastning

Data om antallet tilsyn sier lite om ressursbruken eller belastningen knyttet til det enkelte tilsyn. Noen tilsyn kan være omfattende og kreve mye ressurser både i forkant og etterkant, mens andre er enklere å gjennomføre og er mindre arbeidskrevende.

I spørreundersøkelsen har vi spurt kommunene om hvordan de opplever belastningen ved tilsyn. Til påstanden om at tidsbruken ved gjennomføring av statlig tilsyn utgjør en stor belastning for kommunen, sier 70 prosent av respondentene seg helt eller delvis enige. Det er en noe høyere andel enn i 2020, samtidig som det er en betydelig økning i andelen som er helt enige i påstanden.

Statsforvalterne har et eget resultatmål i tildelingsbrevet om at «den samlete tilsynsbelastningen for den enkelte kommune skal ikke være for stor». Av årsrapportene for 2023 ser vi at vanlig praksis er at kommunene får tilsendt en samordnet tilsynsplan på høring ved nytt kalenderår. Ettersom ikke alle tilsynsmyndigheter har sine planer klare i desember og endringer kan oppstå i løpet av året, er ikke alltid tilsynsplanene fullstendige. I tilfeller der kommunene opplever at tilsynsbelastningen blir for stor, gir de som regel tilbakemeldinger og ber om endring i planen. Statsforvalterne rapporterer imidlertid at dette skjer i svært liten grad, men at det forekommer, og at tilsyn da som regel blir flyttet til et annet tidspunkt.

Hovedinntrykket fra intervjuene er at statsforvalterne og de nasjonale tilsynsmyndighetene får lite tilbakemeldinger fra kommunene om tilsynsbelastningen. Statsforvalterne mener de har god dialog med kommunene og andre statlige tilsynsmyndigheter, og at terskelen for å ta kontakt er lav dersom endringsbehov skulle oppstå. I de tilfeller der kommuner tar kontakt, finner embetene fram til praktiske løsninger i samråd med kommunen. Dette blir også bekreftet av informantene fra kommunene. Statsforvalternes vurdering i årsrapportene er at kommunene har en følbar, men akseptabel tilsynsbelastning, og at omfanget av tilsyn sjelden utgjør et problem. I tillegg til å spre belastningen ved tilsyn ut over året og på tvers av ulike tilsynsmyndigheter, viser statsforvalterne til at det gjøres flere grep for å unngå at belastningen blir for stor på den enkelte kommune. Det kan dreie seg om at ikke alle tilsyn nødvendigvis involverer hele kommuneledelsen, at tilsyn tilpasses kommunens størrelse, at det tas i bruk et bredere spekter av metoder, eller ved å variere bredden i temaene for tilsyn. Flere viser til at kommuner som har en vertskommunerolle i interkommunalt samarbeid, får en ekstra belastning ved at de blir involvert i alle tilsyn som blir ført med den enkelte kommune i samarbeidet. Ekstra belastning ved tilsyn, er i kommuneloven definert som en del av det ansvaret som følger med vertskommunerollen. I tilfeller der tilsyn gjøres i samarbeid mellom flere områder, som barnevern, helse og beredskap, kan flere vertskommuner bli berørt i tillegg til de som det føres tilsyn med.

Fotnoter

¹²El-tilsynsloven, produktkontroll loven, diskriminerings- og likestillingsloven, lov om måleenheter, måling og normaltid og smittevernloven inngikk ikke i tilsvarende oversikt i 2020, men gjaldt også da.

¹³Universell utforming, El-tilsynsloven, Havne- og farvannsloven og deler av Matloven.

¹⁴DFØ (2022). Færre og bedre – en evaluering av statsforvalterstrukturen. DFØ-rapport 2022:5. DFØ.

¹⁵Arbeidstilsynet har i 2024 korrigert antall tilsyn som ble gjennomført i perioden 2016-2019, og vi har derfor justert for dette i figur 1. Antall tilsyn for årene 2016-2019 er derfor ikke identiske med det som er gjengitt i tabell 7 i DFØ-rapport 2020:9.