Fra 2020 ble oppgavene overført til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). Høsten 2019 ba Justis- og beredskapsdepartementet Difi/DFØ om å videreføre følgeevalueringen og avslutte denne med en effektevaluering i 2022. Det er laget årlige statusrapporter i 2016, 2017, 2018, 2019 og 2020.⁵ I 2017 skrev daværende Difi også en særskilt rapport om kultur, holdninger og ledelse.⁶

1.1 Bakgrunn for følgeevalueringen

En omfattende reform av politiet ble vedtatt av et bredt flertall på Stortinget 10. juni 2015. Reformen fikk navnet «Nærpolitireformen». Det overordnede målet med reformen var et politi som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Ved fremleggelsen av Prop. 61 LS (2014-2015) var det allerede inngått enighet mellom regjeringspartiene Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti og partiet Venstre.

Det var enighet om et nærpoliti med følgende hovedelementer:

• Styrking av nærpolitiet gjennom krav til polititjenesten
• Færre, men mer robuste og kompetente politidistrikter
• Mer samarbeid mellom politiet og kommunene
• Noe færre oppgaver for politiet

Gjennom forhandlinger i Stortinget ble det inngått forlik mellom de fire partiene og Arbeiderpartiet. Gjennom forliket ble det en ytterligere forsterkning av blant annet et nærpoliti som er lokalt tilstedeværende, har god lokalkunnskap, bred kontaktflate mot lokalsamfunn og innbyggere og som vektlegger og balanserer forebygging, ordenstjeneste, etterforskning og beredskap. Ved inngangen til valgkampen i 2019 trakk imidlertid Arbeiderpartiet støtten til reformen og sa at norsk politi har utviklet seg i feil retning.

1.2 Reformmål og avgrensninger

Hovedmålet med denne effektevalueringen er å vurdere om tiltakene som er iverksatt har bidratt til at målene for reformen er nådd, jf. Prop. 61 LS (2014-2015):

Et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Det skal utvikles et kompetent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor.

Samtidig skal det utvikles robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer. Formålet med proposisjonen er å sikre politiet en organisering som legger til rette for å nå disse målene. Målene innebærer blant annet å gå fra tomme lensmannskontorer til et tilstedeværende politi som befinner seg i lokalsamfunnet, er synlig og tilgjengelig, og som sikrer borgernes trygghet.

Etter at ny hovedstruktur var vedtatt og nye politidistrikter etablert, ble det utformet og presisert seks effektmål, jf. figur 1.

Det er vanskelig, for ikke å si umulig, å isolere effekter av ulike typer reformtiltak og                    -prosesser fra hverandre. Det samme gjelder mht. å skille reformtiltak fra andre faktorer og tiltak som påvirker måloppnåelsen. Vi kan derfor ikke med sikkerhet si om eventuelle effekter følger av organisatoriske tiltak, kompetanse-, ledelses- eller andre reformtiltak eller helt andre forhold. Det må i tillegg tas høyde for at tiltak og aktiviteter utenom reformen kan virke inn slik at vi ikke kjenner den kontrafaktiske situasjonen, dvs. hvordan dagens situasjon hadde vært om reformen ikke var iverksatt.

Reformmålene er ambisiøse, sammensatte og trekker i ulike retninger og ikke så lette å måle. Målene er i noen grad utdypet og konkretisert. Det er imidlertid en utfordring at konkretiseringene i ulik grad er dekkende for hovedmålene. Det er uansett ikke lett å operasjonalisere «mer», «bedre», «god» osv., særlig fordi at vi ofte ikke har tilstrekkelig gode nullpunktsmålinger og -analyser. Mange av effektmålene inneholder dessuten begreper som defineres og oppfattes ulikt av sentrale mål- og brukergrupper.

Parallelt med vår følgeevaluering har Riksrevisjonen vurdert om politi- og lensmannsetatens måloppnåelse i perioden 2016-2020 er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.⁷Rapporten ble lagt fram i midten av mars 2022 og behandlet i Stortinget i slutten av mai 2022. Kontroll- og konstitusjonskomiteen støtter i sin innstilling Riksrevisjonens anbefalinger og anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet følger opp kritikken fra Riksrevisjonen overfor Politidirektoratet og politietaten.⁸

Mens DFØs evaluering først og fremst er knyttet til reformen og reformmålene, har Riksrevisjonen sett på om politiets måloppnåelse på noen sentrale oppgaver er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I praksis blir det ikke så stor forskjell. Vi registrerer at Riksrevisjonens funn og vurderinger i stor grad sammenfaller med våre funn og vurderinger fra oppstarten av følgeevalueringen.

1.3 Analysemodell og metodisk innfallsvinkel

Vi har gjennom hele følge-evalueringen brukt den såkalte 7S-modellen (opprinnelig utarbeidet av McKinsey), for å illustrere at det er ulike elementer som påvirker organisasjonens måloppnåelse, jf. tidligere statusrapporter og figur 2. Modellen innebærer å vurdere hvordan tiltakene som er iverksatt innenfor de seks elementene i analysemodellen, dvs. struktur, prosesser/systemer, medarbeidere, kompetanse, kapasitet og kultur, har bidratt til å nå målene for reformen, jfr. figur 1.

De overordnede målene for reformen er lagt inn i målboblen. Erfaringsmessig er det særlig to faktorer som er kritiske for omstillingen; Kapasitet og kompetanse - «evne til endring» - og organisasjonskultur - «vilje til endring». Både evne og vilje endres som regel langsomt over tid, og kan være vanskelige å påvirke og endre direkte. I tillegg er det store måleutfordringer. Kapasitet, kompetanse og organisasjonskultur påvirkes kontinuerlig av mer konkrete elementer som struktur, arbeidsprosesser/systemer, medarbeidere og lederskap. Det er særlig på dette nivået ulike målrettede tiltak kan settes i verk for å endre organisasjonen i ønsket retning. Politireformen har inneholdt tiltak knyttet til alle de fire elementene; struktur, prosesser/systemer, medarbeidere og lederskap.

Beskrivelser og vurderinger i rapporten bygger både på primær- og sekundærdata

Som tidligere år baserer vi både beskrivelser av funn og våre vurderinger på en kombinasjon av kvantitative og kvalitative data. Vi har lest en stor mengde dokumenter, rapporter, planer, evalueringer mv. Både politiet og andre aktører har bidratt med ulike typer dokumentasjon. Dette, sammen med statistikk, ulike typer undersøkelser, rapporteringer mv., er viktige bakgrunnsdata som vi har hatt stor nytte av selv om alt ikke kommer så godt til syne i denne rapporten.

Vi har til sammen gjennomført vel hundre intervjuer og snakket med godt og vel 200 personer. Vi har blant annet intervjuet representanter for Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, Riksadvokaten og særorganene. Vi har også intervjuet alle politimestrene, noen av dem flere ganger. Og vi har besøkt fem politidistrikter – Sør-Vest pd, Vest pd, Oslo pd, Agder pd og Finnmark pd - i perioden oktober 2021-juni 2022. Der har vi intervjuet representanter for ulike funksjoner og nivåer i politiet samt representanter for kommunene og andre samarbeidspartnere.

DFØ har også fått i oppdrag å foreta en gjennomgang av Politidirektoratets (PODs) ulike roller og oppgaver. Gjennomgangen skal blant annet vurdere om PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessige. Frist for ferdigstilling er 1. mars 2023. I lys av dette har vi i svært begrenset grad sett på direktoratet og dets ivaretakelse av roller og oppgaver. Det samme gjelder samordning og samarbeid på nasjonalt nivå mellom politiet og andre nasjonale sektormyndigheter.

I tillegg til dokumentstudier og intervjuer har vi gjennomført spørreundersøkelser til alle kommuner ved kommunedirektør/ordfører og til ledere på nivå 2 i politidistriktene, dvs. alle ledere som inngår i politimestrenes ledergrupper. I 2016 ga vi tilskudd til en spørreundersøkelse – nullpunktsundersøkelse – til alle ansatte i politiet, utført av Universitetet i Bergen (UiB).⁹ I 2022 har vi gitt tilskudd til en spørreundersøkelse til de som svarte på UiBs nullpunktsmåling i 2016 og som fortsatt jobber i politiet (panelundersøkelse).

Vedlegg 1 inneholder en mer utfyllende beskrivelse av metode og datagrunnlag. Vedlegg 2 inneholder presentasjoner av data fra årets kommuneundersøkelse (2022) sammenholdt med data fra kommuneundersøkelsen fra 2019 og årets nivå 2-politileder-undersøkelse. I Vedlegg 3 følger en upublisert presentasjon av UiBs spørreundersøkelse/panelundersøkelse.