I Politianalysen¹⁰ står det blant annet:

«Ledelse handler om å legge til rette for individuell og samlet måloppnåelse. Et viktig prinsipielt skille utvalget legger til grunn i behandlingen av styring og ledelse, er at ledelse er personorientert, mens styring er system-/strukturorientert. Lederen øver innflytelse, motiverer og bidrar til å sette retning, rammer og mål gjennom atferd og relasjoner, mens styring knytter seg mer til de formelle styringssystemene og prosessene som er på plass i virksomheten. På denne måten definerer styringen handlingsrommet for utøvelse av ledelse.»

En viktig del av reformen var å få bedre styring og ledelse i politiet. Det skulle skje gjennom nye og bedre rammevilkår og ved at politiet selv skulle utnytte de mulighetene som fantes på en bedre måte. Ledere er en viktig ressurs i politiet.¹¹ De er katalysatorer for god oppgaveløsning, drift og utvikling av etaten. Politiledelse innebærer både strategisk ledelse, faglig ledelse, personalledelse og administrativ ledelse. I dette ligger både styring og ledelse. Reformen innebar mange tiltak som krevde økt styring. Gjennom god ledelse ble det ledernes ansvar å sørge for å gjennomføre og følge opp tiltakene.

Som vi allerede har vært inne på kan ikke resultater og måloppnåelse, og heller ikke styring og ledelse, ses uavhengig av samfunnsutvikling, rammebetingelser, politiske retningsvalg mv.  Innledningsvis i dette kapittelet følger derfor et kort resyme av endringer i rammebetingelser underveis i reformen (kapittel 2.1). De neste delkapitlene (kapittel 2.2 -2.6) inneholder både politireformspesifikke og mer generelle vurderinger knyttet til styring og ledelse.

2.1 Reformer kan ikke ses isolert fra samfunnsutviklingen

Nærpolitireformen ble utformet i kjølvannet av 22. juli-kommisjonen som pekte på kultur, holdninger og ledelse som hovedutfordringene i politiet,¹² mens Politianalysen var mer opptatt av organisering og oppgaver i politiet. Reformen prøvde å forene disse ulike perspektivene. Det innebar at reformen ble svært ambisiøs, jf. også DFØs tidligere statusrapporter. Alt skulle bli bedre. Det ble både en strukturreform og en kvalitetsreform. Og alt kom mer eller mindre på engang. Mange stilte følgende spørsmål: «Er ingenting bra nok?» «Hva er det vi egentlig skal endre?» Noen endringer skjedde også uavhengig av reform. F.eks. var endrede krav til passutstedelse og antall passkontor ikke en del av reformen, men et resultat av blant annet Riksrevisjonens merknader i Dokument 1 (2015-2016) om alvorlige mangler ved utstedelse av pass.

Det har skjedd mye uforutsett underveis i reformperioden. I 2015 hadde vi en flyktningkrise, i 2020 kom pandemien og i 2022 kom krigen i Ukraina. Politiet derfor vært opptatt med mye annet enn reform. Politidirektoratet satte krisestab. Den er videreført mer eller mindre kontinuerlig i vel to år. Det registrerte kriminalitetsbildet har også endret seg siden 2016. Vinningskriminaliteten har sunket. Kriminaliteten er blitt mer kompleks, grenseoverskridende og ressurskrevende. Digital kriminalitet, nettovergrep, overgrep mot barn mv. har fått økt oppmerksomhet. Dette er kriminalitet som er prioritert, og som krever sterkere fagmiljøer og nye, mer ressurskrevende, etterforskningsmetoder og innsats, jf. også Prop. 61 LS (2014-2015).

Parallelt med dette står offentlig sektor og politiet overfor behov for og krav om digital transformasjon. De grunnleggende systemene i politiet er gammeldagse, kommuniserer dårlig med hverandre og svarer verken på innbyggernes eller ansattes krav og behov. Utviklingen i den digitale kriminaliteten forsterker dette. Den teknologiske utviklingen, samfunnsutviklingen, internasjonaliseringen mv. krever nye arbeidsmåter, utvidet samarbeid og annen/utvidet kompetanse, både i politiet og i andre deler av offentlig sektor, jf. blant annet FFI-rapport om samfunnsutviklingen fram mot år 2030. Her pekes det blant annet på at digitalisering og automatisering som en nødvendig samfunnsutvikling for å optimalisere ressursbruk og skape konkurransedyktighet og forsvarsevne i et globalt perspektiv. Samtidig pekes det på at utviklingen fører med seg sårbarheter som vi som privatpersoner, virksomheter og nasjon må være forberedt på og å sikre oss mot. Det understrekes også at vi må ta høyde for at trusselaktører ser sitt snitt til å utnytte seg av den økte sårbarheten som oppstår i forbindelse med ulike krisesituasjoner.¹³ 

2.2 Politiet har høy politisk oppmerksomhet

Det er få etater som får så stor politisk oppmerksomhet som politiet, både nasjonalt og lokalt. Det gjelder også reformen.

I løpet av reformperioden har det vært hyppige spørsmål og debatt i Stortinget. I 2019 la regjeringen fram Politimeldingen – et politi for fremtiden, som bl.a. ga status for reformarbeidet så langt.¹⁴ Også kommunene er opptatt av politiet og polititjenestene. De deltar i Politiråd og mange kommunestyrer får med mellomrom orientering fra politimestere og/eller tjenesteenhetsledere om kriminalitetsutfordringer og politiets arbeid.

Medieovervåkning viser at reformen fikk mest omtale i 2017, og minst – så langt - i 2022, jf. figur 3. I 2017 kom Politidirektoratet med forslag til ny tjenestestedsstruktur, Senterpartiet varslet omkamp om reformen, det var misnøye om lang reisetid for å få nytt pass, og mistillit blant politiansatte selv. I 2022 er det også mye medieoppslag om politiet, men de handler ikke lenger om reformen. I vedlegg 4 og 5 følger Retriever-rapporter for 2021 og for 2022 (til 15. oktober).

2.2.1 Politisk oppmerksomhet - sentralt og lokalt - krever endringsevne og endringsvilje

Som vist over, har politiet høy politisk oppmerksomhet både sentralt og lokalt. Kommunepolitikere er opptatt av polititjenestene i sin kommune, og alle kommunene ble involvert i utformingen av tjenestestedsstrukturen i sine distrikter da reformen ble utformet. Selv om det i perioden 2016-2021 var samme regjering, var justissektoren preget av hyppige statsrådsskifter. Høsten 2021 fikk vi en ny regjering som ønsket å gjøre endringer.

I reformperioden har det vært betydelig oppmerksomhet i media både sentralt og lokalt om organisering av tjenestestedsstrukturen og lokalisering av de ulike tjenestene, kanskje særlig i forbindelse med valgkamp. Retrieverundersøkelsene (vedlegg 4 og 5) viser at medieomtalen av reformrelaterte temaer økte i 3. kvartal i 2019 og 2021. Det skyldes sannsynligvis valgkamp i forbindelse med henholdsvis kommune- og stortingsvalg. Høy politisk oppmerksomhet medfører gjerne relativt kortsiktig, ofte også ganske detaljert, styring. Vi ser det samme innenfor andre politiserte sektorer.

Alt dette som er omtalt over setter store krav til politiet om å se framover og stiller krav til både endringsevne og endringsvilje. Viktige spørsmål i evalueringen er om politiet nå er organisert på en måte og om de har den kompetansen som kreves, for å møte nye utfordringer. Neste utfordring eller krise blir sjelden lik de foregående. Gjennom reformperioden har politiet opparbeidet omfattende kompetanse på det å gjennomføre en stor reform. Det er viktig at politiet evner å ta vare på den kompetansen og lære av erfaringene i den videre utviklingen av politiet.

Underveis i evalueringsperioden er det i ulike sammenhenger stilt spørsmål om de ti grunnprinsippene gjenspeiler samfunnsutviklingen i tilstrekkelig grad, jf. også Meld. St. 29 (2019-2021) og UiBs panelundersøkelse som viser til dels store avvik fra noen av prinsippene (vedlegg 3, side 9).¹⁵ Som vist til i tidligere rapporter er flere av politiets «sivile» oppgaver nå samlet på færre og større enheter. Økt vekt på beredskap, jf. diskusjonen omkring fast bevæpning av politiet mv., bidrar også til å svekke politiets sivile preg. I politimeldingen vises det til at ulike forskere har stilt spørsmål ved om vi er på vei mot en ny politirolle. I lys av dette kan det, etter DFØs vurdering, være behov for å ta en ny vurdering av innholdet i og tolkningen av politiets ti grunnprinsipper.

2.2.2 «Nærpolitireformen» var et misvisende navn

En årsak til sterk kritikk mot reformen var både navnet «nærpoliti» og at politiet selv i stor grad solgte inn at reformen skulle føre store forbedringer også lokalt. Nedlegging av lensmannskontorer skulle føre til mer synlig politi. Det slo i liten grad til. Hver gang noe kritikkverdig skjedde lokalt, ble reformnavnet trukket fram og harselert med. Det var også uheldig at det i forkant av reformen ble «lovet» at nedlagte lensmannskontor ville frigjøre ressurser som skulle brukes til mer synlig politi, flere patruljer mv. Som vi har pekt på i tidligere rapporter, ble gevinstene av å legge ned tjenestesteder mindre enn forventet fordi mange av de minste tjenestestedene langt på vei var tømt for politiressurser allerede før reformen ble iverksatt.¹⁶

Det er ulike forklaringer på hvorfor reformen ble kalt en «nærpolitireform». Nærpoliti og nærhetsprinsippet finner vi både i politimeldingen fra 1981 og i politireformen fra 2000. I 2015 er det er imidlertid klart at det var et politisk valgt begrep og at både politiet selv og embetsverket i departementet advarte mot bruk av begrepet.¹⁷ Selv om et lokalt forankret politi var et hovedmål, innebar de strukturelle grepene en sentralisering innenfor hvert politidistrikt. For noen kommuner innebar det færre eller ingen faste politiressurser på deres lokale tjenestested. Slik sett opplevde de at politiet ble sentralisert og ikke kom nærmere lokalt.

I vår første statusrapport i 2017 konkluderte vi med at nærpolitibegrepet var i miskreditt.¹⁸ Både ansatte i politiet, politikere og publikum/innbyggere har gitt og gir fortsatt uttrykk for at dette var et uheldig og misvisende navn. Flere påpeker at reformen først og fremst var kvalitetsreform. Navnet «Nærpolitireformen» har åpenbart bidratt til å skape forventninger politiet ikke har hatt mulighet til å etterkomme, og også til økt motstand mot reformen internt i politiet, i kommunene og ute i samfunnet.

2.2.3 Reformen har vært sterkt sentralt styrt

Etter at reformen var vedtatt i Stortinget 10.juni 2015, utarbeidet Politiavdelingens ledelse i Justis- og beredskapsdepartementet, sammen med Politidirektoratets (PODs) ledelse, overordnede mål og effektmål for reformen, jf. kapittel 1.2. Disse ble formalisert i oppdragsbrev fra departementet til POD 16. februar 2016. Tildelingsbrevene til POD både i 2015 og 2016 presiserte at gjennomføringen av reformen var en hovedoppgave for POD.

POD utarbeidet en masterplan for reformen og i løpet av første halvår 2016 kom Rammer og retningslinjer for etablering av nye politidistrikter. Formålet med Rammer og retningslinjer var å sikre likere og bedre kvalitet på tjenestene til innbyggerne gjennom å stille funksjonskrav.

Ved lanseringen ble Rammer og retningslinjer oppfattet som stramme retningslinjer for organisering og hvilke funksjoner og roller som alle distrikter skulle fylle. POD hentet inn fagfolk fra ulike deler av landet i arbeidet med dette. Resultatet ble en reform hvor «sektorentusiastene» fikk mulighet til å komme fram med de beste intensjoner om hvordan det enkelte fagfelt burde utvikles. Dette bidro til en svært ambisiøs reform, hvor det ikke alltid var tilstrekkelig med ressurser «der ute» for å virkeliggjøre alle de gode initiativene. Det ble også i liten grad tatt hensyn til hva som måtte være på plass av teknologi og kompetanse for å realisere gevinster, og de ulike tiltakene og initiativene ble i ulik grad sett i sammenheng. Som vi sa i statusrapporten for 2019¹⁹; «det blir for mye av det gode» og «kvalitet koster». Dette er nok også en av flere årsaker til at reformen har møtt motstand internt. Mange hadde forventet at tiltakene i større grad skulle smøres med ekstra midler og ble skuffet når det ikke skjedde.

Politidistriktene møtte kravene i Rammer og retningslinjer på ulike måter. Det er imidlertid først i senere tid det er blitt tydeligere at det var rom for mer lokalt tilpassede løsninger innenfor de valgte hovedmodellene. Politidirektøren sa også i 2020 at ambisjonsnivået skulle ned og tidsrammene utvides. Selv om den overordnede strukturen stort sett er lik i alle politidistrikter, er det nå ganske store variasjoner med hensyn til hvordan de ulike funksjonene er ressurssatt og fylt med innhold. Det medfører i noen tilfeller relativt store forskjeller mellom politidistriktene i oppgaveløsningen, jf. kapittel 3.1.4.

De to første årene ble reformen stramt styrt både fra departementet og fra Politidirektoratet (POD). Politidirektøren hadde månedlige møter med statsråden om reformen. Embetsverket i departementet fulgte opp POD og Prosjekt nye politidistrikter (PNP) i direktoratet fulgte de nye distriktene og de lokale PNP-prosjektene tett. Rammer og retningslinjer ble oppfattet å være sterkt styrende for hvordan arbeidet skulle foregå i distriktene. Slik sett var det en reform sterkt styrt fra «toppen» og det var lite rom for lokal tilpasning i første del av reformperioden.

Reformen var en hovedoppgave for politiet. Den øvrige styringen av politiet måtte imidlertid foregå parallelt. Det måtte også andre store prosjekter som passreformen, omorganisering av namsmannsfunksjonen mv. Tilsvarende gjaldt for POD. Deler av direktoratet måtte utføre linjeoppgaver parallelt med gjennomføringen av reformen.

2.3 Ambisiøse mål krever reelle prioriteringer

Ifølge det overordnede målet for nærpolitireformen skal vi ha «Et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, …». I den påfølgende operasjonaliseringen ble det presisert at politiet skulle bli mer tilgjengelige og ha god lokal forankring og samhandling. Dette er viktig for blant annet å sikre tillit og trygghet hos ulike grupper av innbyggere. Men politiet skal også utvikle robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer.

Allerede i den første statusrapporten vår påpekte vi at reformen hadde ambisiøse og til dels motstridene mål, gitt tilgjengelige ressurser. Vår vurdering er at etableringen av de funksjonelle driftsenhetene, satsingen på fagnettverk og mange av de kvalitative tiltakene som også omfatter de geografiske driftsenhetene, bidro til sterkere fagmiljøer. Til tross for dette har politiet fortsatt utfordringer med å møte alvorlig kriminalitet; organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet, tyngre narkotikasaker, ulike typer digital kriminalitet mv., jf. også Riksadvokatens årsrapport for 2021.

Når det gjelder målet om økt lokal tilstedeværelse, er dette målet, etter DFØs vurdering, ikke nådd. Politiet definerer tilstedeværelse som «... summen av fysiske og digitale arenaer mellom politiet og befolkningen der politiet leverer sine tjenester». Det er blitt bedre og mer strukturert samhandling med kommunene, men politiet har i liten grad blitt mer synlige og tilstedeværende for innbyggerne, jf. diverse undersøkelser og politiets egen operative kapasitetsanalyse. Utviklingen i digitale tjenester og nettpatruljene bidrar til økt digital tilstedeværelse, men for mange innbyggere og kommuner er ikke dette tilstrekkelig. De ønsker både digital og fysisk tilstedeværelse.

Ifølge politiet må de funksjonelle enhetene ses som funksjoner for de geografiske enhetene - «alle jobber for geografien». Noen av fellesfunksjonene er mer synlige enn andre ute i geografien. Det gjelder blant annet operasjonssentralene og andre operative funksjoner som er organisert på FDE-nivå. Indirekte gjelder det også felles straffesaksinntak (FSI). Når det gjelder de spesialiserte etterforskningsmiljøene, er det primært i forbindelse med mer alvorlige hendelser det er aktuelt å trekke på dem. Dette kommer derfor i liten grad de som utsettes for hverdagskriminalitet til gode.

Målet om to per tusen (2/1000), som for øvrig ikke var blant de opprinnelige reformmålene, har også gjort det vanskeligere å nå blant annet mål knyttet til oppbygging av sterke fagmiljøer med mer differensiert kompetanse. Øremerking av midler til politiårsverk har i noen grad «fortrengt» sivile årsverk og medført redusert økonomiske handlingsrom i de fleste politidistriktene. Resonnementet over forutsetter at midlene ville vært bevilget også uten denne typen bindinger. Det er selvfølgelig ikke sikkert. Som politiet påpeker er «bundne» midler bedre enn ingen midler.

I mange kommuner er det heldigvis lite alvorlig kriminalitet. Andre steder, nasjonalt og på tvers av landegrenser, er det snakk om langt mer alvorlig kriminalitet. Utfordringen for politiet er å se dette i et helhetsperspektiv og balansere etatens kompetanse og ressurser slik at både kommuners og innbyggeres behov for trygghet, og samfunnets behov for å bekjempe alvorlig kriminalitet og styrke den spisse beredskapen, ivaretas best mulig. Hvis politiet skal lykkes med å oppnå målene, må det bli tydeligere hva innbyggerne kan forvente. Det må bli tydeligere hvilke prioriteringer politiet gjør og følger opp. Inntrykket er at politiet nå i økende grad erkjenner at tjenestene må differensieres noe ut fra lokale forhold for ikke å svekke den høye tilliten norske innbyggere har til politiet.  

2.4 Styring på innsatsfaktorer gir dårligere måloppnåelse

Vårt hovedinntrykk er at politiet fortsatt styres tett og detaljert. Områdegjennomgangen av styringen av politiet fra 2020 bekrefter dette.²⁰ Høy politisk oppmerksomhet innebærer at både stortingsrepresentanter, statsråder og media blir opptatt av enkeltsaker. Styring på dette fra toppen forplanter seg videre utover i organisasjonen. Detaljert styring fra departementet bidrar til detaljert styring fra Politidirektoratet til politidistrikter og særorgan. Det kan også føre til målforskyvning, fordi helheten i det politiet skal levere ikke hensyntas i tilstrekkelig grad. I praksis skjer de reelle prioriteringene et ofte godt stykke ut i styringskjeden. Det gis uttrykk for at styringen fra overordnet nivå varierer over tid og at den de senere årene er blitt noe mer overordnet. Det gjelder i hvert fall styringen som nedfelles i tildelingsbrevet til politiet. Samtidig etterspørres mer langsiktighet i styringen. På mange måter er reformen og gjennomføringen av denne eksempel på mer langsiktig styring enn det som har vært vanlig for norsk politi. Styringen av norsk politi skiller seg slik sett fra styringen av andre store statlige etater, f.eks. Forsvaret, og styringen av svensk og dansk politi. Forsvaret har sin langtidsplan. Både Sverige og i Danmark lager tre-fire-årsplaner som gir føringer for styringen av politiet i planperioden. Langtidsplaner gir i utgangspunktet grunnlag for mer forutsigbarhet. I Danmark er flerårsavtalen politisk fremforhandlet. Vårt inntrykk er at nye initiativ, ut over de som inngår i avtalen, må fullfinansieres separat.

Politiet selv har imidlertid også ansvar for å være tydelige både på utviklingsbehov, kostnadsestimater og hva som kreves av organisasjonen for å gjennomføre nye tiltak. Hvis politiet hadde vært bedre på dette, ville det kanskje åpnet for mindre detaljert «hvordan»-styring til fordel for mer overordnet «hva»-styring. Dette var også en sentral konklusjon i områdegjennomgangen av styringen av politiet. Detaljstyring skyldes ofte helt legitime politiske ønsker om å løse enkeltutfordringer. Utfordringen for politiet er at dette må ses i en helhetlig sammenheng.

I tillegg til mange og delvis motstridende mål, jf. kapittel 2.3, samt lite langsiktig styring, er det en utfordring for politiet at de styres langt mer og tettere på innsatsfaktorer og aktiviteter enn de styres på oppnådde resultater og effekter, jf. mål om 2/1000 og budsjettproposisjonen for 2023 der blant annet Politidirektoratet og påtale er skilt ut på separate budsjettkapitler. DFØ har i en rekke sammenhenger pekt på at denne typen «hvordan»-styring lett bidrar til suboptimalisering og målforskyvning. Så lenge det er mer ambisiøse mål og prioriteringer enn det er mulig å oppnå innenfor gitte ressursrammer, skyves de reelle prioriteringene nedover i styringslinjen.

2.5 Ledelse i politiet har fått økt oppmerksomhet

Etter hvert er det satset mye på ledelse i politiet jf. kapittel 3.5. Politiet startet på toppen med tiltak rettet mot nivå 1 og 2. Satsingen på Nasjonal ledergruppe (NLG) og politimestrenes ledergrupper var viktig. Reformen var en reform styrt ovenfra, og det var et klart behov for å få et godt grep om gjennomføringen av reformen. Men vi anbefalte tidlig at førstelinjelederne ikke måtte glemmes. De er viktige formidlere og kulturbærere – endringsagenter - og var derfor avgjørende også for å styrke evnen og viljen til å gjennomføre reformen. Generelt har politiansatte stor tillit til nærmeste leder. Måten de uttrykte seg på og snakket om reformen hadde derfor stor betydning. Etter DFØs vurdering kom politiet for sent i gang med tiltak rettet mot denne gruppen.

Etableringen av HR/HMS-funksjon i stab i alle politidistriktene var et viktig organisatorisk grep. Hovedoppgavene til HR er å yte strategisk lederstøtte for politimesteren og dennes ledergruppe, kvalitetssikre sentrale HR-prosesser, støtte linjen med deres HR-relaterte oppgaver mv. jf. Rammer og retningslinjer. Tjenestemannsorganisasjonene har imidlertid påpekt at HR, etter deres syn, har fått for stor innflytelse, på bekostning av beslutningskompetansen hos lokale ledere.

HR skal være en sentral støttefunksjon i politidistriktene og det er helt nødvendig at en så stor virksomhet som politiet har noen overordnede føringer og strategier som distriktene må følge opp. Etter DFØs vurdering må det likevel være en balanse mellom hva som bestemmes sentralt og hvilket handlingsrom det enkelte distrikt og den enkelte leder skal ha. Samtidig må ledere på distriktsnivå ta ansvar for felles beslutninger og ikke skyve ansvaret over på HR. Tjenestemanns-organisasjonene er særlig opptatt av at politimesteren møter dem i informasjons-, drøftings- og forhandlingsmøtene (IDF) lokalt og at politimesteren tar ansvar for beslutninger som eventuelt er delegert til HR. Det gjennomgående inntrykket er likevel at samarbeidet i hovedsak fungerer godt.

Politiet er en stor organisasjon og det er viktig å ha ledere som evner både å sette retning og greier å støtte medarbeiderne i deres daglige jobb. Vi hører mye om krevende arbeidsdager både for ledere og medarbeidere. Politiet står overfor mange avveininger som krever at ledere tar beslutninger, evner å stå i det og følger opp. Å bli bedre på å prioritere, er en utfordring mange ledere føler på. Reformen har også medført at mange ledere har medarbeidere på ulike tjenestesteder. Avstandsledelse går greit for noen, mens andre synes det er mer krevende. Etter DFØs vurdering bør dette være sentrale temaene i de lokale lederutviklingsprogrammene.

2.6 Det tar tid å endre tankesett i store organisasjoner

I vår rapport fra 2017 om kultur, holdninger og ledelse sa vi at kulturendringer er mulig, men krever innsats for å få til – og at det tar tid å realisere dem. Vi viste også til en modell av Henning Bang der kulturendringer deles inn i tre faser; mobiliseringsfase (her: planlegging og forberedelse), endringsfase (her: gjennomføring av reformtiltak) og en stabiliseringsfase (her konsolidering av ny struktur, nye arbeidsprosesser, nye ledelsesformer mv.).²¹ Innenfor denne modellen avhenger kulturendringer av flere forhold, blant annet av at ledere og ansatte med uformell makt evner å være gode rollemodeller, jf. kapittel 2.5. Det vises også til at det tar tid å «stabilisere og konsolidere» endringene som er oppnådd i endringsfasen.

Cathrine Filstad viser på sin side til at politikultur utvikler seg gjennom praksis, nedenfra og opp. Når det er personene i etablerte praksiser som har utviklet kulturen, er det dem som må endre og utvikle den.²²

2.6.1 Top-down-styring utfordret medvirkning og skapte motstand i førstelinjen

Det har vært stor og vedvarende motstand mot strukturdelen av reformen blant ansatte

Når virksomheter skal gjennomføre store omstillinger, er det sentralt å ha medarbeiderne med seg. Som vi har vist i tidligere rapporter har det vært betydelig skepsis til reformen blant de ansatte. Det ble tydelig både gjennom den undersøkelsen som Universitetet i Bergen gjennomførte i 2016, gjennom medarbeiderundersøkelsene og i våre intervjuer. Tilleggsundersøkelsen til politiets medarbeiderundersøkelse i 2022 (MU-22) viser en positiv utvikling i vurderinger av reformen og effektene av denne sammenlignet med tilsvarende undersøkelse i 2020. Mange er imidlertid fortsatt skeptiske til reformen og hvilke resultater og effekter den har ført til. Både når det gjelder strukturdelen og når det gjelder kvalitetsdelen gis det uttrykk for skuffelse blant ansatte over for dårlig samsvar mellom ambisjoner og ressurstilgang.

Slik vi har observert det, har motstanden blant ansatte først og fremst vært rettet mot strukturdelen av reformen. De kvalitative tiltakene har gjennomgående vært etterspurt og er populære, men mange hadde mistro til at ny struktur ville bidra til at målene ble nådd. At det var en toppstyrt reform, bidro antakelig til denne mistroen. Ifølge mange tillitsvalgte var det lite rom for lokal medvirkning og videreutvikling av distriktet og tjenestene. Etter vår vurdering ville oppslutningen om reformen kunnet vært større hvis de ansatte hadde vært trukket mer med i utviklingen av reformen. Noen har stilt spørsmål om det hadde vært mer hensiktsmessig å begynne med kvalitetsdelen av reformen, mens andre mener at strukturendringene har vært helt nødvendige for å kunne gjennomføre endringer i arbeidsform og systemer.

Fordi mye ikke var på plass da reformen startet, avstedkom det mye usikkerhet i organisasjonen. Mange spurte «Hva betyr dette for meg?», uten at deres nærmeste leder kunne gi konkrete svar. Også ledere følte på mye usikkerhet. Mange av dem satt i midlertidige lederstillinger uten å vite hvor i organisasjonen de ville bli plassert eller hvilke konsekvenser reformen ville få. Dette strakk seg i tillegg over lang tid, for noen i flere år. Hele organisasjonen skulle gjennom et personalløp. De som sto for samtalene med medarbeiderne visste derfor ofte ikke selv hvor de skulle plasseres. Noen, særlig sivilt ansatte, fryktet i tillegg at en sentralisering av funksjoner ville medføre så lange avstander at de i realiteten ikke lenger hadde jobb etter reformen. I praksis løste dette seg for mange ved at de kunne sitte lokalt. Dette er et eksempel på at planleggingen av reformen antakelig burde ha kommet lenger før tidspunkt for iverksetting ble fastsatt.

Stramme tidsfrister gjorde at organisasjonene i for stor grad fikk rollen som «vaktbikkjer»

Gjennom hele reformperioden har det vært et tett samarbeid mellom ledelsen og tjenestemannsorganisasjonene både sentralt og i distriktene. Både politimestrene og tillitsvalgte ga i 2016 uttrykk for at gjennomføring av reformen i hovedsak var god, men at tidsfristene i reformen gjorde medbestemmelse vanskelig. Mange av organisasjonene opplevde at de kom litt «bakpå», og at de i for stor grad ble «vaktbikkjer» som kontrollerte arbeid som allerede var gjort. og ikke alltid var med der arbeidet faktisk ble gjort. For de mindre tjenestemannsorganisasjonene var det også vanskelig å få satt av ressurser til å delta i alle grupper og beslutningsfora i politidistriktene.²³

Sentralt har samarbeidet til tider vært noe mer anstrengt. Dette skyldtes at mange av de vanskeligste sakene ble håndtert sentralt. I de senere årene har blant annet spørsmål om særaldersgrenser, krav til lederstillinger m.m. påvirket samarbeidsklimaet, men dette kan vanskelig knyttes til gjennomføringen av selve reformen.

Etiske retningslinjer og varslingsrutinene har vært på dagsorden i alle politidistrikter i reformperioden. Det har vært en nødvendig prioritering gitt de utfordringer politiet har stått i. Samtidig ser vi at mange av varslingssakene egentlig dreier seg om personalsaker, eventuelt at prosessen rundt varslingen gjør at det ender opp som en personalsak. Det understreker etter vår vurdering at politiet må bli flinkere til tidlig å fange opp denne typen saker. Slike saker bør så langt mulig løses på så lavt nivå som mulig, og før de blir varslingssaker.

2.6.2 Det tok tid å gjennomføre reformen

Politimestrene i de tolv politidistriktene ble utnevnt og var på plass per 1. januar 2016. Ut over dette gikk hele 2016 med til å planlegge og forberede selve gjennomføringen av reformen. Prosjekt Nytt Politidistrikt (PNP) ble etablert i alle distriktene og det ble nedsatt og organisert en rekke arbeidsgrupper for å sikre deltakelse og medvirkning fra både kommuner og etatens egne medarbeidere. Det varierte imidlertid i hvilken grad aktørene opplevde at dette var reelle medvirkningsprosesser. Det skyldes blant annet knappe tidsfrister. Noen opplevde også at mange beslutninger allerede var fattet eller at deres ønsker og behov ikke ble vektlagt i tilstrekkelig grad.

Ny organisering kom gradvis på plass, siste distrikt fikk endelig organisering på plass 1. juni 2018. Kvalitetsdelen av reformen startet gradvis parallelt og fortsatte i hvert fall fram til 2020. Statsråden sa i forbindelse med behandlingen av tilleggsmeldingen til politireformen (Meld. St.29 (2019-2020)) at reformen skulle videreføres ett år til. Samtidig sa vi i statusrapporten for 2020 at det nå mer var hensiktsmessig å snakke om kontinuerlig forbedring enn om reform i politietaten. Både da og nå vil det fortsatt være behov for videreutvikling og forbedring av tjenestene uten at det nødvendigvis må ses i sammenheng med reformen.

Generelt vet vi at store reformer ofte tar tid å gjennomføre. Og fortsatt er ikke alle tiltakene i mål. Etter DFØs vurdering ville nok gjennomføringen tjent på klarere målformuleringer og gjennomføringsplaner før selve reformen ble satt i verk.²⁴ For lite var på plass da reformen ble iverksatt 1. januar 2016. Arbeidet med struktur og innplassering i ny organisasjon tok mye tid og kapasitet de første 2,5 årene. Selv om man parallelt arbeidet med kvalitative tiltak, kom flere av tiltakene først på plass etter at strukturen ble bestemt. Og tiltakene inngikk i begrenset grad i en helhetlig plan. Inntrykket er at det mer var en samling enkelttiltak enn en helhetlig kvalitetsreform. Selv om det går rette veien, hemmes fortsatt mange av tiltakene av mangelfull planlegging, og manglende digital transformasjon, jf. blant annet politiarbeid på stedet der mannskapene i etterkant må inn på tjenestested for å skrive referat av lydopptak i etterkant. Det er ressurskrevende.

Erfaringsmessig tar det også tid før effektene av omfattende og komplekse reformer viser seg, særlig i store og veletablerte organisasjoner som politiet. Forskning viser at hierarki og kompleksitet kan være barrierer mot utvikling, dels fordi de blir uoversiktlige og dels fordi det er for mye som skjer på en gang. I slike organisasjoner er også ofte kultur og rutiner sementert, noe som bidrar til iboende treghet i organisasjonen. Det er jo heller ikke slik at de løpende oppgavene forsvinner. De må utføres samtidig endring skal realiseres. Politiet er en veletablert, hierarkisk og kompleks organisasjon som oppfyller alle kriterier for motstandsdyktighet for endringer.²⁵ Som vi har sagt i tidligere rapporter begynner resultater og effekter av reformen nå gradvis å komme. Det har tatt seks-sju år, og målene er fortsatt ikke nådd.

Det var heller ikke i tilstrekkelig grad utredet hva det ville kreve av kompetanse, systemer og kapasitet å gjennomføre de ulike tiltakene. Ikke minst var det en svakhet at tiltakene ikke ble sett tilstrekkelig i sammenheng. Til sammenligning har det svenske politiet utviklet en modell for å kunne vurdere organisasjonens evne til å gjennomføre nye tiltak og satsninger. Ifølge denne modellen skal en normalt vurdere hvordan styrings- (lov- og regelverk, interne styringsdokumenter mv.), system- (IT-løsninger, utstyr, lokaler, metodebruk, informasjons-tilgang mv.), struktur- (rolle- og ansvarsdeling, ressursfordeling, organisering, ledelse, ekstern samhandling mv.) eller kompetansehensyn (erfaring, kunnskap, holdninger, ferdigheter mv.) fremmer eller hemmer organisasjonens evne til å gjennomføre ulike tiltak eller satsninger.²⁶

Både den danske reformen fra 2007 og den svenske reformen fra 2015 har hatt noe av den samme utviklingen som den norske. Selv mange år etter, og med nye endringer underveis, arbeider de med mange av de samme utfordringene som vi ser i kjølvannet av den norske reformen. Behovet for endring vil antakelig heller ikke ta slutt. Målet bør derfor være at kontinuerlig forbedring blir den nye normalen. For å få dette til er det viktig å bygge opp og vedlikeholde endringskompetanse i organisasjonen slik at den ikke tappes for krefter til å gjennomføre hovedoppgavene sine.