Veiledning om utredningsinstruksens punkt 3-1 om å involvere berørte departementer og andre berørte tidlig i utredningsprosessen.
Berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Andre som er berørt av tiltaket, skal involveres tidlig så langt dette er hensiktsmessig.
Når ny EØS- og Schengen-relevant politikk og nytt regelverk planlegges og utvikles i EU, skal ansvarlig departement involvere andre berørte departementer og andre aktører i dette arbeidet, jf. kapittel 5.
Før et offentlig utvalgsarbeid settes i gang, skal utkast til mandat først forelegges berørte departementer.
3.1.1 Hvordan gjennomføre tidlig involvering
Det fremgår av instruksen at berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Det hovedansvarlige departementet må derfor raskt vurdere hvilke andre departementer som er berørt, og sørge for at de blir involvert i utredningen.
Involver andre berørte parter tidlig
Andre som er berørt av tiltaket, skal involveres tidlig så langt dette er hensiktsmessig. Tidlig involvering av dem som er berørt av tiltaket, vil bidra til at man i en tidlig utredningsfase får nyttige innspill som vil øke kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. For eksempel kan tidlig involvering bidra til økt kunnskap om problemets omfang og hvilke tiltak som er relevante for å løse problemet. Det er enklere å innarbeide innspill fra en høring på et tidlig tidspunkt enn ved den senere høringen (jf. instruksens punkt 3-3).
Det forvaltningsorganet som er utredningsansvarlig, bør involvere berørte myndigheter via de respektive ansvarlige departementene. Med berørte myndigheter menes
- statlig forvaltning
- fylkeskommunal forvaltning
- kommunal forvaltning
Med andre som er berørt av tiltaket, menes
- enkeltpersoner eller grupper i samfunnet
- privat og offentlig næringsvirksomhet
- organisasjoner og andre berørte grupper som er identifisert
Det vil i denne sammenheng være viktig å vurdere om og hvordan man også kan involvere grupper som ikke er så godt organisert eller lett kan målbære sine interesser i saker som kan angå dem. En slik gruppe kan for eksempel være barn og unge.
Fristen for uttalelse bør være minst to uker når berørte departementer blir involvert, med mindre annet er avtalt mellom departementene. Det samme gjelder når andre berørte blir involvert.
Når man involverer berørte, kan det være nyttig å legge frem en (grov) forhåndsvurdering av de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet til enhver utredning (jf. kapittel 2.2). Innspill fra berørte som involveres tidlig i utredningsprosessen, kan gi bidrag til blant annet problembeskrivelsen, alternative løsninger og virkninger av tiltak. På den måten kan det skapes økt kvalitet og legitimitet i den videre prosessen og for tiltakene som man ender opp med å utrede. Man bør derfor tidlig vurdere hvilke myndigheter og andre berørte som bør involveres i utredningsarbeidet.
Før man setter i gang større lovarbeider eller andre lovarbeider som kan reise lovstrukturspørsmål, skal saken forelegges Justis- og beredskapsdepartementet, jf. instruksens punkt 4-2.
Dersom man forventer at et tiltak medfører en ny oppgaveplikt eller endring i en eksisterende oppgaveplikt for næringsdrivende, skal man kontakte Oppgaveregisteret for bistand ved utformingen av oppgaveplikten og for å få vurdert samordningsmuligheter, jf. § 13 i forskrift til oppgaveregisterloven.
Tidlig involvering kan være fastsatt ved særskilte regler nedfelt i lov og forskrift. Krav om tidlig involvering er for eksempel nedfelt i plan- og bygningsloven, i sameloven, i petroleumsloven og i miljøinformasjonsloven.
I saker som gjelder offentlig støtte til næringslivet, er tidlig involvering av Nærings- og fiskeridepartementet viktig for å få til hensiktsmessige prosesser.
Ved forslag til regelverk som gjelder behandling av personopplysninger, stiller personvernforordningen krav om tidlig involvering av Datatilsynet.
Sikre bred involvering
For å sikre bred involvering bør man vurdere høringsformer som åpner for innspill fra alle som er interessert i å komme med innspill. Departementene kan legge ut forhåndsvurderingen på regjeringen.no, mens underliggende virksomheter kan benytte eget nettsted. Det bør fremgå av høringsnotatet om den aktuelle høringen gjennomføres som en tidlig involvering eller som en ordinær høring etter instruksens punkt 3-3.
Som et supplement til den digitale eller skriftlige foreleggelsesrunden bør man også vurdere å legge ut forhåndsvurderingen på sosiale medier og/eller avholde høringsmøter.
Ordinære høringsmøter forutsetter en fysisk tilstedeværelse på ett bestemt sted om gangen. For å sikre bred deltakelse på høringsmøter kan man vurdere å supplere disse med videokonferanser. Alle kan dermed i prinsippet delta på slike møter.
Bred involvering er sentralt for å få frem mangfoldet i utredningen, slik at man til slutt kan trekke de beste konklusjonene. For eksempel kan interesseorganisasjoner ha særskilt fagkompetanse som kan være nyttig, selv om de ikke er direkte berørt av tiltaket.
Noen ganger kommer det sivile samfunn (innbyggere, organisasjoner og næringsliv) med forslag til tiltak som regelendringer og lignende uten at de er forespurt. Slike henvendelser er ofte verdifulle både ut fra demokratiske hensyn og ut fra hensynet til kvalitet i saksbehandlingen. Samtidig er det viktig at det er åpenhet om slike innspill, og at disse journalføres på saken som følger utredningen.
Samordning mellom offentlige myndigheter
Utredningsinstruksens krav til tidlig involvering er sentralt for å sikre god samordning mellom berørte offentlige myndigheter. For en rekke komplekse problemer staten skal løse, er det nødvendig at man tidlig i utredningsarbeidet går bredt ut for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Samordnet innsats kan for eksempel være nødvendig for å løse komplekse saker knyttet til miljø, folkehelse, kriminalitet og felles digitale løsninger. Slike problemer vil ofte kreve tiltak innenfor ulike organisatoriske grenser, sektorområder og forvaltningsnivåer.
For eksempel vil samarbeid være nødvendig for å løse problemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorer, for å skape en felles problemforståelse og gjøre en helhetlig vurdering av konsekvensene av tiltakene på tvers av sektorene. For mer veiledning om temaet samordning, se DFØs nettside om fagområdet samordning.
3.1.2 Hvordan organisere utredningsarbeidet og eventuelt opprette utvalg?
Arbeidet med utredningen kan organiseres på ulike måter. Når man utreder mindre tiltak, er det ofte tilstrekkelig at en saksbehandler i den ansvarlige virksomheten gjennomfører utredningen, men gjerne med innspill fra andre berørte departementer og eventuelt fra andre i eller utenfor virksomheten.
Ved utredning av større tiltak er det ofte nødvendig med et bredt sammensatt utredningsteam. Relevant kompetanse er samfunnsøkonomisk metodekompetanse, juridisk kompetanse, teknisk kompetanse, tjenestedesignkompetanse, sektorkompetanse, prosjektledelse m.m.
Noen eksempler på organiseringen av arbeidet kan være
- intern arbeidsgruppe med eventuell ekstern referansegruppe (for eksempel fra andre departementer, underliggende virksomheter, forskningsmiljøer, brukerorganisasjoner o.l.)
- interdepartemental arbeidsgruppe med eventuell ekstern referansegruppe
- utredning ved et forskningsinstitutt, konsulentselskap o.l.
- offentlige utredningsutvalg
- spesialutvalg for EØS- eller Schengen-saker
Det kan være nyttig å involvere representanter fra berørte grupper i utredningsarbeidet, for eksempel som medlemmer av en referansegruppe.
Det fremgår av instruksen at før et offentlig utvalgsarbeid settes i gang, skal utkast til mandat forelegges de berørte departementene. I mandatet skal det fremgå at det skal gjennomføres en utredning som er i samsvar med kravene i instruksen (jf. instruksens punkt 1-3).
I de tilfellene hvor det nedsettes et utvalg, gir veilederen Utvalgsarbeid i staten informasjon. Viktige offentlige utredningsutvalg skal oppnevnes av Kongen i statsråd.
3.1.3 Behandling av sak i regjeringskonferanse
På dette tidspunktet må man vurdere om saken er så viktig at den skal legges frem for regjeringen. Se retningslinjene Om r-konferanser, punkt 2.2, som omtaler saker hvor regjeringen alltid skal ta stilling til om arbeidet kan settes i gang, og punkt 2.3 om oppnevning av offentlige utredningsutvalg.
R-notater skal normalt sett ikke fremmes som en erstatning for å involvere berørte departementer tidlig. Før man sender et eventuelt r-notat til foreleggelse, bør berørte departementer ha vært involvert, og man bør ha oppnådd størst mulig grad av samordning.
3.1.4 Konsultasjonsplikt for statlige myndigheter overfor kommunesektoren
Plikten til konsultasjon i saker som påvirker kommuner og fylkeskommuner, er omtalt i Rettleiar for konsultasjonsordninga. De ansvarlige departementene skal vurdere om saker skal behandles etter konsultasjonsordningen. Kommunal- og distriktsdepartementet har koordineringsansvar for saker som kan berøre kommunesektoren, og kan gi veiledning om ordningens virkeområde og innhold.
3.1.5 Konsultasjonsplikt etter sameloven kapittel 4
I saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, har statlige myndigheter, fylkeskommuner og kommuner plikt til å konsultere Sametinget og/eller andre representanter for berørte samiske interesser, jf. sameloven kapittel 4. Formålet med konsultasjoner er å søke å oppnå enighet om foreslåtte tiltak og beslutninger.
Kommunal- og distriktsdepartementet er samordningsdepartement for samiske saker og kan gi veiledning til andre departement. Veileder for statlige myndigheters konsultasjoner med Sametinget og eventuelle øvrige samiske interesser gir veiledning til praktiseringen av konsultasjonspliktene. Departementet har også utarbeidet en egen veileder for kommuner og fylkeskommuners konsultasjoner med samiske interesser. Kommunal- og distriktsdepartementet bør, som samordningsdepartement for samiske saker, orienteres om saker som kan påvirke samiske interesser direkte.