2.2.1 Hva menes med prinsippet om forholdsmessighet?

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-2 at utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig for å gi et godt beslutningsgrunnlag. Denne vurderingen skal baseres på:

• om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål
• hvor vesentlige man forventer at virkningene av tiltakene blir
• hvor mye tid man har til rådighet

Dette er de tre hovedkriteriene for å vurdere hvor grundig de seks spørsmålene skal besvares og som inngår i kravet om forholdsmessighet.

Viktige prinsipielle spørsmål krever grundigere utredning

Dersom relevante tiltak reiser viktige prinsipielle spørsmål, er det nødvendig å gjøre en mer grundig og omfattende utredning. Dette innebærer at utredningen skal besvare spørsmål 3 under instruksens punkt 2-1 grundig. Det fremgår av instruksen at prinsipielle spørsmål skal drøftes på en balansert, systematisk og helhetlig måte.

Jo større forventede virkninger, jo grundigere utredning

Utredningen skal være grundigere og mer omfattende jo mer vesentlige man forventer at tiltakets virkninger blir. Man kan vurdere om tiltaket har vesentlige virkninger ved å se på hvor mange som berøres, i hvor stor grad disse berøres, og hvor store budsjettmessige virkninger tiltaket har. Krav til grundighet vil også avhenge av hvilket handlingsrom som finnes for ulike tiltak, jf. omtale ovenfor under punkt 2.1.1 om utredningsbehov ved gjennomføring av EØS-regler.

Mindre grundige utredninger ved korte tidsfrister i visse tilfeller

Det er viktig å sette av tilstrekkelig tid til grundig utredning. I noen tilfeller setter stramme tidsfrister grenser for hvor grundige utredningene kan være. Med stramme tidsfrister menes hendelser eller frister utenfor virksomhetens kontroll som begrenser mulighetene til å forhåndsutrede tiltak. Det gjelder for eksempel ved akutte situasjoner der umiddelbar eller snarlig iverksetting er påkrevd for å forhindre potensielle alvorlige utfall som dreier seg om liv, helse og miljø. I slike krisesituasjoner gir instruksen mulighet for å utrede mindre grundig. Samtidig er gode beslutningsgrunnlag viktig, ikke minst i situasjoner der utredninger må gjennomføres raskt. Videre har instruksen fleksible prosesskrav ved krisesituasjoner (se veiledning i kapittel 3.3.5).

Stramme tidsrammer kan også tenkes i mange EØS-saker, der det foreligger eksterne tidsfrister. Dette vil typisk kunne gjøre seg gjeldende for saker som behandles etter hurtigprosedyren, men det kan også oppstå andre tilfeller. I utgangspunktet skal EØS-saker behandles på like linje med alle andre saker. Det er opp til fagdepartementet å sørge for at tilstrekkelig tid settes av til utredning, og at utredning gjennomføres tilstrekkelig innenfor de prosedyrer, frister og krav som gjelder i EØS-arbeidet.

I en normal prosess vil det som oftest være tilstrekkelig tid til rådighet til å utføre den utredningen som er nødvendig. Hva som anses nødvendig, må vurderes konkret i den enkelte sak, jf. punkt 2.1.1. Dersom stramme tidsfrister fører til at man ikke har mulighet til å gjøre de utredningene som anses nødvendig, må et slikt fravik fra utredningsplikten begrunnes særskilt etter punkt 1-4 i instruksen.

På alle områder kan det komme en situasjon der man har korte tidsfrister. Dette tilsier at det kan være behov for å planlegge tiltak i forkant av situasjonen så godt det lar seg gjøre. Når man forbereder beredskapsplaner eller hvilke prinsipper man vil legge til grunn ved en krise, kan følgende momenter være verd å planlegge ut fra:

1. Utredningsinstruksens seks spørsmål kan bidra til å strukturere arbeid under tidspress og stor usikkerhet.
2. Til tross for sterkt (opplevd) hastverk er det viktig å innvilge seg tid til vurderinger også i krisesituasjoner. Det må særlig legges vekt på å finne ut hva problemet er, og hva man vil og kan oppnå ved å gripe inn i situasjonen.
3. Kortsiktige gevinst av krisetiltak må veies opp mot mulige kostnader på lengre sikt – for eksempel på adferd og insentiver.
4. Det må vurderes om eventuelle tiltak har tilstrekkelig hjemmel eller krever endring i lov eller forskrift. Tiltak som griper inn i individers rettigheter, må også vurderes opp mot Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser samt Grunnloven.
5. Målet med tiltaket må være klart uttrykt, og tiltaket må være målrettet. Midlertidige tiltak må inneholde en plan for utfasing og avvikling.
6. Det bør først vurderes om eksisterende virkemiddelapparat kan brukes og eventuelt justeres. En høring med forkortet frist kan være bedre enn ingen høring.
7. Tiltaket må evalueres fortløpende og justeres eller avvikles ved behov. Det krever gode rutiner for rapportering av data om konsekvenser av tiltaket. Saksbehandling må så langt som mulig følge ordinære rutiner, og faglige råd bør dokumenteres.

Tilleggskriterier

Det kan også være andre forhold som kan påvirke i hvilken grad utredningen bør være grundig og omfattende.

Dette er tilleggskriteriene som kan være nyttige å vurdere:

1. Tilgangen på relevant kunnskap

All tilgjengelig relevant kunnskap bør tas i bruk i utredningen. Dette gjelder for eksempel data som gjør det mulig å tallfeste og verdsette virkninger av tiltaket. Ofte kan man også komme langt ved å bruke rimelighetsbetraktninger, beslektede datasett eller erfaringer fra andre land. I tilfeller der ny forskning er nødvendig for å samle inn relevant kunnskap, bør forskningen kun settes i gang dersom man antar at kostnaden står i et rimelig forhold til nytten.

2. Graden av kompleksitet i problemet og tiltaket

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet til å løse problemene. I slike tilfeller må man ofte vurdere tiltak på tvers av ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer. Samarbeid med andre relevante virksomheter vil være nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig bred utredning.

3. Investeringens størrelse

Hvor grundig utredningen skal være, bør stå i et rimelig forhold til investeringens størrelse. Tiltak som medfører vesentlige budsjettmessige virkninger, skal forelegges Finansdepartementet (jf. instruksens punkt 3-2), og det er for slike tiltak krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse (se veiledning i kapittel 2.2.3).

Investeringer med en anslått samlet kostnadsramme over 1 milliard kroner (over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter) omfattes av statens prosjektmodell.

4. Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger

Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og på å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. Videre kan det være relevant å benytte utforskende og smidige metoder når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante og mulige effekter av disse (jf. kapittel 2.1.2, spørsmål 4). I DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser gis det veiledning om utforskende metoder og gjennomføring av usikkerhetsanalyser (se kapittel 3.4 og 3.6). Se også veiledning fra Digitaliseringsdirektoratet om smidig utviklingsmetodikk.

5. Graden av irreversibilitet

Når et tiltak fører til irreversible virkninger, kan det være nødvendig å utrede virkningene grundigere, blant annet verdien av å vente med beslutning. Med irreversible virkninger menes for eksempel naturinngrep som gjør skade på miljøet på en måte som ikke kan rettes opp i ettertid. Et annet eksempel er investeringer som ikke har en alternativ anvendelse. I DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser gis det veiledning om vurdering av usikkerhet i forbindelse med irreversible virkninger (se kapittel 3.6).

6. Om tiltaket er kontroversielt og omstridt

Hvis man forventer at et tiltak er kontroversielt, og det er delte oppfatninger om det i befolkningen, kan det være behov for en grundigere utredning. Dette punktet kan henge sammen med prinsipielle spørsmål.

7. Hvilken fase i utredningsprosessen

Spørsmål 1–6 skal besvares før eventuelle tiltak iverksettes. Jo senere man er i utredningsprosessen, desto grundigere bør utredningen være.

Dette innebærer at man i en tidlig utredningsfase, for eksempel i et forprosjekt, kan benytte den kunnskapen og informasjonen som er tilgjengelig. Mer utfyllende og presise data kan innhentes i en senere utredningsfase.

2.2.2 Hvordan finne et passende utredningsnivå?

Det er viktig å finne et passende nivå for hvor grundig utredningen skal være, det vil si hvor store ressurser som skal brukes til å utrede.

Ambisjonsnivået bør vurderes tidlig i utredningsprosessen og være etterprøvbart, slik at berørte grupper får anledning til å uttale seg, og slik at relevante myndigheter blir trukket inn i utredningen på et tidlig stadium. I kapittel 3 gis det veiledning om hvordan man kan legge til rette for dette gjennom tidlig involvering.

For å finne et passende utredningsnivå bør man starte med å besvare de seks spørsmålene på et overordnet nivå og med noen foreløpige vurderinger. Når de fire første spørsmålene er besvart, har man som regel fått en god pekepinn om hvor vesentlige virkningene av tiltaket kan bli. Man har også fått en god pekepinn om hvorvidt tiltaket berører prinsipielle spørsmål. Dersom denne (grov)vurderingen for eksempel viser at tiltaket berører få personer og i liten grad, er det ikke sikkert at man behøver å utrede de seks spørsmålene i noen særlig grad utover det som allerede nå er gjort. For mindre tiltak er det tilstrekkelig å utrede spørsmålene på et enkelt nivå og med kortfattede svar for hvert spørsmål (se veiledning i kapittel 2.1). Underveis i utredningsarbeidet kan ny kunnskap også bidra til at man må revurdere utredningsnivået.

Jo større tiltaket er, desto grundigere skal man svare på de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet. Ofte kan dette innebære at man tallfester og verdsetter flere av virkningene og utarbeider mer presise og solide estimater (se spørsmål 4 i kapittel 2.1). I tilfeller der tallfesting og verdsetting ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør man vektlegge ulike former for kvalitative metoder og analyser. Dersom tiltaket for eksempel berører mange og i stor grad, vurderes tiltaket å ha vesentlige virkninger.

Vurder tilleggskriterier til kravet om forholdsmessighet

Det er også viktig å vurdere tilleggskriteriene til kravet om forholdsmessighet (jf. kapittel 2.2.1). Det første tilleggskriteriet er at all relevant kunnskap som er tilgjengelig, bør tas i bruk i utredningen. Dette innebærer at man i en minimumsanalyse bør tallfeste og verdsette alle sentrale forhold og virkninger når informasjon er lett tilgjengelig. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Tallfesting i fysiske enheter (for eksempel tid, antall berørte m.m.) gir et klarere bilde av problemets omfang og tiltakets virkninger i tilfeller der verdsetting av virkninger ikke er hensiktsmessig. Det er viktig å dokumentere hvilke kilder som er benyttet, for å sikre etterprøvbarhet. Om et tiltak har budsjettvirkning for staten, skal utredningen alltid anslå størrelsen på budsjettvirkningen (jf. Finansdepartementets hovedbudsjettskriv).

Samtlige syv tilleggskriterier bør vurderes når man skal velge rett utredningsnivå. For eksempel kan et tiltak som ikke er stort, likevel være ment å løse et komplekst problem, og usikkerheten kan være stor. Disse faktorene tilsier at man bør besvare de seks spørsmålene grundigere for å få et godt beslutningsgrunnlag.

2.2.3 Når er det krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse?

Det fremgår av instruksens punkt 2-2 at man ved utredning av tiltak som forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal gjennomføre en analyse i henhold til rundskriv R-109/21. I samfunnsøkonomiske analyser skal det utformes et nullalternativ.

DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser er den sektorovergripende veilederen i staten for samfunnsøkonomiske analyser. Den gir veiledning og anbefalinger om hvordan kravene i det nevnte rundskrivet kan oppfylles. Veilederen er også relevant som et oppslagsverk for å gjennomføre forenklede analyser og minimumsanalyser.

Tre hovedtyper samfunnsøkonomiske analyser

Det følger av ovennevnte rundskriv at det finnes tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser. I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle positive og negative virkninger av et tiltak så langt det er mulig og hensiktsmessig. I mange tilfeller vil det være vanskelig å verdsette alle virkningene, og spesielt vil dette gjelde for nyttevirkningene. Dermed er alternativet ofte å gjennomføre en kostnadsvirkningsanalyse. I en slik analyse vurderes alle nyttevirkningene kvalitativt, mens kostnadsvirkningene verdsettes i kroner. Så fremt ikke-prissatte virkninger er vurdert systematisk og tilstrekkelig grundig, er det i praksis liten forskjell mellom en nytte-kostnadsanalyse og en kostnadsvirkningsanalyse.¹⁰

I tilfeller der tiltakenes nyttevirkninger er like, kan man velge en tredje analyseform kalt kostnadseffektivitetsanalyse. I en kostnadseffektivitetsanalyse verdsetter man kun kostnadsvirkningene ved tiltakene og finner det mest kostnadseffektive tiltaket.

I en samfunnsøkonomisk analyse er det viktig å synliggjøre ikke-prissatte virkninger, det vil si virkninger som ikke er verdsatt i kroner, på lik linje med prissatte virkninger. Det fremgår av rundskriv R-109/21 at virkninger ofte kan beskrives kvantitativt. Hvis tallfesting (i fysiske størrelser) og verdsetting (i kroner) ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør utredningen i stedet tilstrebe en best mulig kvalitativ beskrivelse.

DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser gir veiledning om metoder for tallfesting og verdsetting av virkningene i tillegg til veiledning om kvalitativ metode. Ulike sektorveiledere om gjennomføring av utredninger kan være nyttige for mer utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke hensyn.

For å vurdere om tiltaket har vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, må man finne ut hvor mange som blir berørt av tiltaket, og i hvor stor grad disse påvirkes (jf. spørsmål 4 i kapittel 2.1).

Det følger av figur 2.2 at det er tilstrekkelig å oppfylle instruksens minimumskrav for tiltak som kun berører få personer, organisasjoner, grupper i næringslivet eller andre grupper, og der disse i liten grad berøres. For disse tiltakene kan man gjennomføre en minimumsanalyse, der de seks spørsmålene besvares på en enkel og kortfattet måte. Et eksempel er om man utreder en forskriftsendring som kun berører en liten gruppe i samfunnet, og der endringen kun medfører marginale virkninger for denne gruppen.

I tilfeller hvor et tiltak berører mange og i stor grad, vil tiltaket ha vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, og det følger av instruksen at det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Om tiltaket berører mange og i stor grad, må man vurdere skjønnsmessig og i hver enkelt utredning. Et tiltak kan berøre få eller mange grupper i samfunnet, og størrelsen på disse gruppene kan variere.

Eksempler på ulike grupper er brukere av et offentlig gode, forbrukere og næringslivet, pensjonister og barn og befolkningen bosatt i gitte geografiske områder. Graden av påvirkning for de berørte bør i størst mulig grad baseres på faglig dokumenterte virkninger.

I tilfeller der det er tvil om hvorvidt tiltaket har vesentlige virkninger, vil det være nyttig å vurdere tilleggskriteriene som er omtalt tidligere i kapittel 2.2.

Et eksempel på når et tiltak åpenbart har vesentlige virkninger, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), og der hver enkelt av oss berøres i stor grad.

Videre følger det av instruksen at det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse dersom tiltaket medfører vesentlige budsjettmessige virkninger for staten. Dette kravet gjelder uavhengig av om tiltaket berører få eller mange i samfunnet. Typiske eksempler på tiltak med vesentlige budsjettmessige virkninger er store investeringer eller reformer.

Investeringer med en anslått samlet kostnadsramme over 1 milliard kroner (over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter) omfattes av statens prosjektmodell og tilhørende krav til utredning, jf. R-108/2019.

En viktig presisering er at det også bør gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser for investeringstiltak med en langt lavere kostnadsramme enn terskelverdien for investeringsprosjekter under statens prosjektmodell (herunder digitaliseringsprosjekter med en lavere terskelverdi).

Videre kan det være nødvendig å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse for tiltak som enten påvirker få i stor grad eller mange i liten grad. I disse tilfellene kan man vurdere de forventede virkningene som vesentlige for samfunnet, og dermed vil det være krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse. Dersom man er i tvil om hvorvidt virkningene er vesentlige, kan man i disse tilfellene gjennomføre en forenklet analyse i tråd med DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Det er som nevnt i kapittel 2.1 ingen skarpe skiller mellom en forenklet analyse og en samfunnsøkonomisk analyse.

Et eksempel på når virkningene kan bli vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), men der selve regelverkstiltaket ikke oppleves som stort for den enkelte innbygger. De samlede virkningene for samfunnet kan i dette tilfellet vurderes som vesentlige.

Et annet eksempel på når de samlede virkningene kan vurderes som vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring medfører store omstillingskostnader for en liten gruppe med private bedrifter.

Fotnoter

¹⁰ Kostnadseffektivitetsanalyser kan benyttes når nyttevirkningene er like for alle tiltakene som utredes. Formålet blir da å finne det mest kostnadseffektive tiltaket.