1.1. Bakgrunn for oppdraget

I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil «Gjennomgå Politidirektoratets oppgåver, mandat og ressursar for å sikre at innretninga på arbeidet deira er hensiktsmessig organisert, og vurdere å omfordele oppgåver til Justisdepartementet, særorgan og politidistrikt, og omfanget av Politidirektoratets avgjerdsmakt.»

DFØ/Difi har fulgt gjennomføringen av nærpolitireformen og levert årlige statusrapporter som også har berørt Politidirektoratets (PODs) rolle i reformen. Sluttrapport ble levert i desember 2022. I tillegg har Difi evaluert POD i 2003 og 2012.

Boston Consulting Group (BCG) gjennomførte i 2020 en områdegjennomgang av politi- og lensmannsetaten. Et sentralt spørsmål i områdegjennomgangen var om innretningen på etatsstyringen og virksomhetsstyringen er hensiktsmessig for å bidra positivt til effektiv ressursutnyttelse.

På denne bakgrunnen ba Justis- og beredskapsdepartementet (JD) DFØ om å foreta en gjennomgang av Politidirektoratet (POD).

1.2 Mål og mandag for DFØs oppdrag

I JDs brev av 25. april 2022 til Finansdepartementet (FIN), som er vedlagt FINs supplerende tildelingsbrev nr. 3 2022 til DFØ, fremgår det at gjennomgangen av POD skal vurdere følgende:

1. om PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessig
2. om enkelte av PODs oppgaver bør fordeles til JD, særorganer eller politidistrikter
3. omfanget av PODs beslutningsmyndighet

Til punkt a) i oppdragsbeskrivelsen har vi lagt til grunn at gjennomgangen skulle belyse om organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessig for å sikre at POD oppnår ønskede resultater.

Vi har videre vurdert oppgavefordelingen mellom POD og særorganene, politidistriktene og JD, jf. punkt b). Vi har primært sett på om det er oppgaver i POD som kan legges til andre organer.

Når det gjelder punkt c), så oppfatter vi at det henger tett sammen med punkt b). Her har vi vurdert om omfanget av PODs beslutningsmyndighet er hensiktsmessig, herunder om det er uintenderte begrensninger i POD som følger av lov eller regelverk.

1.3 Analysemodell

Oppdragsgiver ønsket at evalueringen i størst mulig grad skulle gjennomføres på samme måte som Difis evaluering av POD fra 2013. Vi har derfor benyttet analysemodellen som ble brukt i forrige evaluering. Modellen er utviklet av Statskontoret i Sverige og benyttes i deres analyser av statlige virksomheter. Modellen består av fire analysemomenter, jf. figuren under.

Hva er PODs oppgaver, ressurser og mål?

I tildelingsbrevet til politiet er det ingen spesifikke mål for POD, selv om enkelte oppdrag i tildelingsbrevet til politiet gis til POD. PODs mål er etatens mål. PODs mål kan imidlertid sies å være å ivareta direktoratsrollen og på den måten legge til rette for at etaten totalt sett skal oppnå sine mål. Direktoratene har både en gjennomføringsrolle og en faglig rolle.

Gjennomføringsrollen, som handler om forvaltning av regelverk, tilsyn og kontrolloppgaver samt løpende gjennomføring av vedtatte tiltak, prosjekter og handlingsplaner. For POD handler gjennomføringsrollen særlig om å styre etaten, dvs. å systematisere og formidle styringssignaler fra departementet til politidistriktene og særorganene, samt følge opp at virksomheten fungerer i samsvar med gitte forutsetninger. Siden 2016 har en sentral oppgave vært å gjennomføre Nærpolitireformen i tråd med politiske vedtak og føringer.

Den faglige rollen er primært å være faglig rådgiver for departementet. Det omfatter å gi faglige innspill dels på oppdrag fra departementet og dels på eget initiativ. Et sentralt element i denne rollen er ellers å utvikle et mer langsiktig kunnskapsgrunnlag for politikkutformingen ved at direktoratet er oppdatert på utviklingen på fagfeltet og systematiserer og analyserer erfaringer fra sektoren. Det innbefatter også å synliggjøre alternativer og konsekvenser av ulike valg og å foreslå tiltak på strategisk nivå. Samtidig er direktoratene kompetanseorganer som utvikler og formidler kunnskap til sektoren, forvaltningen, mediene og allmennheten generelt. For POD er det bl.a. en sentral oppgave å følge med på kriminalitetsutvikling og synliggjøre hvilke konsekvenser denne utviklingen får for kompetanse, kapasitet og organisering av etaten – både på kort og på lengre sikt.

Det er glidende overganger mellom gjennomføringsrollen og den faglige rollen. Kunnskap og erfaringer fra de mer operative polititjenestene vil bl.a. være et viktig grunnlag for den faglige rådgivningen. Dette gjelder også for samarbeid med andre direktorater om f.eks. vold i nære relasjoner og arbeidslivskriminalitet.

Hvilke resultater oppnår POD?

Som nevnt over har ikke POD egne mål, og det er derfor ikke noe skille mellom politiets resultater og PODs resultater. Gjennomgangen av POD har ikke hatt som mål å vurdere politiets resultater. Disse er omtalt i politiets årsrapporter og resultatene av nærpolitireformen er dokumentert i DFØs evalueringsrapport. I denne gjennomgangen har vi tatt utgangspunkt i at et viktig mål for POD er å ivareta direktoratsrollen, og har derfor vært opptatt av å belyse PODs resultater gjennom hvor godt direktoratsrollen blir ivaretatt, slik at etaten totalt sett skal oppnå de ønskede resultatene/effektene.

Hvordan påvirker interne og eksterne faktorer resultatene?

PODs muligheter til å oppnå resultater påvirkes av både interne og eksterne faktorer. Dette kan ses som rammebetingelser for PODs arbeid.

Interne faktorer er blant annet organisering, arbeidsformer, kultur, saksbehandlings- og informasjonssystemer, ledelse, kompetanse, styring, utviklingsarbeid, personalpolitikk og kommunikasjon.

Eksterne faktorer er blant annet lov- og regelverk, styring fra JD, samhandling med Riksadvokaten og andre samarbeidspartnere, men også kriminalitetsbildet, kriser, teknologisk utvikling og andre trekk ved samfunnsutviklingen.

Hvilke utfordringer og utviklingsbehov vil være spesielt viktige for POD i tiden framover?

I denne delen av analysen gjøres en sammenfattende vurdering ut fra de funn og vurderinger som er gjort under de foregående tre momentene i analysemodellen. Det handler om å få frem hvilke områder som kommer til å være viktige for at POD skal kunne ivareta direktoratsrollen og oppnå ønskede resultater i tiden fremover.

Våre anbefalinger skal fange opp de viktigste utviklingsbehovene for direktoratet.

1.4 Avgrensning

Det har vært behov for avgrensning av prosjektet både pga. tidsfristen og for å sikre at vi retter oppmerksomheten mot de områdene som er viktigst for oppdragsgiver og POD.

I gjennomgangen ser vi på grenseflatene POD har mot særorganene og fellesenhetene. Det er POD som har vært gjenstand for vurdering, ikke særorganene. Vi har derfor ikke vurdert særorganenes og fellesenhetens oppgaveporteføljer eller resultater. Vi har av den grunn heller ikke vurdert om det er oppgaver som i dag ligger i særorgan eller fellesenheter som bør overføres til POD eller til politidistriktene.

1.5 Metode og datagrunnlag

I gjennomgangen har vi brukt både kvantitative og kvalitative metoder.

Intervjuer og dokumentgjennomgang

Den kvalitative datainnsamlingen til gjennomgangen består i hovedsak av dokumentgjennomgang og intervjuer. Vi har blant annet gjennomgått følgende dokumenter:

• styringsdokumenter (budsjettproposisjoner, tildelingsbrev, instrukser, årsrapporter mv.)
• tidligere evalueringer av POD (Difi-rapporter fra 2004 og 2013)
• områdegjennomgangen (FIN/JD/BCG)
• politianalysen
• Riksrevisjonens rapporter om politiet
• interne dokumenter i POD

Intervjuer har vært svært viktig for å frembringe informasjon om hvordan POD fungerer. Intervjuene har vært semi-strukturerte. Rammen for hvert av intervjuene vært den samme intervjuguiden, men vektleggingen av spørsmålene har variert ut ifra informantenes kjennskap til de ulike problemstillingene. Vi har intervjuet:

• ledelsen i POD
• et utvalg mellomledere og medarbeidere i POD
• alle politimestrene
• ledelsen i særorganene (med unntak av Grensekommisæren)
• ledelsen i PIT og PFT
• representanter for JD
• representanter for Riksadvokaten
• representanter for samarbeidspartnere
• representanter for tjenestemannsorganisasjonene
• andre nøkkelpersoner

Vi har gjennomført både enkeltintervjuer og gruppeintervjuer. Til sammen har vi gjennomført 66 intervjuer med 90 personer. 16 av intervjuene var gruppeintervjuer med to eller flere personer. Intervjuene av politimestrene og særorgansjefer ble gjennomført i samarbeid med prosjektet «Følgeevaluering av Nærpolitireformen». I tillegg til intervjuene har vi hatt en workshop med Politidirektørens ledergruppe (PLG).

Vi har også vært på besøk hos den nasjonale politimyndigheten i Sverige og Danmark. Temaene som vi ble informert om og diskuterte var direktoratsnivåets roller, organisering og oppgavefordeling mellom departement, direktorat og politidistrikter.

Spørreundersøkelser

Vi har gjennomført en spørreundersøkelse blant alle ansatte i POD høsten 2022. Spørreundersøkelsen fikk en svarprosent på 63. Undersøkelsen omfatter blant annet spørsmål om PODs måloppnåelse og hvordan ulike oppgaver og roller ivaretas. En oppsummering av svar på samtlige spørsmål (ekskl. bakgrunnsinformasjon) stilt til de ansatte i POD følger i vedlegg 3.

I 2003 og i 2012 ble det gjennomført en tilsvarende spørreundersøkelse blant alle ansatte i POD (Statskonsult-rapport 2004:3; Difi-rapport 2013:3). Enkelte av spørsmålene fra disse to rapportene er videreført også ved denne gjennomgangen for å kunne sammenligne svarene over tid. De fleste er likevel endret og tilpasset for å være relevante for dagens situasjon og kan dermed ikke sammenlignes direkte.

I 2012 hadde vi en egen spørreundersøkelse til politimestere og særorgansjefer. Som nevnt har vi denne gang gjennomført intervjuer med samtlige av disse, og vi valgte derfor å ikke å gjennomføre en skriftlig spørreundersøkelse i tillegg.

Siden sluttføringen av følgeevalueringen av nærpolitireformen og denne gjennomgangen av POD overlappet hverandre tidsmessig, har vi imidlertid gjennomført en felles spørreundersøkelse til ledere på nivået under politimesteren – nivå 2 – i politidistriktene. Om lag 60 prosent av nivå-2-lederne svarte på denne undersøkelsen. En oppsummering av svarene på spørsmålene som omhandlet POD i denne undersøkelsen følger i Vedlegg 3.

Vurdering av metoder og datagrunnlag

Vi har benyttet oss av flere datakilder; et stort antall intervjuer, dokumentstudier, spørreundersøkelser og politiets egne medarbeiderundersøkelser. De ulike datakildene supplerer og understøtter hverandre. Intervjuene har gitt oss viktig kunnskap om hvordan POD oppfattes, både sett innenfra, dvs. fra ledere og medarbeidere i POD, og utenfra, dvs. fra overordnet departement, politimestre/særorgansjefer og sentrale samarbeidspartnere.

I spørreundersøkelsene våre er antall respondenter relativt lavt og svarprosentene på om lag 60 prosent. Resultatene må derfor tolkes med noe varsomhet. Når det gjelder den interne spørreundersøkelsen, har vi gjennomført svært mange intervjuer med medarbeidere på ulike nivåer og fra ulike deler av POD. Et hovedinntrykk er at funn i spørreundersøkelsen og fra intervjuene stemmer godt overens. Når det gjelder den eksterne undersøkelsen, er det en svakhet at den kun omfatter nivå-2-ledere i politidistriktene. De har kanskje mindre direkte befatning med POD enn mange ledere og medarbeidere i særorganene, fellesenhetene og noen av de mest sentrale samarbeidspartnerne.

Vi hadde opprinnelig planer om å sammenligne POD med andre norske direktorater. Dette har vist seg mer utfordrende enn vi forutså. Det var bl.a. vanskelig å finne sammenlignbare tallgrunnlag. Dels fordi flere direktorater/etater nå er funksjonsorganisert og dels fordi det er ulikt hvorvidt oppgaver knyttet til IKT, HR mv. ligger i direktoratet/sentralenheten. For å foreta en meningsfylt sammenligning ville det vært behov for å gå nærmere inn i et utvalg direktorater. Dette har ikke vært mulig innenfor rammene av prosjektet. Vi har imidlertid hatt stor nytte av å ha vegdirektøren og tolldirektøren som medlemmer av referansegruppen (se kapittel 1.6). De har kommet med gode spørsmål og innspill blant annet basert på sine erfaringer fra to store etater som samarbeider med politiet.

1.6 Organisering av arbeidet

Justis- og beredskapsdepartementet har vært oppdragsgiver for prosjektet og gitt mandatet for prosjektet.

Det ble opprettet en referansegruppe for prosjektet bestående av følgende medlemmer:

• Ingrid Dahl Hovland, direktør i Statens vegvesen
• Øystein Børmer, direktør i Tolletaten
• Reidar Bruusgaard, Riksadvokaten
• Kristin Kvigne, sjef Kripos
• Arne Jørgen Olafsen, sjef Politiets utlendingsenhet
• Heidi Kløkstad, politimester i Nordland
• Bjørn Vandvik, avdelingsdirektør i Politidirektoratet
• Unn Alma Skatvold, Politiets fellesforbund
• Kjetil Ravlo, Norsk politilederlag
• Marianne Børseth, Politijuristene
• Øystein Bjørdal, Norsk tjenestemannslag
• Aase Skjebstad, JD (observatør)

Det er avholdt tre møter med referansegruppen.  Referansegruppen har vært et forum for diskusjon, og har bistått DFØ med å kvalitetssikre faktagrunnlaget. DFØ har imidlertid et selvstendig ansvar for alle vurderinger og anbefalinger i rapporten.

1.7 Leseveiledning

I kapittel 2 gir vi en kort presentasjon av Politidirektoratets samfunnsoppdrag og overordnete oppgaver (jf. analysemodellens pkt. 1). Kapittelet inneholder også en beskrivelse av dagens organisering, samt enkelte nøkkeltall.

I kapittel 3 presenterer vi funn fra datainnsamlingen som belyser Politidirektoratets resultater, dvs. hvordan direktoratsrollen blir ivaretatt (jf. analysemodellens pkt. 2).

I kapittel 4 og kapittel 5 gjør vi rede for funn knyttet til hhv. eksterne og interne faktorer som påvirker PODs resultater (jf. analysemodellens pkt. 3).

DFØs vurderinger og anbefalinger presenteres i kapitlene 6, 7 og 8, der vi besvarer de tre spørsmålene i vårt mandat. Utfordringer og utviklingsbehov (jf. pkt. 4 i analysemodellen) belyses også her. I kapittel 6 gir vi våre vurderinger og anbefalinger knyttet til om enkelte av PODs oppgaver bør fordeles til JD, særorganer eller politidistrikter (mandatpunkt nr. 2).

Kapittel 7 inneholder våre vurderinger og anbefalinger relatert til spørsmålet om PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessig (mandatpunkt nr. 1).

I kapittel 8 presenterer vi vurderinger og anbefalinger knyttet til PODs beslutningsmyndighet (mandatpunkt nr. 3).