Ettergjeving av krav oppstått ved feilutbetaling av løn

Vi har i fleire saker fått spørsmål frå verksemder om ettergjeving av krav der tilsette feilaktig har fått utbetalt for mykje løn. På bakgrunn av desse sakene, har vi laga denne tolkingsutsegna.

Må ettergjeving av for mykje ubetalt løn leggjast fram for Finansdepartementet?

Grunnlova § 75 bokstav d fastset at det er Stortinget som skal «… løyve dei pengesummane som trengst til statsutgiftene». Formuleringa er også relevant for ettergjeving av krav fordi dette har konsekvensar for staten sine utgifter og inntekter.

Ettergjeving av krav er regulert i føresegner om økonomistyring i staten («bestemmelsene») punkt 5.4.4 Ettergivelse av krav
Når et krav er ettergitt, er det ikke lenger rettslig bindende overfor debitor. Ettergivelse av statlige krav krever som utgangspunkt hjemmel i stortingsvedtak. Dersom det ikke er gitt en generell hjemmel i lov eller plenarvedtak, skal spørsmålet om ettergivelse forelegges Stortinget som egen sak. I mindre saker kan også Kongen og Finansdepartementet samtykke i at krav ettergis. Alle saker om ettergivelse, der det ikke foreligger hjemmel til dette i lov eller plenarvedtak, skal forelegges Finansdepartementet.

Punkt 5.4.4 ligg under punkt 5.4 Inntekter i føresegnene. Vi har derfor spurt FIN om krava til ettergjeving av krav i føresegnene punkt 5.4.4 berre gjeld for inntekter eller om dei også gjeld for krav som oppstår som ei følgje av feilaktig utbetaling av løn.

FIN har svart at krava i føresegnene punkt 5.4.4 gjeld for ettergjeving av alle statlege krav. Dette blir grunngjeve med at ettergjeving av krav er generelt omtalt i rettleiar i statleg budsjettarbeid s. 89 punkt 4.2.2.1.

Vil ei statleg verksemd ettergje eit krav om tilbakebetaling av for mykje utbetalt løn før det blir forelda, må ettergjevinga i utgangspunktet leggjast fram for Stortinget. Det går likevel fram at FIN i mindre saker kan samtykkje til ettergjeving sjølv eller leggje saka fram for Kongen, utan at det er etablert ein fast praksis for kva mindre saker er. FIN skal uansett ha saka lagd fram for seg frå fagdepartementet, anten dei sjølv eller Kongen skal avgjere ho eller ho skal takast vidare til Stortinget.

Når må verksemda forfølgje krav om tilbakebetaling av for mykje utbetalt løn?

Verksemda må først vurdere om ein har eit rettsleg krav knytt til den feilaktig utbetalte løna. Vi viser i denne samanhengen til ei sak frå Høgsterettsdom frå desember 2021 om ein tilsett som hadde fått utbetalt for mykje diettgodtgjersle. Dommen var tydeleg på at det må liggje føre ein skriftleg avtale om trekk i løn samtidig med eller etter at feilutbetalinga har skjedd, for at trekk skal vere aktuelt. Dei vurderte likevel også om det i saka var grunnlag for arbeidsgjevar for å krevje beløpet tilbakebetalt etter læra om condictio indebeti (dvs. den ulovfesta læra om retten til å krevje tilbakebetaling av pengar som er betalt i den feilaktige tru at det låg føre ei forplikting). Dei meinte at det i den aktuelle saka ikkje låg føre slikt grunnlag, fordi arbeidsgjevar ikkje tidlegare hadde varsla arbeidstakarane om at diettgodtgjerslene som vart utbetalte frå august var førebelse, og gjenstand for etterfølgjande korreksjon eller tilbakebetaling dersom dei oversteg arbeidstakarane sine krav. Arbeidstakarane vart derfor rekna for å ha vore i god tru då dei fekk diettutbetalingane, og å vente til desember med å informere om at arbeidsgjevar ville ha tilbake det for mykje utbetalte, vart rekna for å vere for seint.

Dersom ei statleg verksemd feilaktig har utbetalt for mykje løn til ein tilsett og har eit rettsleg krav, må verksemda forsøke å avtale med den tilsette at det blir gjort trekk i løn i tråd med arbeidsmiljølova § 15-14 tredje ledd bokstav c.

Dersom dette ikkje fører fram, må verksemda vurdere om det er økonomisk fornuftig å forfølgje eit slikt krav vidare. Det vil truleg ikkje vere økonomisk fornuftig å vidare forfølgje beløp mindre enn eit rettsgebyr.

For beløp større enn eit rettsgebyr, bør det vurderast om kravgrunnlaget i det konkrete tilfellet er tilstrekkeleg klart og om kostnadene ved innkrevjing står i rimeleg forhold til forventa innbetaling.

Det finst ikkje generell heimel i lov eller plenarvedtak i Stortinget for at statlege verksemder kan ettergje krav overfor tilsette på tilbakebetaling av for mykje utbetalt løn. Innkrevjing kan setjast på vent etter punkt 5.4.3, dersom eitt eller begge vilkåra for dette i første avsnitt i punktet er oppfylt (dvs. dersom det for tida ikkje er mogleg å drive inn kravet og/eller dersom kostnadene ved framleis innkrevjing overstig forventa innbetaling).

Budsjettdisponering ved rammeavtalar

Vi viser til førespurnad frå Forsvaret av 2. september 2022 om utøving av budsjettdisponeringsmynde. Vi viser også til møte 17. januar 2023 om saka.

1) I førespurnaden går blant anna følgjande fram:

«I forbindelse med anskaffelse av ny forsyningsportal ønsker Forsvaret en avklaring vedrørende budsjettdisponeringsmyndighet (BDM). (...)

Spørsmålet er om rammeavtaler i en forsyningsportal kan anvises/utøves BDM på sentralt, og så kan driftsenheter i Forsvaret, som har delegert BDM og budsjettrammer, gjøre avrop på rammeavtalene uten ytterligere utøvelse av BDM. I den skisserte løsningen vil utgiften treffe driftsenheten som gjør avrop og ikke sentralt. Alle utgifter vil treffe innenfor samme kapittel og post.»
(…)

I møtet den 17. januar opplyste Forsvaret at talet på avrop på rammeavtalar til dels er svært høgt, og at ein ønskjer opplegg som kan forenkle bestillingar og unngå at to personar må inn på kvar enkelt bestilling (dvs. at det ved avrop på rammeavtalar må stadfestast for budsjettdisponering, i tillegg til å attesterast). I møtet vart det elles stadfest at Forsvaret kjenner til forenklingsrommet som ligg i føresegnene punkt 2.5.2.2 om at ved transaksjonar som gjeld små beløp, kan vedkomande med budsjettdisponeringsmynde også vareta attestasjonen. Vi går derfor ikkje nærare inn på dette forenklingsrommet i svaret nedanfor.

2) Vi forstår det slik at ein rammeavtale er ein avtale med ein eller fleire leverandørar som fastlegg prisar og andre leveringsvilkår for kjøp av varer og tenester innanfor gjevne produktgrupper i eit avtalt tidsrom. Leveransar innanfor ein rammeavtale skjer på grunnlag av avrop (bestilling) frå verksemda.

Førespurnaden gjeld særleg punkt 2.5 Kontroll av utgifts- og inntektstransaksjoner i bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene»). Av underpunkt 2.5.2.1 Budsjettdisponeringsmyndighet går følgjande fram (i første, tredje og femte avsnitt):

«Alle disposisjoner som medfører økonomiske forpliktelser for virksomheten, skal bekreftes av en ansatt som har budsjettdisponeringsmyndighet. Virksomhetsleder har budsjettdisponeringsmyndighet og kan delegere denne helt eller delvis til ansatte på lavere nivåer. Delegert budsjettdisponeringsmyndighet kan delegeres videre.
(…)

Før en ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet gjennomfører disposisjoner, skal vedkommende

1. påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og at disposisjonen ellers er i overensstemmelse med gjeldende lover og regler
2. påse at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen
3. påse at disposisjonen er økonomisk forsvarlig
   (...)

Bekreftelsen av utøvd budsjettdisponeringsmyndighet skal fremgå av dokumentasjon knyttet til bestilling, ordrebekreftelse, faktura, tilskuddsbrev eller lignende. Ved grupper av transaksjoner, som avrop på avtaler, delfakturering av avtaler, faste avtaler (for eksempel husleie, strøm) eller tilskudd som utbetales i flere terminer, kan dokumentasjonen knyttes til avtalen eller tilskuddsbrevet og omfatte flere enkelttransaksjoner.»

Det går fram av det siste avsnittet i sitatet over at økonomiregelverket opnar for å utøve og dokumentere budsjettdisponeringsmynde ved ein avtale som gjeld grupper av transaksjonar. Dette føreset at opplegget som verksemda etablerer, gjev tilstrekkeleg grunnlag for å gjennomføre og dokumentere kontrollar i tråd med regelverket, jf. vidare omtale.

3) Ved utøving av budsjettdisponeringsmynde skal det etter føresegnene punkt 2.5.2.1 tredje avsnitt vurderast både om det er heimel for disposisjonen (bokstav a), om det er budsjettmessig dekning (bokstav b) og at disposisjonen er økonomisk forsvarleg (bokstav c). Her ligg det nokre utfordringar ved opplegget som er skissert i førespurnaden frå Forsvaret:

1. Det er viktig å merke seg at i og med at Stortinget løyver midlar for eitt år om gongen, vil utøving av budsjettdisponeringsmynde i ei verksemd berre kunne gjelde for inneverande budsjettår (med unntak av i dei tilfella Stortinget har gjeve fullmakt for framtidige budsjettår). Dette gjeld også ved inngåing av rammeavtalar om anskaffing.
2. Det verkar etter vår vurdering rimeleg at ei sentral eining som inngår rammeavtalar på vegner av verksemda (…), kan ha grunnlag for å vurdere både heimelen for disposisjonane som ligg i avtalen (mot blant anna tildelingsbrev og gjeldande lover og reglar) og at disposisjonane er økonomisk forsvarlege (gjennom blant anna omfang og avgrensingar i avtalen).
3. Utfordringane ligg først og fremst i kravet i bokstav b om å sjå til at det er budsjettmessig dekning. Dette gjeld blant anna forholdet mellom avgjerder som blir tekne sentralt ved inngåing av ein rammeavtale og i driftseiningane ved bestillingar:
   • Moglegheitene for å oppfylle kravet om å sjå til budsjettmessig dekning avheng generelt av at det er god samanheng mellom (delegert) budsjettmynde og tilhøyrande ansvar internt i verksemda. Vi forstår opplegget slik at driftseiningane får delegert budsjettmynde saman med budsjettrammer (og står ansvarlege for å halde seg til desse rammene). Dersom det er avgjerdene hos den enkelte driftseininga om avrop som bestemmer omfanget av leveransar på rammeavtalen (eventuelt innanfor ei maksimal økonomisk ramme i avtalen), vil desse avgjerdene etter vår vurdering innebere ei budsjettdisponering. Rammeavtalen vil i dette tilfellet ikkje åleine vere avklarande og gje grunnlag for å vurdere budsjettmessig dekning for disposisjonane.
   • Dersom ein rammeavtale også bestemmer omfanget av leveransar – i tillegg til vilkår ved leveransane som prisar, kvalitet mv. – kan det etter vår vurdering vere grunnlag for å seie at budsjettdisponeringsmynde (berre) blir utøvd ved inngåing av rammeavtalen. Bestillingane frå den enkelte driftseininga vil i dette tilfellet ikkje påverke samla anskaffing for Forsvaret frå vedkomande leverandør. Det er likevel nokre spørsmål som må tenkjast grundig gjennom ved ei slik tilnærming (dersom kvar driftseining samtidig skal ha avgjerdsmynde ved avrop på avtalen):
     • Forsvaret sentralt vil ha behov for mekanismar som sikrar at verksemda varetek forpliktingar som ligg i avtalen om samla leveransevolum.
     • Opplegget kan også utfordre samanhengane internt mellom mynde og ansvar for budsjettmidlar, ved at avgjerder sentralt om å inngå rammeavtalar kan påverke kva den enkelte driftseininga har til disposisjon av budsjettmidlar.
   • Vi var i møtet 17. januar så vidt innom spørsmålet om «kompenserande kontrollar», dvs. i dette tilfellet om kontrollar ved budsjettdisponeringa i tråd med føresegnene punkt 2.5.2.1 kan tenkjast delvis erstatta med andre kontrollar (som etterkontrollar, jf. føresegnene punkt 2.5.5). I og med at krava i punkt 2.5.2.1 tilseier nokså spesifikke kontrollar som skal utførast før budsjettdisponeringa blir gjennomført, vil andre kontrollar etter vår vurdering ikkje kunne erstatte desse kontrollane (heller ikkje delvis).
   • Det kan vere nyttig å sjå opplegget Forsvaret skildrar også opp mot omtalen i føresegnene punkt 5.3.3 av budsjettdisponering og bestilling. Der går det fram: «Bestilling av varer og tjenester skal bekreftes av ansatt som har budsjettdisponeringsmyndighet, jf. pkt. 2.5.2.1. Effektuering av bestillinger kan foretas av en annen enn den som har utøvd budsjettdisponeringsmyndigheten. Virksomheten skal ha etablert systemer og rutiner som sikrer at bestillingene gjennomføres i tråd med budsjettdisponeringen.»
     • Regelverket opnar altså for å organisere anskaffingane slik at høvet til å gjere bestillingar blir skilt frå budsjettdisponeringa (ved at andre enn den med BDM gjennomfører bestillingar, innanfor eit oppfølgingsopplegg). Strukturmessig har dette visse likskapstrekk med opplegget som Forsvaret vurderer, men det er likevel ikkje dekkjande ettersom BDM er tenkt å liggje både sentralt og i den enkelte driftseininga. Vidare er det rimeleg å gå ut frå at opplegget som er skildra i føresegnene punkt 5.3.3, i praksis er best eigna i mindre og nærare relasjonar – mellom vedkomande med BDM og bestillarar – enn kva som blir tilfellet i eit opplegg som er tenkt å gjelde for Forsvaret samla (med budsjettdisponering utøvd sentralt og bestillingar i driftseiningane).
       (...)