Det overordnede målet med reformen var:

«Et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet.»

Etter vel seks år med reform kan vi konkludere med at det har skjedd store endringer i norsk politi. Samtidig med gjennomføring av reform påvirkes politiet av andre ytre hendelser, kriminalitetsutvikling og teknologiutvikling mv. og av nye krav. Hvilke endringer i politiet som skyldes nærpolitireformen og hvilke som skyldes andre forhold, er krevende å gi svar på. Denne rapporten har som mål å gi en overordnet vurdering av endringene som er skjedd, og eventuelle resultater og effekter, uavhengig om det skyldes reform eller andre forhold.

Nærpolitireformen har vært en sterkt styrt reform med ambisiøse og delvis motstridende mål

Reformen har hatt stor politisk interesse og ble særlig i de første årene fulgt tett opp av politisk ledelse og overordnet departement. Etter at reformen ble vedtatt i Stortinget, utarbeidet Justis- og beredskapsdepartementets og Politidirektoratets ledelse et sett med effektmål for reformen. Disse målene var svært ambisiøse. Noen mål syntes også motstridende. Særlig målene om lokal tilstedeværelse versus sterkere fagmiljøer trakk i hver sin retning, gitt ressursene politidistriktene hadde til disposisjon. Målene var i liten grad konkretisert. Det ble derfor langt på vei politidistriktenes oppgave å prioritere mellom dem innenfor de relativt strenge føringene som var nedfelt i Politidirektoratets Rammer og retningslinjer for reformen.

Styringen av politiet er preget av styring på innsatsfaktorer og enkeltaktiviteter fremfor effekter, noe som lett gir dårligere måloppnåelse og målforskyvning. Målet om to politiansatte per tusen (2/1000) er et eksempel på dette. Forutsatt at ubundne midler hadde vært et alternativ, var dette et mål som isolert sett bidro til økt politikraft, men som samtidig gikk på bekostning av politiets behov for mer sammensatt kompetanse og som bidro til redusert økonomisk handlindlingsrom i politidistriktene. Selv om mange sier at styringen de siste årene er blitt bedre og mer overordnet, er vårt inntrykk at politiet fortsatt styres tett og detaljert. Dette inntrykket bekreftes av områdegjennomgangen av styringen av politiet¹og Riksrevisjonens rapport om måloppnåelsen i politiet.²

Politiet har fått en likere og mer enhetlig struktur, men det er fortsatt store forskjeller mellom distriktene

Politiet har gått fra 27 til 12 distrikter. Alle distrikter har på overordnet nivå fått en tilnærmet lik organisering. Rammer og retningslinjer ga sterke føringer for gjennomføringen, organiseringen på distriktsnivå og hvilke funksjoner som skulle fylles. Formålet med Rammer og retningslinjer var å sikre likere og bedre kvalitet på tjenestene til innbyggerne gjennom å stille funksjonskrav.

I utgangspunktet oppfattet de fleste at det var lite rom for lokale tilpasninger. Politimestrene har likevel hele tiden hatt et visst handlingsrom innenfor hovedstrukturen som de i ulik grad har benyttet seg av. Inntrykket er at dette handlingsrommet er utvidet og tydeligere kommunisert de senere årene.

Et viktig grep i reformen var å etablere funksjonelle driftsenheter (FDE), for å lage mer robuste fagmiljøer, og å etablere geografiske driftsenheter (GDE) som skulle sørge for at det leveres tjenester lokalt til innbyggerne. På distriktsnivå valgte de fleste distriktene å bemanne de funksjonelle driftsenhetene opp først. Det innebar at det ble mindre kapasitet og kompetanse til å bemanne opp GDEene. Andre distrikter valgte å se på hvilken grunnbemanning det var behov for lokalt, før FDEene ble fylt opp. Det var særlig de minste distriktene og distrikter med svært lange avstander som valgte den siste strategien.

Selv om politidistriktene har fått en likere overordnet struktur, er det fortsatt store ulikheter mellom distriktene i hvordan de ulike funksjonene er organisert og ressurssatt. Etter vår vurdering er det en naturlig konsekvens av at distriktene er ganske ulike både mht. geografi, demografi, kriminalitet og politiressurser. Det er ressurskrevende, særlig for de minste distriktene, å ivareta og bemanne alle roller og funksjoner. Som DFØ har pekt på også i tidligere rapporter, bør det derfor åpnes for noe større organisatorisk handlingsfrihet forutsatt at dette ikke går ut over fastsatte mål og prioriteringer.  

Den lokale samhandlingen mellom kommunene og politiet er blitt bedre

Samarbeidet mellom kommunene og politiet er blitt mer strukturert og formalisert. Politiråd, politikontakter og samarbeids-/tjenesteavtalene mellom kommunene og politiet får gjennomgående gode tilbakemeldinger. Undersøkelser viser at selv om kommunene alltid ønsker mer politi, er de i all hovedsak godt fornøyde med samarbeidet og de konkrete polititjenestene.

Politiet har etablert politikontakter i alle kommuner. Vår vurdering er at de fungerer godt, særlig der det er etablert stillinger for en eller flere kommuner på full tid. Samarbeidet synes gjennomgående å fungere best der kommunen har egen SLT-koordinator.³

Kommunene ønsker mer politi og mer fysisk tilstedeværelse – det er viktigere enn nye tjenestesteder

Mange kommuner ønsker økt fysisk tilstedeværelse både av beredskaps- og forebyggingshensyn. Særlig mindre kommuner og kommuner som har lang avstand til sentrale funksjoner, opplever at tilstedeværelsen ikke er blitt bedre slik de ble «lovet» og hadde forventninger om før gjennomføringen av reformen.

Kommunene er opptatt av at politiet kommer også på hendelser som de opplever som alvorlige, men som ikke er alvorlige nok til å omfattes av responstidskravene. Inntrykket er at kommunene og politiet vurderer hva som er alvorlig hendelser litt ulikt. Samtidig er det en økende erkjennelse i politiet at hvordan hendelser oppfattes må hensyntas for ikke å svekke innbyggernes tillit til politiet.

Antall tjenestesteder ble redusert med 115 i forbindelse med reformen. I høringen Justis- og beredskapsdepartementet gjennomførte våren 2022, ønsket et 20-talls kommuner nytt eller gjenåpnet tjenestested. Et hovedinntrykk fra høringsbrevene er imidlertid at «mer politi» er viktigere enn nye tjenestesteder, og at opprettelse av nye tjenestesteder forutsetter økt ressurstilførsel. Politiet på sin side er bekymret for at etablering av flere tjenestesteder, sammen med en generell styrking av de minste tjenestestedene, vil svekke etterforskningen av den mest alvorlige kriminaliteten. Riksadvokaten er enig i denne bekymringen. Ifølge politiet vil en styrking av alle de minste tjenestestedene også medføre at ressurser flyttes vekk fra områdene med flest innbyggere og mest kriminalitet.

Det er blitt mer enhetlige og likere polititjenester

Det er særlig de seks prioriterte funksjonene; etterretning, politiråd og politikontakt, politipatruljen, operasjonssentralen, felles straffesaksinntak og felles tjenestekontor samt etterforskningsløftet, som har bidratt til at polititjenestene er blitt mer enhetlige og tjenestene likere. Flere standardiserte og koordinerte arbeidsprosesser fører til likere prioritering av saker. Det innebærer at tjenestene også blir likere uavhengig av hvilket distrikt eller tjenesteenhet man tilhører.

Større politidistrikter medfører en strengere prioritering av hvilke oppdrag politiet rykker ut på. Noen kommuner og innbyggerne deres opplever derfor at tilbudet i deres kommune har blitt dårligere. Det skyldes at politiet i mindre grad kommer når de ringer om mindre alvorlig kriminalitet eller etterforsker og påtaler sykkeltyverier og annen hverdagskriminalitet. Vi har i tidligere rapporter pekt på at det er viktig med forventningsavklaring overfor kommuner og innbyggere. Inntrykket er at politiet utover i reformen er blitt flinkere til å forklare kommuner og innbyggere at dette gjøres for å sikre bedre kvalitet på polititjenestene samlet sett.

Det er mer målrettet innsats på forebygging, etterforskning og beredskap, men det er ikke nok ressurser til å prioritere alt

Politiet har definert forebygging som en hovedstrategi og legger opp til at forebygging skal være integrert i alt politiarbeid. Både kommuner og politi gir uttrykk for at forebygging er viktig og at forebygging som hovedstrategi har bidratt til økt bevissthet om dette. Samtidig synes mange politidistrikter det er krevende å avsette nok ressurser og å måle effekter av forebyggende innsats. Det tar lang tid fra tiltakene settes i verk til effektene kan måles. Kommunene er fortsatt mest opptatt av forebyggende arbeid rettet mot barn og unge, og de etterspør både fysisk og digital kriminalitetsforebygging.

Etterforskning og påtale av straffesaker er en av politiets kjerneoppgaver. Statistikken viser at det er blitt færre anmeldelser og færre restanser i 2022 sammenlignet med 2016. Samtidig har oppklaringsprosenten hatt en negativ utvikling. Etterforskningsløftet, etableringen av felles straffesaksinntak (FSI), politiarbeid på stedet (PPS) og sterkere fagmiljøer bidrar til økt kvalitet, notoritet og bedre etterforskning. Det er imidlertid fortsatt utfordringer, særlig knyttet til organisert, økonomisk og digital kriminalitet⁴ generelt, jf. også Riksadvokatens prioriteringer og årsrapport. Politiet selv mener det er bedre rustet til å etterforske kriminalitet og kraftsamle innsatsen i dag enn før reformen. Kriminalitetsutviklingen, mer kompliserte saker og nye etterforskningsmetoder har imidlertid bidratt til at etterforskning av straffesaker er blitt mer ressurskrevende. Det er viktig at etterforskningen er god. Samtidig er det også her behov for å prioritere og balansere mellom «best mulig» og «godt nok».

Beredskap, særlig knyttet til alvorlige hendelser, er betydelig styrket gjennom reformen både på utstyrssiden (beredskapssenter, politihelikoptre mv.) og på kompetansesiden (mer robuste operasjonssentraler, IP-trening, innsatsledelse, øvelser mv.). Som omtalt tidligere er det fortsatt noen utfordringer knyttet til «hverdagsberedskapen». Responstidskravene nås stort sett. Svartiden på 112 er godt innenfor kravene, men det kan være vanskelig å nå politiet på 02800. Politiets egen kapasitetsanalyse på operativ beredskap viser i tillegg at det fortsatt ikke er overensstemmelse mellom kapasitet og antall oppdrag/hendelser på kvelder og i helgene.

Politiet har fått bedre kompetanse og sterkere fagmiljøer

Et viktig resultat av reformen har vært økt vekt på opplæring, fagnettverk, kunnskapsbasert politiarbeid (KUBA) og en rekke tilbud innen etter- og videreutdanning, både digitalt og fysisk. Det har vært lagt stor vekt på obligatorisk årlig opplæring (OÅO), utvikling av fagnettverk innen de fleste funksjoner og tilbakemeldingsmøter i forbindelse med politiarbeid på stedet (PPS). Alle distrikter har fått fag- og opplæringsansvarlige innenfor ulike fagområder, noe som bidrar til å sette kompetanse og opplæring på dagsordenen. Dette oppleves som svært positivt. Samtidig er kompetanseutvikling tid- og ressurskrevende. Behov og nytte må derfor vurderes opp mot kostnader mange steder.

Ledelse har fått mye oppmerksomhet, men førstelinjelederne har i for liten grad vært sett som viktige endringsagenter

Som del av reformen har ledelse vært særlig vektlagt. Vår vurdering er at det har skjedd mye positivt, særlig rettet mot de øverste ledernivåene. Politiet erkjente imidlertid førstelinjeledernes ansvar for en god gjennomføring av reformen i for liten grad og for sent. De burde i større grad vært sett som oversettere av hva som skulle endres og oppnås og fått ansvar for diskusjon og ivaretakelse av lokale behov i reformen. Ulike undersøkelser har vist at det har vært mye motstand mot reformen blant politiansatte – først og fremst fordi mange mente at ny struktur ikke ville løse utfordringene politiet sto overfor, men også fordi det ikke var nok ressurser til å nå de ambisiøse målsettingene. Dette har etter DFØs vurdering bidratt til at gjennomføringen av reformen ble ekstra krevende.

Kultur endrer seg langsomt

Etter 22. juli-kommisjonens rapport fikk kultur, holdninger og ledelse i politiet mye oppmerksomhet. Som vist i vår rapport om kultur, holdninger og ledelse fra 2017, er kulturen i politiet sammensatt. Politikulturen består av en rekke paradokser – det er en sterk linjestyrt kommando- og lojalitetskultur og en operativ kultur med stor individuell handlefrihet på førstelinjenivå. Gjennomføringen av reformen med blant annet sterkere styring og standardisering kan oppfattes å støte an mot denne handlefriheten. Det kan også være at den økte vektleggingen av profesjonalisering og spesialisering har ført til nye skillelinjer og kulturforskjeller enn tidligere.

Det er mer fokus på læring og kunnskapsbasert politiarbeid enn tidligere. Mange distrikter har fått til bedre samarbeid og bedre tjenester på tvers i eget distrikt, men det er fortsatt lite samarbeid på tvers av distrikter.

Det er arbeidet mye med etiske retningslinjer og hvordan varslingssaker skal håndteres. Det er vanskelig å vurdere om ytringsklima og åpenhet er vesentlig endret i reformperioden. Ifølge medarbeiderundersøkelsene i politiet har det imidlertid vært en positiv utvikling fra 2017 til 2022.

Digitaliseringen går fortsatt for sakte

Digitalisering var i utgangspunktet ikke en del av reformen, men har likevel vært et viktig premiss for at reformen skulle lykkes. Det har vært en utfordring at digitale løsninger ofte kom på plass først etter at reformtiltak var iverksatt og arbeidsprosesser endret. Gjennomgående ser vi at tiltak som er satt i verk har bidratt mer til økt kvalitet enn til økt effektivitet. DFØs vurdering er at digitalisering har handlet mer om å anskaffe digitalt utstyr/verktøy og sørge for at eksisterende systemer ikke bryter sammen, heller enn å tenke på hvordan politiet kan og må utvikle seg for å møte digital kriminalitet og krav fra digitale innbyggere, kommuner og næringsliv. Det er blant annet behov for å oppgradere den digitale grunnmuren.

Hva er veien videre?

Etter vel seks år ser vi mange positive endringer i politiet. Det betyr ikke at effektmålene er nådd fullt ut. I forbindelse med den danske reformen av 2005 sa danske myndigheter at det ville ta minst ti år før det var mulig å snakke om større gevinster. Også sluttevalueringen av den svenske reformen viser til at det trengs utholdenhet for at denne type endringsprosesser skal nå de oppsatte målene. Reformarbeid er krevende og går erfaringsmessig ut over kjerneoppgavene til organisasjonen som omstilles. Etter vår vurdering er det viktig at tiltakene får tid til å virke, og at politiet gis mulighet til å korrigere kursen der de ikke er i mål. En årsak til reformen var at politiet ikke hadde evnet å utvikle seg i takt med kriminaliteten og folks forventninger. Flere har sagt at det normale nå må være kontinuerlig forbedring – slik at politiet slipper en ny omfattende reform om noen år.

Politiet vil alltid måtte balansere mellom alvorlig kriminalitet og hverdagskriminalitet, mellom den spisse beredskapen og hverdagsberedskapen. Vektleggingen av dem vil variere med de utfordringer samfunnet til enhver tid står overfor og de politiske prioriteringene som myndighetene fastsetter. Utfordringen for politiet er at de må klare dette innenfor de ressursrammene som til enhver tid er tilgjengelig. De må også balansere mellom utvikling og drift. Erfaringsmessig bidrar detaljert styring til at drift vektlegges på bekostning av utvikling.

En mer overordnet og tillitsbasert styring, slik at politiet i større grad kan vurdere hvordan målene best kan nås og ulike utfordringer best kan møtes, vil etter vår vurdering kunne bidra til økt måloppnåelse. Det gjelder både for sentrale myndigheters styring av politiet og for Politidirektoratets styring av politidistriktene og andre underliggende enheter.

Dersom politiet skal møte de store utfordringene knyttet til flere og større nasjonale og globale krisesituasjoner, mer alvorlig og kompleks kriminalitet, ofte digital, økte krav til kompetanse og kapasitet mv., er det etter vår oppfatning viktig at både departementet og politiet i fortsettelsen legger vekt på:

• Å gi reformen tid til å virke og åpne for justeringer og kontinuerlig forbedring heller enn nye reformer
• Mer langsiktig styring og planlegging
• Å åpne opp for mer organisatorisk handlefrihet lokalt
• Å sikre forebygging og tilstedeværelse ved basert på kunnskap og behov, og forbedre innbyggernes muligheter til kontakt med politiet
• Økt samarbeid på tvers av nivåer og politidistrikter
• Å prioritere digitalisering av tjenester og arbeidsprosesser for å effektivisere ressursbruk