2.1 Generelle rammer for statlig tilsyn med kommunene

I DFØs forrige rapport om statlig tilsyn med kommunene,⁵ ble utviklingen av statlig tilsyn som politikkområde fra 1990-tallet og statlig tilsyn med kommunene fram til 2020, grundig beskrevet.

Stortinget legger til grunn at innføring av statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og vesentlighetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse.⁶

Statlig tilsyn med kommunene er regulert gjennom kommuneloven og i særlovgivningen. Kapittel 30 i kommuneloven regulerer hvordan statlig tilsyn skal skje, og gir generelle regler om gjennomføring av tilsyn som statlige myndigheter har rett eller plikt til å gjennomføre med hjemmel i annen lov. I § 30-2 fastslås at staten «kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov.»⁷ Det vil si at det statlige tilsynet bare skal vurdere om kommunen etterlever sine lovpålagte plikter (lovlighetstilsyn), og ikke overprøve hvordan kommunen utøver sitt forvaltningsskjønn.

Kommunelovens regler om samordning av tilsyn gjelder for alle tilsyn, både med kommuneplikter og aktørplikter. Kommuneplikter er plikter som kommunen er pålagt gjennom lov i egenskap av å være kommune. Eksempler på dette er kommunens plikt til å tilby grunnskoleopplæring eller helse- og omsorgstjenester. Aktørplikter er plikter kommunen har på lik linje med andre aktører som utøver aktiviteter eller tilbyr tjenester. Eksempler på dette er krav som alle arbeidsgivere er pålagt etter arbeidsmiljøloven. Statsforvalterens eller andre statlige tilsynsmyndigheters hjemmel til å føre tilsyn med aktørplikter har hjemmel i særlovgivningen, og hvor det er konkretisert hvilke bestemmelser eller deler av loven det kan føres tilsyn med.

2.2 Sentrale føringer for samordning av statlig tilsyn med kommunene

I kommuneloven (2018) som trådte i kraft fra 2019, ble statsforvalteren tillagt en sterkere rolle i samordningen av statlig tilsyn. For det første gjaldt det samordning av statlige tilsynsmyndigheter, der statsforvalteren skal sørge for å samordne planlagte statlige tilsynsaktiviteter overfor kommunene, og vurdere det samlede omfanget av statlig tilsyn med den enkelte kommune. Som ledd i dette skal alle statlige tilsynsmyndigheter orientere statsforvalteren om sine planer for tilsyn, varsel om pålegg om retting eller andre reaksjoner som har vesentlige virkninger for kommunen. Tilsynsmyndigheter som har et koordinerende ansvar for tilsyn, skal også orientere statsforvalteren om koordinerte tilsynsplaner. Statsforvalteren skal, på sin side, dele sin vurdering av situasjonen i enkeltkommuner med andre tilsynsmyndigheter.

Samtidig ble det gitt tydeligere bestemmelser om samordning mellom statlig tilsynsvirksomhet og kommunene, ved at statlige tilsynsmyndigheter skal ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i planlegging, prioritering og gjennomføring av sine tilsyn. Det ble også lagt til grunn at tilsynsmyndighetene skal vurdere å utsette eller å ikke gjennomføre tilsyn, hvis kommunen nylig har gjennomført en kontroll med det samme temaet. Videre ble det innført en klageadgang som ga kommunene utvidete partsrettigheter i tilsynssaker, med rett til å klage til statsforvalteren på pålegg om å gi opplysninger ved statlig tilsyn.

2.3 Kommunal- og distriktsdepartementets samordningsrolle

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) skal bidra til at ulike departementers styring av kommuner er helhetlig, samordnet og konsistent. Samordningsrollen og ansvaret for å forvalte kommuneloven med regler om samordning av tilsyn, gjør at Kommunal- og distriktsdepartementet kan sies å ha en pådriverrolle i samordningen av statlig tilsyn med kommunene.

I hovedinstruks for statsforvalteren har KDD lagt følgende til grunn for oppgavene om samordning av statlig tilsyn med kommunene:

• Statsforvalteren skal samordne det statlige tilsynet med kommuner og fylkeskommuner etter kommuneloven.
• Samordningen skal bidra til at statens tilsyn med den enkelte kommune og fylkeskommune er hensiktsmessig og samlet sett er oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.
• Statsforvalteren skal arbeide for at det statlige tilsynet med kommuner og fylkeskommuner bidrar til læring og forbedring i kommunene.
• Statsforvalteren skal benytte den nasjonale tilsynskalenderen som et verktøy i arbeidet med å samordne det statlige tilsynet med kommunesektoren etter §§ 30-6 og 30-7.

I tildelingsbrevet til statsforvalterne for 2024 er dette operasjonalisert gjennom det tverrsektorielle delmålet «Tilsyn skal være samordnet, målrettet og medvirke til læring og forbedring» og følgende resultatmål:

• Den samlede tilsynsbelastningen for den enkelte kommune skal ikke være for stor
• Tilsyn mot kommunen innrettes slik at statsforvalterens ressurser benyttes effektivt
• Tilsyn fører til læring og forbedring i kommunen

KDD etablerte allerede i 2017 Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren, der elleve nasjonale tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med kommunene deltar sammen med representanter fra statsforvalterne og KS. Formålet med arenaen er å jobbe for at planlagte statlig tilsyn med kommunesektoren er samordnet, og legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter opptrer mer enhetlig overfor kommunene og statsforvalterne.⁸

Fra 2020 etablerte også KDD en ny felles nasjonal tilsynskalender som verktøy for samordning av tilsyn med kommuner og fylkeskommuner jf. kap. 2.4.

2.4 Sentrale verktøy for samordning og deling av data i statens tilsyn

De senere årene har det blitt utviklet flere digitale tjenester og verktøy som skal bidra til bedre samordning og deling av data om tilsyn, med grenseflater til hverandre.

Tilsynskalenderen er et digitalt verktøy for samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven, som har vært i bruk siden 2020. Den driftes av Statsforvalternes fellesadministrasjon (STAF).

Formålet med tilsynskalenderen er å legge til rette for samordning av planlagte statlige tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og samordning mellom statlige tilsyn og forvaltningsrevisjoner, jf. kommuneloven §§ 30-6 og 30-7.

Statsforvalteren skal benytte kalenderen for å få oversikt over alle tilsynsmyndighetenes planlagte aktiviteter, og som et verktøy i dialogen mellom statsforvalterne og kommunene i forbindelse med planlagte tilsyn.

Bruk av kalenderen er omtalt i statsforvalterembetenes og tilsynsmyndighetenes styringsdokumenter. Tilsynsmyndigheter som fører tilsyn gjennom statsforvalterne,⁹  forholder seg til ordinær prosess med tildelingsbrev til statsforvalterne. De nasjonale tilsynsmyndighetene som fører tilsyn med kommunene selv,¹⁰ skal legge inn sine planlagte tilsyn for påfølgende år i kalenderen innen 1. desember. Tilsyn som ikke kan planlegges innen hovedfristen, skal meldes inn så raskt som mulig og senest den 1. i hvert kvartal samme år tilsynet gjennomføres.

Kontrollutvalgssekretariatene i kommunene kan også registrere planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner i tilsynskalenderen. Dette legger til rette for at tilsynsmyndighetene kan ta hensyn til forvaltningsrevisjoner i sin planlegging av tilsyn med kommunene. 

Hendelsesbaserte tilsyn er ikke omfattet av tilsynskalenderen, men kan legges inn i etterkant. Det er også mulig å laste opp ferdige tilsynsrapporter i kalenderen, men det er ingen plikt eller satt noen frister for dette.

Forvaltningsrevisjonsregisteret er et søkbart register over planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner, og er basert på et samarbeid mellom Norsk kommunerevisorforbund (NKRF), Kommunesektorens organisasjon (KS) og KDD. For å videreutvikle Forvaltningsrevisjonsregisteret til bruk i arbeidet med samordning mellom tilsyn og revisjon, har KDD bevilget prosjektskjønnsmidler til KS for oppdatering og videreutvikling av forvaltningsrevisjonsregisteret. Formålet er styrke registeret som verktøy i den kommunale egenkontrollen, og legge til rette for at felles nasjonal tilsynskalender kan hente ut informasjon fra registeret. Gjennom automatisk utveksling av informasjon mellom forvaltningsrevisjonsregisteret og felles nasjonal tilsynskalender, er intensjonen av dette skal bidra til en økt og bedre samhandling og samordning mellom kommunesektoren og staten i utøvelse av statlig tilsyn.¹¹

Datadelingstjenesten Tilda skal legge til rette for deling og bruk av data på tvers av tilsynsmyndighetene, og ble lansert høsten 2021. Tilda ble utviklet i samarbeid mellom ulike tilsynsmyndigheter, Brønnøysundregistrene og Digitaliseringsdirektoratet, med støtte fra Digitaliseringsdirektoratet. Brønnøysundregistrene har forvaltningsansvaret for tjenesten. Til forskjell fra tilsynskalenderen er Tilda for alle som driver tilsyn med både offentlige og private virksomheter i Norge. I tillegg til deling av data og koordinering av tilsyn i forvaltningen, skal Tilda bidra til å effektivisere risikobaserte tilsyn og redusere belastningen for næringslivet.

I dag er det bare et fåtall av de nasjonale tilsynsmyndighetene som fører tilsyn med kommunene, som har tatt i bruk Tilda. For å kunne ta i bruk Tilda forutsetter det at tilsynsmyndighetene har et fagsystem som er kompatibelt med Tilda. Når dette er på plass, fører en integrasjon mellom Tilda og tilsynskalenderen til at planlagte tilsyn som er lagt inn i tilsynsmyndighetenes egne fagsystemer, automatisk blir lagt inn i tilsynskalenderen. Det fører til bedre datakvalitet og man unngår dobbeltarbeid. Tilda henter også data fra tilsynskalenderen.

Fotnoter

⁵DFØ (2020). Statlig tilsyn med kommunene. Kartlegging av omfang, samordning og nytte. DFØ-rapport 2020:9. DFØ

⁶Dette følger av forarbeidene til kommuneloven kap. 10 A nr. 97 (2005-2006), Meld. St. 7 (2009-2010)

⁷Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Med prinsipper og retningslinjer. Veileder fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kapittel 2.1 gjengir deler av veilederens kapittel 4.4.5 Statlig tilsyn med kommunene.

⁸Mandat for Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunene. Fastsatt av Kommunal- og distriktsdepartementet i samråd med deltakerne i arenaen. Sist oppdatert 5. mai 2023.

⁹Helsetilsynet, Utdanningsdirektoratet, IMDi, Bufdir, DSB (tilsyn med sivilbeskyttelsesloven) og Miljødirektoratet

¹⁰Arkivverket, Arbeidstilsynet, Datatilsynet, DSB (tilsyn med brann- og eksplosjonsvernloven, Kartverket, Kystverket og Mattilsynet.

¹¹Prop. 192 S (2020-2021) Kommuneproposisjonen 2022. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.