Dokumentstudier

Dokumenter har hele tiden vært et viktig grunnlag i arbeidet med å beskrive status for gjennomføring av nærpolitireformen. Sentrale dokumenter fra Politidirektoratet (POD) er blant annet budsjettdokumenter, årsrapport, statistikk (PAL/STRASAK, PSV), rapportering fra politidistriktene til POD, rapportering fra POD til JD m.m. Disse dokumentene er viktige for å få gode beskrivelser av status for reformarbeidet og for å kunne presentere nøkkeltall for politiets resultater både i 2021 og for perioden 2016-2021.

På Riksadvokatens hjemmesider får vi tilgang til inspeksjonsrapporter fra statsadvokatembetene, årsrapporter, rundskriv og brev fra Riksadvokaten mv. Difi/DFØ har, innenfor rammen av midler som er stilt til rådighet for evalueringen, gitt tilskudd til forskning både i 2016, 2017 og 2018. Forskningen er presentert som egne rapporter, vitenskapelige artikler og innlegg i ulike bøker og tidsskrifter, jf. dokument- og referanselisten. Resultater fra denne forskningen, samt annen relevant forskning, inngår i grunnlaget for denne rapporten.

Linker til sentrale datakilder

• DFØs innbyggerundersøkelse 2021
• Inspeksjonsrapporter fra statsadvokatembetene
• Kommunenes høringssvar på brev fra JD om beredskap og lokal tilstedeværelse
• Politiets kapasitetsvurdering av etterforskningsområdet
• Politiets kapasitetsundersøkelse på politioperativt omrade
• Politiets medarbeiderundersøkelser
• Politiets nasjonale innbyggerundersøkelser
• Politiets årsrapporter
• Områdegjennomgang av styringen av politi- og lensmannsetaten
• Riksadvokatens rundskriv og årsrapporter
• Riksrevisjonens undersøkelse av politiets måloppnåelse  
• Strasak-rapporter og annen statistikk
• UiBs nullpunktsmåling fra 2016-17

Intervjuer

Intervjuer har vært sentrale for å få kunnskap om gjennomføringen resultater og effekter av politireformen. Mens vi i tidligere år har hatt mest fokus på fremdrift, status og utfordringer, både når det gjelder strukturdelen og kvalitetsdelen av reformen, har vi i perioden 2021-22 hatt mest fokus på resultater og effekter. Vi gjennomfører delvis strukturerte intervjuer. I forkant sender vi over en intervjuguide med noen overordnede problemstillinger. Vi vektlegger ulike deler av intervjuguiden avhengig av stilling og funksjon til den/de vi intervjuer.

I forbindelse med distriktsbesøkene våre, skjer intervjuene normalt over tre til fire dager og omfatter den sentrale ledelsen, ledere og medarbeidere på ulike nivåer samt representanter for et utvalg kommuner i hvert distrikt. Intervjuene gir oss mulighet til å innhente synspunkter og erfaringer fra ledere og medarbeidere på ulike nivåer, samt fra representanter for tjenestemannsorganisasjonene. I tillegg har vi gjennomført intervjuer med noen av politiets samarbeidspartnere i kommunene. Det er dels intervjuer med ordførere og rådmenn og dels intervjuer med SLT-koordinatorer eller representanter for det kommunale brannvesen, barnevern, helse o.l. Vi har også snakket med representanter for statsadvokatembetene.

Vi har også intervjuet representanter for Riksadvokaten, PODs ledelse og ledere for Kripos, Økokrim og Politihøyskolen og representanter for de sentrale tillitsmannsorganisasjonene. Gjennom hele 2021 og fram til ferdigstillelse av rapporten har vi også hatt møter med ledere og fagpersoner i POD på ulike fagområder og med oppdragsgiver. I disse møtene har vi fått utdypende kunnskap om status for gjennomføringen av politireformen generelt, men også status og utfordringer på flere av de prioriterte områdene i reformen.

I presentasjonen av intervjuene trekker vi først og fremst fram synspunkter som er gjeldende blant flere informanter. I en kvalitativ undersøkelse er det viktig å få fram noe av bredden i synspunkter, ikke minst fordi informantene har ulike ståsteder og posisjoner.

Til sammen har vi gjennomført om lag 115 intervjuer med om lag 210 personer til stede (eks. studieturer). Vi har snakket med representanter for 11 kommuner i de fem politidistriktene Agder, Finnmark, Oslo, Sør-Vest og Vest. Gjennom hele følgeevalueringen har vi gjennomført mer enn 300 intervjuer med over 900 personer.

Spørreundersøkelser

Vi har gjennomført to spørreundersøkelser i 2022; én til alle kommuner ved kommunedirektør og én til nivå-2-politiledere. På begge undersøkelsene fikk vi en svarprosent på om lag 50. En presentasjon av funn fra undersøkelsene følger i vedlegg 2.

Vi har også gitt tilskudd til UiBs gjentakelse av nullpunktsmålingen fra 2016. Denne undersøkelsen ble foretatt høsten 2022 som en såkalt panelundersøkelse, dvs. at den kun ble sendt til politiansatte som besvarte undersøkelsen i 2016 og som fortsatt er ansatt i politiet. Mens respondentene ble spurt om deres forventninger til den forestående reformen i 2016, ble de i 2022 spurt om i hvilken grad de oppfatter at disse konsekvensene faktisk har inntruffet. Utvalget i panelundersøkelsen representerer 54 prosent av de som svarte i nullpunktsmålingen. Utvalget i Nullpunktsmålingen utgjorde igjen 37 prosent av hele den daværende populasjonen av ansatte i politietaten. Mulighetene for å generalisere denne rapportens funn til å gjelde hele nåværende populasjon av politiansatte er derfor begrenset. I vedlegg 3 følger en upublisert sammenstilling av funn fra henholdsvis UiBs nullpunktsundersøkelse fra 2016 og UiBs panelundersøkelse fra 2022.

I tillegg har vi hatt med noen spørsmål om politiets nettpatrulje i Ungdata-undersøkelsen som ble gjennomført i tre fylker og 19 kommuner i 2022.

Studieturer til Danmark og Sverige

Høsten 2022 gjennomførte vi studieturer til Danmark og Sverige for å høre om danske og svenske erfaringer med gjennomføring av reformer og også høre om hvilke effekter de ser.

Studieturene ble gjennomført i samarbeid med et annet DFØ-prosjekt; Gjennomgang av Politidirektoratet. På begge studieturene hadde vi møter med svensk og dansk justisdepartement, med de de styrende sentralenhetene, Rigspolitiet i Danmark og Polismyndigheten i Sverige, og med representanter for regionale og lokale politimyndigheter.

Medieanalyse

DFØ har medieovervåking på temaer som er knyttet til politi og nærpolitireformen. Som ledd i dette har vi fått årlige analyser av mediedekningen av politireformen. Medieanalysene dekker både en kvantitativ og en kvalitativ del. Funn fra medieanalysen er omtalt i denne rapporten. Analysene for 2021 og for perioden januar-september 2022, ligger som et separat vedlegg 4 til denne rapporten.

Referansegruppe

Justis- og beredskapsdepartementet har oppnevnt en referansegruppe for følgeevalueringen. Referansegruppen bidrar med innspill til gjennomføring, funn og kvalitetssikring av evalueringen. Den består av deltakere fra ulike deler av politiet, Riksadvokaten samt tjenesteorganisasjonene på sentralt nivå. I forbindelse med denne rapporten har vi hatt tre møter i referansegruppen. Fra prosjektet ble etablert i 2016, har vi til sammen hatt 12 møter i referansegruppen.

Styrker og svakheter ved metoden og datagrunnlaget

Bredden i datagrunnlaget er en styrke i evalueringen. Som tidligere har vi benyttet oss av flere datakilder; et stort antall intervjuer, dokumentstudier, forskningsbidrag, medieanalyse og politiets egne innbygger- og medarbeiderundersøkelser. De ulike datakildene underbygger og bekrefter hverandre, f.eks. kan inntrykk fra intervjuer i ett distrikt sammenlignes med inntrykk fra intervjuer i et annet distrikt, med svar på spørsmål/påstander i spørreundersøkelser eller med eksterne og (politi)interne evalueringer, analyser eller annen dokumentasjon.

Intervjuene har gitt oss viktig kunnskap om hvordan reformen gjennomføres og om erfaringene så langt. Intervjuene i de tre politidistriktene har gitt oss synspunkter og erfaringer fra medarbeidere og ledere på ulike nivåer, og fra politiets samarbeidspartnere lokalt. Intervjuer og samtaler i Politidirektoratet gir innsikt i utfordringene på overordnet nivå.

Medarbeiderundersøkelsen til politiet har en svarprosent på 83 prosent, noe som er et svært godt resultat. I spørreundersøkelsene våre er antall respondenter og svarprosenten lavere. Resultatene må derfor tolkes med større varsomhet. Som det framgår av vedlegg 2, er imidlertid svarfordelingen ganske representativ ut fra henholdsvis kommunestørrelse og type enhetsleder. Og resultatene virker troverdige sammenlignet med kommunenes høringssvar på brevet fra Justis- og beredskapsdepartementet om beredskap og lokal tilstedeværelse og våre funn fra intervjuene.

Medieovervåkningen sier noe både om omfang av medieoppslag om nærpolitireformen og hvilke spesifikke temaer som omtales. Dette gir nyttig innsikt i hvordan politireformen omtales i det offentlige rom og hvilke aktører som er med på å prege debatten.

En klar styrke ved datagrunnlaget er at informasjonen fra POD om status for reformen generelt kombineres med et bredt intervjumateriale som belyser hvordan reformarbeidet faktisk skjer i utvalgte politidistrikter. Intervjuene gir også kunnskap om hvordan reformen oppleves blant de som er berørt av den, enten det er ansatte i etaten eller kommuner. Vi benytter data fra forskning for å underbygge, nyansere og drøfte funn fra intervjuene våre. Samlet sett mener vi at dette gir et solid og bredt datagrunnlag.

Det er også svakheter knyttet til metode og datagrunnlag. En utfordring i alle evalueringer av denne typen er at vi ikke kjenner den kontrafaktiske situasjonen, det vil si hvordan synspunkter og tilstander ville vært dersom reformtiltakene ikke var gjennomført. Det er dessuten krevende å vite hva som er årsaken til resultatene som er oppnådd. De siste årene har vært preget av flere store kriser. Hva som skyldes ulike krisesituasjoner og hva som skyldes reform, er vanskelig å dokumentere.

En annen utfordring er at vi i stor grad baserer oss på intervjuer fra et utvalg politidistrikter som alle har sine særpreg og sine utfordringer. Selv om vi i perioden 2016-2022 har vært i alle tolv politidistrikter, noen flere ganger, og har fått gode innblikk i hvordan arbeidet drives, har vi vært i distriktene på ulike stadier av arbeidet med reformen. Det har selvfølgelig skjedd endringer over tid – det er andre utfordringer i 2021-22 enn i årene før. Dataene fra tidligere besøk må derfor brukes med varsomhet. Samtidig har vi denne gangen vært i hele fem distrikter, inklusive de to som kanskje skiller seg mest fra hverandre; Oslo og Finnmark. Vi har snakket med færre kommuner enn i fjor, men mener at kommunenes høringssvar på brevet fra departementet, veier godt opp for dette.

I evalueringen har vi primært brukt nøkkeltall fra politiet, som blant annet informasjon om utviklingen i behandlingen av straffesaker og responstid. Det har tidligere kommet fram at kvaliteten på disse dataene ikke alltid er god. Det er også ulike oppfatninger om hvor godt bilde disse nøkkeltallene gir av den faktiske politiinnsatsen og resultatene av denne. Blant annet er forebyggende arbeid ikke dekket. Vi mener likevel at det er viktig å benytte politiets offisielle statistikk i vår evaluering. Vi legger til grunn at nøkkeltallene uansett vil gi et bilde av utviklingen over tid på noen av politiets oppgaveområder.