1.1 Bakgrunn og problemstillinger

1.1.1 DFØ skal følge utviklingstrekkene i statlig tilsyn med kommunene

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har et fast oppdrag i virksomhetsinstruksen om å: «følge utviklingstrekkene for statlig tilsyn med kommunesektoren og gi kunnskapsgrunnlag til KDDs orientering om dette til Stortinget hvert fjerde år».

Oppdraget har sitt utspring i kommuneproposisjonen for 2018,¹ der det ble satt som mål at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke. Her viste KDD til kartlegginger fra Difi (nå DFØ) i 2015²  og 2016³, som pekte på at statlig tilsyn med kommunene hadde utviklet seg i riktig retning med hensyn til at omfanget de siste ti årene ikke hadde økt. 

DFØs siste kartlegging av statens tilsyn med kommunene fra 2020, viste heller ingen store endringer i omfanget av tilsyn, og at kommunene vurderte statens tilsyn mer positivt enn tidligere. Mange kommuner oppga imidlertid at statens tilsyn var tidkrevende. Særlig gjaldt det fasen med dokumentasjonsinnhenting i forkant av tilsyn. Videre viste kartleggingen at statsforvalterne hadde fått større handlingsrom til å bestemme tema, volum og virkemidler i tilsynet, at samordningsbehovene ble bedre ivaretatt, og at samordning i tid ikke ble opplevd som et stort problem. Samtidig ble det pekt på at det var et forbedringspotensial i samordningen mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll.

I Kommuneproposisjonen 2022⁴  ble målet om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn totalt sett ikke skal øke videreført. KDD la her vekt på å videreføre og videreutvikle igangsatte initiativ, som Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunene, felles nasjonal tilsynskalender og tilsynsseminarer for nasjonale tilsynsmyndigheter og statsforvalterne. I oppfølging av aktuelle forbedringspunkter, signaliserte departementet at de ville vurdere å utarbeide en veiledning om samordning av statlig tilsyn og samordning mellom statlige tilsyn og kommunal egenkontroll. For bedre samordning mellom kommunene og staten i utøvelsen av statlig tilsyn, ble det vist til pågående arbeid med å videreutvikle forvaltningsrevisjonsregisteret. Videre ble det vist til at departementet ville følge opp regelverksendringene i ny kommunelov, der kommunene fikk utvidede partsrettigheter i tilsynssaker med adgang til å klage på statsforvalternes pålegg om opplysninger.

1.1.2 Omfang, styring, samordning og nytte av statens tilsyn er undersøkt

For å kunne se utviklingen i statens tilsyn over tid, er det lagt vekt på å videreføre de overordnede problemstillingene som inngikk i forrige undersøkelse. Samtidig har vi i denne undersøkelsen supplert med noen nye spørsmål, for å fange opp erfaringer med nye tiltak og endringer som har skjedd i perioden etter 2020. På bakgrunn av dette har vi sett på følgende problemstillinger:

Problemstilling 1: Hva er omfanget av statlig tilsyn?

Her har vi undersøkt omfanget av lover som regulerer statens tilsyn, og om det har skjedd endringer i regelverket eller statens myndighet til å føre tilsyn med kommunene. Ettersom det er et mål at statens tilsyn ikke skal øke, har vi undersøkt utviklingen i antall tilsyn med kommunene på de enkelte lovområdene, med både kommuneplikter og aktørplikter. En sentral problemstilling i den forbindelse er i hvilken grad det har skjedd en økning i antall lover eller en utvidelse i hjemmelsgrunnlaget for tilsyn. Videre hvordan kommunene og statsforvalteren opplever omfanget og belastningen ved tilsyn, og hvordan de ser på utviklingen over tid og omfanget av tilsyn de siste fire årene.

Problemstilling 2: Hvordan styres og samordnes statens tilsyn med kommunene? 

Her har vi undersøkt hvordan ulike sektormyndigheter styrer statens tilsyn med kommunene, hvilke føringer som gis fra sentralt nivå på metodebruk og virkemidler, i hvilken grad brukerne er involvert i valg av temaer og virkemidler for tilsyn og kjennetegn ved utviklingen i styringen de siste fire år. Videre har vi sett nærmere på hvordan statsforvalterne opplever styringen og handlingsrommet i sin rolle som tilsynsmyndighet overfor kommunene.  

For å vurdere samordningen av statens tilsyn, har vi undersøkt hvordan den oppleves fra både kommunenes, statsforvalternes og tilsynsetatenes ståsted. Her har det vært sentralt å se om det har skjedd endringer i samordningen over tid, mellom statens tilsyn og kommunenes forvaltningsrevisjoner, hvordan ulike tiltak for samordning har fungert og hvilke temaer og utfordringer som aktørene mener det bør tas tak i videre.

Problemstilling 3: Hvordan planlegges og gjennomføres statlige tilsyn?

Sentralt her har vært å undersøke hvordan kommunene opplever forberedelsene til og planleggingen av statens tilsyn, kommunenes kjennskap til klageadgangen som kom i ny kommunelov og samspillet mellom kommunen og tilsynsmyndigheten i gjennomføringen av tilsynet. Vi har også sett nærmere på hvordan kommunene opplever de ulike fasene av tilsynsprosessen, hva tilsynsmyndigheten vektlegger ved gjennomføringen av tilsyn og om kommunene og tilsynsmyndighetene har en omforent forståelse av lovgrunnlaget ved tilsyn. Videre hvordan kommunene opplever forholdet mellom veiledning og kontroll når tilsyn blir gjennomført.

Problemstilling 4: Hvordan oppleves nytten og relevansen av statlige tilsyn?

For å undersøke dette, har vi sett nærmere på hva kommunene og statsforvalterne mener er viktig for at tilsyn skal ha effekt og hvilke faktorer som bidrar til dette. Kommunenes erfaringer med og nytte av læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn, samt bruk og opplevd nytte av ulike typer tilsyn og virkemidler for å sikre regeletterlevelse i kommunene, er problemstillinger som har vært undersøkt her. Videre hvordan kommunene bruker kunnskap fra tilsyn i eget utviklings- og forbedringsarbeid.

1.2 Metodisk design og datagrunnlag

For å kunne se nærmere på de ulike problemstillingene har vi i likhet med forrige undersøkelse, benyttet både kvalitativ og kvantitativ metode, gjennom en kombinasjon av dokumentstudier, innhenting av nøkkeltall og statistikk, spørreundersøkelser og intervjuer.  

1.2.1 Dokumentanalyse, nøkkeltall og statistikk

For å besvare problemstillingen om utviklingen i omfanget av statlig tilsyn, identifiserte vi først hvilke tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med kommunene, og gjeldende lovgrunnlag for statlig tilsyn på ulike områder. For oversikt over antall tilsyn med kommunene tok vi utgangspunkt i data fra tilgjengelige årsrapporter, tilsynsrapporter og data fra tilsynskalenderen på de enkelte områdene. Data om antall tilsyn i perioden 2020-2023 ble sammenstilt i tabeller for den enkelte lovbestemmelse og oversendt tilsynsmyndighetene for kvalitetssikring. I tillegg til kvalitetssikring av data, ble også tilsynsmyndighetene bedt om å opplyse om omfanget av og forholdet mellom landsomfattende tilsyn og statsforvalterens egeninitierte tilsyn, samt hendelsesbaserte tilsyn. I likhet med sist undersøkelse har vi fått inn begrensede data om forholdet mellom planlagte og hendelsesbaserte tilsyn.

Det har vært krevende å innhente en fullstendig oversikt over utviklingen i antall tilsyn. Av dataene vi har mottatt, ser vi at tilsynsmyndighetene har ulik praksis i sin rapportering. Det kan føre til at det er ulike tolkninger som ligger til grunn for hvilke aktiviteter som defineres som tilsyn. I tilfeller der det blir gjennomført felles tilsyn mellom ulike fagområder hos statsforvalteren har tidligere erfaringer vist at det kan oppstå problemer med dobbeltrapportering. Vi ser også at kravene til rapportering har endret seg over tid. Alt i alt gjør dette at det er utfordrende å sammenligne utviklingen både mellom ulike tilsynsområder og over tid.

For å belyse de enkelte tilsynsmyndighetenes styring av statlig tilsyn, er foreliggende styringsdokumentasjon på ulike sektorområder kartlagt og gjennomgått. Dette gjelder både instrukser og tildelingsbrev på styringsportalen for statsforvalteren, og aktuelle metodehåndbøker og veiledninger om statlig tilsynsarbeid innen den enkelte sektor.

For problemstillingen om samordning av statlig tilsyn har statsforvalternes årsrapporter og møtereferater fra Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunene vært sentrale kilder. I tillegg har vi gjennomført en egen analyse av felles nasjonal tilsynskalender, for å undersøke bruken av kalenderen som verktøy i samordningen av statlig tilsyn og hvordan den har utviklet seg i perioden 2020-2023.

Ut over dette er proposisjoner, utredninger og evalueringer av relevans for utviklingen av statlig tilsyn med kommunene de siste fire årene gjennomgått, med sikte på å sette tilsynsarbeidet inn i en større samfunnsmessig kontekst og som grunnlag for nærmere drøfting av statlig tilsyn som virkemiddel overfor kommunene framover.

1.2.2 Spørreundersøkelser til kommunene og statsforvalterne

På samme måte som ved undersøkelsen i 2020 har vi gjennomført to spørreundersøkelser; én til alle landets kommuner og én til samtlige statsforvaltere, se vedlegg 6. Kommuneundersøkelsen bestod av i alt 39 spørsmål, mens statsforvalterundersøkelsen bestod av 36 spørsmål. For å sikre data som gir grunnlag for å kunne identifisere eventuelle endringer og utvikling over tid, la vi vekt på at spørsmålene i størst mulig grad skulle være likelydende med spørsmålene som inngikk i forrige undersøkelse. For enkelte spørsmål ble likevel ordlyden justert, for å tydeliggjøre intensjonen med spørsmålet. I tillegg supplerte vi med noen nye spørsmål, med sikte på å fange opp erfaringer med endringer som har skjedd i løpet av de siste fire årene.

For å kunne sammenholde kommunenes og statsforvalternes erfaringer, har begge spørreundersøkelsene en del felles spørsmål og påstander om omfang, samordning og nytte av statlig tilsyn. Kommunene fikk særskilte spørsmål om relevansen av statlig tilsyn for egen virksomhet, mens statsforvalterne fikk spørsmål om egen planlegging og gjennomføring av tilsynsarbeidet. Data fra de to spørreundersøkelsene er brukt for å belyse samtlige av våre problemstillinger.

Utvalg

For å sikre størst mulig sammenlignbarhet med forrige spørreundersøkelse valgte vi de samme målgruppene for undersøkelsene nå som i 2020. Statsforvalterundersøkelsen ble sendt direkte per e-post til den enkelte statsforvalter, assisterende statsforvalter, fylkeslege, fylkesberedskapssjef, utdanningsdirektør/direktør for oppvekst, samt direktør for klima og miljø. Kommuneundersøkelsen ble sendt til samtlige kommunedirektører, som i tillegg til å besvare undersøkelsen selv, ble bedt om å videresende e-post med lenke til undersøkelsen til kommunens ledere innen områdene oppvekst og utdanning, helse og omsorg og beredskap. Dette var en annen framgangsmåte enn ved forrige utsendelse, da
e-postadresser til nevnte funksjoner ble identifisert via kommunenes nettsider. En fordel med å sende undersøkelsen via kommunedirektørene er at de har god kunnskap om hvem som er ansvarlig leder for de aktuelle områdene. Samtidig forutsetter det at kommunedirektørene faktisk sender undersøkelsen videre til de øvrige i kommunen som er i målgruppen for undersøkelsen. En annen ulempe med en slik tilnærming er at vi ikke har kontroll på hvor mange som faktisk mottar skjemaet ut over kommunedirektørene, i tillegg til at noen uforutsette tekniske utfordringer dukket opp underveis.

Nærmere om kommuneundersøkelsen, svarprosent og svarfordeling

Kommuneundersøkelsen ble sendt til kommunedirektørene i samtlige av landets 357 kommuner. Utsendelsesdato var 27. mai med svarfrist 12. juni. Ved en inkurie hadde kommunene i Troms og en kommune i Telemark falt ut ved første utsendelse, og undersøkelsen ble derfor sendt på nytt til berørte kommuner 21. juni med svarfrist 5. juli.

Totalt mottok vi 767 svarskjemaer, hvorav 66 skjemaer var tomme og 65 skjemaer var sendt inn flere ganger fra samme e-postadresse og fra respondenter med samme funksjon (duplikater). Dette var en uheldig bieffekt av at kommunedirektørene distribuerte videre, og at respondentene ikke fikk en kvittering når undersøkelsen var besvart. Ettersom det ville gitt en kunstig høy svarprosent hvis disse skjemaene ble inkludert i undersøkelsen, ble tomme svarskjemaer og duplikater slettet. Det betyr at vi totalt har 636 svarskjemaer som inngår i datamaterialet for kommuneundersøkelsen. Som følge av at undersøkelsen ble distribuert via kommunedirektørene, er det ikke mulig å fastslå nøyaktig hvor mange som mottok undersøkelsen. Legger vi til grunn at hver av de 357 kommunene har en ansvarlig per funksjon (fire respondenter i alt) gir det en estimert svarprosent på 44,5 prosent. Tar vi utelukkende utgangspunkt i svarene fra kommunedirektørene, som fikk tilsendt undersøkelsen direkte, foreligger det i alt 199 svar. Dette utgjør en svarprosent på 55,7 prosent. Til sammenligning ble kommuneundersøkelsen i 2020 sendt til 1399 respondenter, og der det ble mottatt 590 svar. Dette ga en svarprosent på 42 prosent.

Etter å ha undersøkt hvilke kommuner (etter kommunestørrelse og fylke) og hvilke funksjoner som har svart, er vår vurdering at svarene i stor grad er representative. Vi ser at det er flest kommunedirektører som har svart, noe som er naturlig da de fikk undersøkelsen direkte. Deretter er de tre andre funksjonene jevnt dekket. Flere svarer at de har ansvar for flere funksjoner ut over sin primære funksjon. En analyse av variasjonen i svarene mellom ulike respondentgrupper, viser at svarene på de enkelte spørsmålene i stor grad følger det samme mønsteret uavhengig av hvilken funksjon respondenten har. Variasjonen i andelen svar fra ulike respondentgrupper ser derfor i begrenset grad ut til å ha påvirket resultatene av undersøkelsen.

For mer om hvordan respondentene fordeler seg etter funksjoner, kommunestørrelse og geografisk plassering (fylkestilhørighet), se vedlegg 5.

Nærmere om statsforvalterundersøkelsen, svarprosent og svarfordeling

Statsforvalterundersøkelsen ble sendt direkte per e-post til 60 respondenter fordelt på de ti embetene. I likhet med kommuneundersøkelsen ble statsforvalterundersøkelsen sendt ut 27. mai med svarfrist 12. juni. Vi mottok 56 svarskjemaer, hvorav fem skjemaer var tomme og fire var duplikater. Etter at tomme skjemaer og duplikater var fjernet, har vi i alt 47 svarskjemaer som inngår i datagrunnlaget for undersøkelsen. Dette gir en svarprosent på 78,3 prosent for statsforvalterundersøkelsen. I 2020 ble statsforvalterundersøkelsen sendt til 61 respondenter, og hvor det ble mottatt 31 svar, som ga en svarprosent på 56 prosent.

Som følge av at både populasjonen og utvalget i statsforvalterundersøkelsen er lite, vil forskjeller i svarfordeling mellom ulike grupper slå sterkere ut i statsforvalterundersøkelsen enn i kommuneundersøkelsen. Svarene fra statsforvalterundersøkelsen må derfor tolkes med større varsomhet enn svarene fra kommuneundersøkelsen. En analyse av svarfordeling etter embete og funksjon, viser små variasjoner og der alle embeter og funksjoner er godt representert i undersøkelsen.

For mer om hvordan respondentene fordeler seg etter funksjoner og embete, se vedlegg 5.

1.2.3 Intervjuer med tilsynsmyndigheter, statsforvaltere og kommuner

For dypere forståelse av funn avdekket gjennom spørreundersøkelsene og nærmere innsikt i hvordan statlig tilsyn blir styrt, gjennomført og opplevd, har vi også gjort intervjuer med representanter for statlige tilsynsmyndigheter, statsforvalterne og kommunene. I alt har vi hatt 36 intervjuer med 56 informanter. Vi utarbeidet ulike intervjuguider tilpasset de enkelte informantgruppene etter en felles mal, som også la til rette for å kunne sammenholde informasjon fra intervjuene på tvers av ulike forvaltningsnivå og sektorer. Intervjuguidene ble oversendt i forkant av intervjuene, som ble gjennomført digitalt på Teams i perioden fra 7. juni til 18. september 2024.

Tabell 1: Antall intervjuer og informanter. Absolutte tall

Av statlige tilsynsmyndigheter har vi intervjuet tilsynsansvarlige i Arbeidstilsynet, Arkivverket, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Helsetilsynet, Integrerings- og mangfolddirektoratet, Mattilsynet, Miljødirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Dette er samme utvalg som ble intervjuet ved forrige undersøkelse i 2020.

Hos statsforvalterembetene ble Innlandet, Vestland og Nordland valgt ut for intervjuer. Ved valg av embeter vektla vi geografisk spredning, kontinuitet fra forrige undersøkelse ved å ta med et embete som også ble intervjuet sist (Innlandet), sammenslåtte embeter (Vestland og Innlandet) og et embete med uendret struktur (Nordland). I embetene har vi gjennomført intervjuer med assisterende statsforvalter, fylkeslege, oppvekstdirektør, fylkesberedskapssjef og deltagerne i samordningsnettverket for statsforvalterne. 

Videre intervjuet vi et utvalg kommuner i de tre utvalgte embetene, representert ved kommunedirektøren, leder for oppvekst og utdanning og helse og omsorg. Ved valg av kommuner la vi vekt på geografisk spredning, kommunestørrelse og kommuneøkonomi. Informantene i kommunene fikk velge om de ønsket å gjennomføre intervjuet som et gruppeintervju eller separate intervjuer.

I tillegg har vi intervjuet nøkkelpersoner som har en rolle i samordning av statens tilsyn med kommunene (Kommunal- og distriktsdepartementet, Samordningsnettverket for statsforvalterne og Statsforvalterens fellestjenester (STAF)) samt personer med ansvar for systemer av relevans for statlig tilsyn (Tilda v/Brønnøysundregisteret, Forvaltningsrevisjonsregisteret v/Norsk kommunerevisorforbund).

1.2.4 Referansegruppe

Vi opprettet en referansegruppe for prosjektet, som har gitt råd om faglige tilnærminger og veivalg underveis. Referansegruppen har vært sammensatt av ressurspersoner fra Kommunesektorens organisasjon (KS), sentrale tilsynsmyndigheter og statsforvalteren, i tillegg til oppdragsgiver i KDD, se tabell 2.

Vi har gjennomført to møter i referansegruppen. I det første møtet presenterte vi forslag til problemstillinger og metodisk tilnærming for undersøkelsen. I etterkant av dette innhentet vi innspill fra referansegruppen på spørreskjemaundersøkelsene og intervjuguidene, som ble innarbeidet i det metodiske opplegget. I det andre møtet presenterte vi foreløpige funn og vurderinger, som vi fikk innspill og refleksjoner fra referansegruppen til.

Tabell 2: Referansegruppe

1.3 Leseveiledning

Kapittel 2 redegjør for overordnede rammer og sentrale aktører i samordning av statlig tilsyn med kommunene. Videre presenteres ulike verktøy som er etablert for koordinering og deling av data knyttet til statlig tilsyn.

Kapittel 3 gir en oversikt over lovgrunnlaget for statlig tilsyn med kommunene, hvilke endringer som kjennetegner utviklingen i antall tilsyn i løpet av de siste åtte årene, og hvordan omfanget av tilsyn de siste fem årene oppleves fra kommunenes og statsforvalternes ståsted.

Kapittel 4 gir et innblikk i kommunenes erfaringer med statlig tilsyn, hvordan de opplever fasene med planlegging og gjennomføring av tilsyn, og statsforvalterens håndtering av veilederrollen i tilknytning til tilsyn.

Kapittel 5 belyser nytten av statlig tilsyn, hvilke virkemidler og former for tilsyn som kommunene og statsforvalterne opplever som mest nyttige, og hva deres erfaringer er med læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn.

Kapittel 6 beskriver hva som kjennetegner styringen av statlig tilsyn, med vekt på statsforvalterens rolle som tilsynsmyndighet og hvilket handlingsrom statsforvalteren har i valg av virkemidler og metodebruk i tilsyn med kommunene på ulike områder.

Kapittel 7 går nærmere inn i hvordan samordningen av statlig tilsyn er tilrettelagt og organisert, herunder koblingen til kommunenes forvaltningsrevisjoner, hvilke erfaringer kommunene, statsforvalterne og øvrige tilsynsmyndigheter har med samordningen og hvilke utfordringer de ser i den sammenheng.

Kapittel 8 består av vår analyse og våre vurderinger. Først tar kapitlet for seg hvilke endringer som vi ser i statlig tilsyn med kommunene sammenholdt med forrige undersøkelse i 2020. Her inngår både positive utviklingstrekk og aktuelle forbedringsområder. Videre drøfter vi status for samordningen av statlig tilsyn og aktuelle utfordringer i statens tilsynsarbeid og hvordan tilsyn kan videreutvikles som virkemiddel i statens styring av kommunene framover.

Fotnoter

¹Prop. 128 S (2016-2017) Kommuneproposisjonen 2018.

²Difi (2015). Om fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene – en kartlegging. Difi-notat 2015:3. DFØ. 

³Difi (2016). Statens tilsyn med kommunene – Organisering, omfang, nytte og forbedringsmuligheter. Difi-rapport 2016:5. DFØ.

⁴Prop. 192 S (2020-2021) Kommuneproposisjonen 2022.