Det skjer endringer i samfunnet og i omgivelsene som også innebærer endringer i politiets prioriteringer og oppgaver. De utfordringene politiet står overfor, er godt oppsummert i politiets virksomhetsstrategi 2023-2025, jf. figuren under. Dette sammenfaller med mye av det som har fremkommet i våre intervjuer.

Utfordringene politiet står overfor, vil berøre POD (jf. analysemodellens del 4). Direktoratet må være rustet for å møte utfordringene. Basert på funnene fra vår undersøkelse vil det etter DFØs vurdering bety å:

• Rendyrke PODs kjerneoppgaver og overføre oppgaver til andre deler av politiet (mandatpunkt 2)
• Videreutvikle PODs virksomhetsstyring, arbeidsmåter og organisering (mandatpunkt 1)
• Ha nødvendig beslutningsmyndighet (mandatpunkt 3)

6.1 POD er et nødvendig mellomledd mellom departement og operativt nivå

DFØ (den gang Difi) har tidligere konkludert med at det er to hovedgrunner til å bruke direktoratet i gjennomføring av nasjonal politikk:

1. De er en nødvendig avlastning for departementene, som har en primæroppgave i å være sekretariat for politisk ledelse. Som Difi har kartlagt i flere rapporter, har embetsverkets rolle og oppgaver i departementene endret seg over tid, bl.a. tar sekretariatsrollen stadig mer plass (Difi-rapport 2011:11 og Difi-rapport 2019:3).
2. Direktorater kan innrettes på gjennomføring som primæroppgave. For direktorater som har et ytre apparat som står for den operative gjennomføringen, betyr dette at direktoratene ivaretar sentral styring, ledelse og tilrettelegging for gjennomføringen (ofte regionalt/lokalt).

Vi mener dette fortsatt er gjeldende for å beskrive behovet for et direktorat. Etter DFØs vurdering er det ikke hensiktsmessig at styringen av politidistrikter og særorgan skjer direkte fra JD. Det vil bety behov for en betydelig kapasitetsøkning og kompetanseendring i JD. JD vil da måtte styre og følge opp 12 politidistrikter og 10 særorgan og fellesenheter både ressursmessig og faglig.

Det vil også være krevende for embetsverket i JD å kombinere rollen med å styre, lede og utvikle etaten med rollen som sekretariat for politisk ledelse. Statsrådsbetjening krever mye av embetsverket. Selv om det kan oppleves som fordelaktig for politisk ledelse å være tett på styringen av etaten, kan det også bety at statsråden må svare for enda flere beslutninger og forholde seg til enda flere detaljspørsmål. Det rent faglige (politimetoder, prosedyrer osv.) vil også kunne bli unødvendig politisert. Et viktig hensyn med å opprette direktoratet, var å frigjøre kapasitet i departementet. Vi mener dette hensynet fortsatt er gjeldende.

Etter vår vurdering er det behov for et nivå under JD som kan ivareta behovet for helhetlig styring og oppfølging av politietaten. Det innebærer å oversette og operasjonalisere styringskravene fra departementet og på den måten sørge for gjennomføring av politikk. Det betyr også en viss skjerming av politidistriktene fra hyppige politiske bestillinger. Som beskrevet i kap. 3.1.3 setter politimestrene pris på den rollen POD har som mellomledd og «buffer» mellom departementet og etaten. Det er også behov for POD for å oversette det rent politifaglige til det som er politisk relevant.

Det er noe lettere å se for seg at den faglige rollen som er tillagt POD, kan ivaretas av JD. I hvert fall den delen av den faglige rollen som dreier seg om å spille inn til politikkutvikling. Dette er en rolle som er mer i tråd med den faglige rollen embetsverket i departementet har i dag. I ivaretakelsen av den faglige rollen vil JD eventuelt måtte lene seg tungt på særorganene og politidistriktene både av kompetanse- og kapasitetshensyn. Og som nevnt over er det fare for at det rent politifaglige kan bli unødig politisert. Det kan bety mindre åpenhet om faglige vurderinger, noe som kan svekke offentlighetens innsyn i faglige beslutningsgrunnlag.

Et annet moment som taler for å opprettholde POD, er behovet for samhandling med andre direktorater på nasjonalt nivå. Dette er en rolle som var fremtredende under pandemien, men det er også en rolle som må ivaretas løpende. Politiet har samarbeidsflater med en rekke andre sektorer, og det er behov for et nivå som ivaretar denne koordineringen på nasjonalt nivå. Etter vår vurdering er det lite hensiktsmessig at dette skal ivaretas av JD.

6.2 POD bør rendyrke kjerneoppgavene

Basert på funnene fra DFØs undersøkelse er det behov for at POD spisser direktoratsrollen og rendyrker kjerneoppgavene. Det bør etter DFØs vurdering skje gjennom å definere:

• Hva som ligger i PODs direktoratsrolle, dvs. både gjennomføringsrollen og den faglige rollen.
• Hva som ligger i PODs fagmyndighetsrolle - versus andre enheters fagforvaltningsrolle.
• Hvilke fagområder som bør ligge i POD og hvilke fagområder bør legges til andre deler av politiet, eventuelt andre deler av forvaltningen.

6.2.1 POD må ivareta både en gjennomføringsrolle og en faglig rolle

PODs direktoratsrolle innebærer å ivareta både gjennomføringsrollen og den faglige rollen. I politiet vil den operative delen av gjennomføringen av regjeringens politikk i hovedsak skje i politidistriktene, særorganene og fellesenhetene. PODs rolle i gjennomføringen bør derfor primært være å styre, lede, utvikle og følge opp etaten. I tillegg har POD ansvar for klagebehandling, noe som er en typisk oppgave for direktorater. POD kan også ha nasjonale oppgaver eller fellesoppgaver (oppgaver det er mest hensiktsmessig at løses ett sted for hele politiet) det ikke er naturlig å legge til andre deler av etaten.

I rollen som virksomhetsstyrer er det viktig at POD har tilstrekkelig kapasitet og styringsfaglig kompetanse. Her er det imidlertid viktig å presisere det ikke betyr at de skal styre detaljert.

POD har videre en viktig rolle i den nasjonale kriseledelsen. Det innebærer blant annet å ivareta samhandlingen opp mot JD og ut mot andre etater på direktoratsnivå. Det innebærer også å sørge for eventuell overføring av ressurser mellom politidistrikter når det er nødvendig. Informasjonen situasjonssenteret innhenter, er nødvendig for at POD skal ivareta rollen opp mot JD og overfor samarbeidende direktorater. Da er det hensiktsmessig at situasjonssenteret er tett på ledelsen i POD og med kort vei opp til JD. I en krise er det behov for løpende å oppdatere politisk ledelse.

Samtidig vil vi peke på at det er viktig at PSS forblir et situasjonssenter og ikke blir en nasjonal operasjonssentral. POD må hele tiden ha høy bevissthet om hva som er direktoratets rolle på dette området og sørge for at det er en tydelig, klar og hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom POD og de øvrige delene av politiet når det gjelder krisehåndtering.

PODs faglige rolle består i å gi faglige innspill til JD som grunnlag for politikkutforming. I tillegg har POD en faglig rolle overfor sektoren, samarbeidspartnere og offentligheten for øvrig. Å gi faglige råd til departementet er en kjerneoppgave for alle direktorater (underliggende virksomheter). Det samme er å ivareta en kunnskapsfunksjon som kan bidra til å danne grunnlag for en åpen, offentlig debatt. Begge deler innebærer at POD må ha god styringsinformasjon fra etaten, slik at direktoratet kan utarbeide gode statistikker og analyser. I tillegg er det behov for relevant FoU.

Direktorater ivaretar ofte oppgaver som bør løses på nasjonalt nivå, enten fordi det er viktig med enhetlige løsninger eller fordi det er mest effektivt at oppgaven løses ett sted. Her skiller politiets organisering med særorganer og fellesenheter med nasjonale oppgaver seg noe fra en del andre etater. PODs gjennomførings- og fagroller må ses i sammenheng med disse enhetenes roller og oppgaver.

Etter DFØs vurdering må POD rendyrke direktoratsoppgavene ytterligere, dvs. de oppgavene som det er viktig at den sentrale styringsenheten i politiet ivaretar. Det er oppgaver som særlig berører skjæringspunktet mellom politikk og administrasjon, og oppgaver som handler om å ivareta kontakten opp mot JD og ut mot andre direktorater/virksomheter.

Det er svært viktig for effektiviteten i etatsovergripende prosesser at politiet gjør sin del av arbeidet, for eksempel der andre kontrolletater har brukt ressurser på å avdekke lovbrudd og deretter anmelde disse til politiet (jf. kap. 4.4). Er det ikke ressurser til oppfølging av slik saker i politiet, blir det tilsvarende viktig at politiet har en strukturert dialog med de andre statlige virksomhetene, for å sikre balanse i prioriteringene på tvers av etatene. Både hensyn til samlet effektivitet i offentlig sektor, likebehandling på tvers av politidistriktene, og utvikling og digitalisering av samarbeidet tilsier at POD bør ta en tydeligere rolle i samarbeidet med andre myndigheter på direktoratsnivå, på vegne av hele politietaten.

Med utgangspunkt i direktoratsrollen er PODs kjerneoppgaver etter vår vurdering å:

• Styre, lede, utvikle og følge opp etaten for å sikre gjennomføring av regjeringens politikk. Det innebærer også å ivareta myndighetsoppgaver i form av bl.a. klagebehandling og regelverksarbeid og ha et ansvar for beredskap og kriseledelse på nasjonalt operasjonelt nivå. I dette ligger det også å ivareta nødvendig samarbeid med andre myndigheter på direktoratsnivå.
• Ivareta en faglig rolle ved å synliggjøre utfordringene for politiet fremover og hvilke konsekvenser det kan få for etaten. POD skal gi innspill til JD både på bestilling og på eget initiativ. De faglige rådene baseres på styringsinformasjon, erfaringsbaserte innspill fra etaten og FoU.

6.2.2 POD må skille mellom oppgavetyper – mellom fagmyndighet og fagforvalter

For ytterligere å definere kjerneoppgavene til POD, er det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i type oppgaver. Dette har POD allerede gjort når de har etablert et fagutviklingsapparat. En annen måte å beskrive dette på, er å si at POD skal ha ansvar for å angi mål og retning («hva»-oppgaver), mens særorgan og ev. politidistrikt skal ha ansvar for gjennomføring og utvikling av metoder («hvordan»-oppgaver).

Dette handler om detaljeringsnivået på hvilke oppgaver som bør ligge i POD. Som omtalt under kap. 3.2.2 er POD i dag ofte for detaljert i rent politifaglige oppgaver. Likeledes at det er mer administrative driftsoppgaver som i dag ligger i POD som kan løses av for eksempel PFT.

Etter vår vurdering er det viktig at fagutviklingen skjer der den mest oppdaterte fagkompetansen finnes. På noen fagområder har POD fått på plass et fagutviklingsapparat (jf. kap. 3.2.2). Dette bør etter DFØs mening etableres på flere fagområder.

Som direktorat vil POD ha en rolle som fagmyndighet, blant annet med ansvar for å beslutte nasjonale faglige retningslinjer og prosedyrer. POD bør sette strategisk retning, mens selve fagutviklingen og fagforvaltningen skjer i særorgan og politidistrikter. Det betyr at arbeidet med å utvikle og komme med forslag til metoder, prosedyrer og retningslinjer gjøres av særorgan i samarbeid med politidistriktene.

POD må også sørge for at de faglige retningslinjene som utarbeides inngår i en helhet, og ikke minst at de er mulige å implementere innenfor gjeldende ressursrammer i etaten. Faglige retningslinjer og krav til prosedyrer og metoder må være hensiktsmessige og oppdaterte, men det er ikke alltid ønskelig med gullstandard på alt. Det vil i praksis ofte være umulig for politidistriktene å tilfredsstille høye krav på alle fagområder, og POD har derfor en viktig rolle i å påse at faglige retningslinjer faktisk er gjennomførbare i etaten. I dette ligger også at POD gjør en realistisk vurdering av faglig ambisjonsnivå opp mot budsjettrammer.

POD må altså fortsatt ha kompetanse og kapasitet til å ivareta rollen som fagmyndighet, men det er viktig at POD ikke dublerer kompetansen som finnes i særorgan og politidistrikter.

Med utgangspunkt i oppgavetyper vil PODs kjerneoppgave være å ivareta rollen som fagmyndighet (på alle PODs fagområder) gjennom å:

• Sørge for at det finnes et godt fagutviklingsapparat
• Ivareta helheten i fagutviklingen og prioritering på overordnet nivå
• Ha en overordnet bestillerrolle overfor fagutviklingsapparatet og driftsmiljøene
• Beslutte retningslinjer og prosedyrer etter forslag fra fagutviklingsapparatet

6.2.3 Bredden i PODs og politiets fagområder bør vurderes

I en vurdering av hva som er kjerneoppgaver er det også viktig å se på bredden i PODs og politiets oppgaveportefølje. Det bør vurderes om det er fagområder som POD og politiet ivaretar i dag som bør legges til andre deler av offentlig sektor.

Hvilke oppgaver politiet skal ha ansvar for, er først og fremst et politisk valg, men det er likevel viktig å vurdere dette når PODs kjerneoppgaver skal vurderes. Når politiet har en bred oppgaveportefølje, medfører det at POD får en tilsvarende bred «ansvarsportefølje». Uavhengig av om POD flytter ut gjennomførings- og fagforvaltningsoppgaver, vil de fortsatt sitte med ansvaret for disse opp mot JD. En bred oppgaveportefølje gjør det krevende å ivareta helheten og vanskelig å ivareta alle oppgaver like godt.

Som omtalt i kap. 4.2 ønsker flere av PODs samarbeidspartnere på direktoratsnivå seg mer av POD og politiet. De erfarer at POD og politiet ikke har mulighet til å prioritere deres fagområder så høyt som de skulle ønske. I områdegjennomgangen som BCG gjennomførte, ble det pekt på at bred oppgaveportefølje vanskeliggjør effektiv ressursutnyttelse og bidrar til økt detaljfokusering i styringen av politiet. BCG foreslo at sivil rettspleie (namsmannen, sekretariat for forliksrådet mv.) var et område som burde vurderes om kunne flyttes ut.

Også i vår undersøkelse er det foreslått fagområder som kan flyttes ut av politiet. På bakgrunn av dette er det etter vår vurdering viktig å løfte diskusjonen om hvilke oppgaver politiet skal ha ansvar for på nytt. Slik vi ser det, kan det være hensiktsmessig å redusere bredden i politiets oppgaveportefølje for å styrke innsatsen på kjerneoppgavene.

6.3 Oppgaver bør flyttes ut av Politidirektoratet

For at POD skal kunne rendyrke kjerneoppgavene, må enkelte oppgaver POD gjør i dag overføres fra direktoratet til særorgan, fellesenheter, politidistrikter eller til andre deler av offentlig sektor.

Særorgan og fellesenheter kan ivareta nasjonale oppgaver som ikke er nødvendige for at POD skal ivareta direktoratsrollen. Dette er oppgaver som bør løses ett sted i etaten, av effektivitetsmessige hensyn eller fordi oppgaven ikke er egnet å legge til alle politidistrikter.

Som nevnt over bør særorgan og/eller politidistrikt overta oppgaver som er fagforvaltning og fagutvikling. Dette er på plass når det gjelder etterforskning, men POD bør få på plass et fagutviklingsapparat på andre av PODs fagområder.

Likeledes mener vi at noe tilsvarende kan gjøres for administrative områder som virksomhetsstyring, kommunikasjon, HR/HMS-området mv.  Også på disse områdene bør POD vurdere å overføre «hvordan»-oppgaver (driftsoppgaver, konkrete gjennomføringsoppgaver) til andre deler av etaten, for eksempel PFT. Eksempelvis kan POD benytte seg av rammeverket illustrert under for å plassere oppgaver.

Etter DFØs vurdering er det viktigste at POD nå faktisk gjennomfører overføring av oppgaver de allerede har vurdert og identifisert som oppgaver som ikke er kjerneoppgaver for direktoratet, jf. kap. 6.2. Det samme gjelder for oppgaver de identifiserer i den oppgavegjennomgangen som gjøres våren 2023. Vi vil også peke på at det kan være oppgaver som det faktisk ikke er behov for å gjøre, eller at oppgaven kan effektiviseres for eksempel ved digitalisering.

Ved overføring av oppgaver til særorgan eller politidistrikt er det viktig at nødvendige fullmakter følger med.

Et hovedinntrykk fra tidligere forsøk på overføring av oppgaver er at det strander i diskusjonen om ressurser. Med mindre eksisterende organisering innebærer dobbeltarbeid, er det i prinsippet tre måter å løse dette;

1. Overføre oppgaven med tilhørende ressurser
2. Overføre oppgaven med angivelse hva som eventuelt skal nedprioriteres hos mottakende enhet
3. Overføre oppgaven og overlate prioritering og ev. effektivisering av oppgaven til mottakende enhet

Et fjerde alternativ er selvsagt at oppgaveflyttingen utløser friske midler. Siden hovedformålet med utflytting av oppgaver er å spisse og redusere PODs oppgaveportefølje, ikke å frigjøre ressurser i POD, bør etter DFØs vurdering ressurser normalt følge med.

6.4 Behov for å se helhetlig på oppgavefordelingen i politiet

Denne gjennomgangen har kun vurdert PODs oppgaver. Etter DFØs vurdering kan det imidlertid være grunn til å se mer helhetlig på oppgavefordelingen i alle deler av politiet. Politidistriktene har gjennomgått store endringer i organisering i forbindelse med nærpolitireformen, mens særorganenes og fellesenhetenes organisering og oppgaver ikke har vært gjenstand for en tilsvarende vurdering. Særorganutredningen fra 2017 ble aldri behandlet.

Etter vår vurdering er det blant annet viktig å involvere PHS i den strategiske tenkningen om politiets rolle og funksjon fremover i tid. I 2013-evalueringen av POD pekte vi blant annet på PHS for å styrke etatens faglige rolle gjennom kunnskapsproduksjon i, om og for etaten.  PHS bør også ha en sentral rolle som del av fagutviklingsapparatet.  

Etter vår vurdering kan en helhetlig gjennomgang av oppgavefordeling og organisering i hele etaten avklare om det er behov for endringer i oppgavefordelingen særorganene imellom, mellom særorgan og politidistrikter og mellom særorganene og POD. Det kan blant annet være oppgaver som i dag ligger i særorgan, som heller bør ligge i POD.

6.5 Oppsummerende vurderinger og anbefalinger

• POD er en nødvendig oversetter og et viktig mellomledd mellom JD og de utøvende delene av politiet. Det er ikke hensiktsmessig at norsk politi styres direkte fra JD.
• POD bør rendyrke kjerneoppgavene sine ved å tydeliggjøre:
  • Hva som ligger i PODs direktoratsrolle
  • Hva som ligger i PODs fagmyndighetsrolle
  • Hvilke fagområder som bør ligge i POD og politiet
• Som direktorat er PODs kjerneoppgaver etter vår vurdering å:
  • Styre, lede, utvikle og følge opp etaten for å sikre gjennomføring av regjeringens politikk. Ivareta myndighetsoppgaver i form av bl.a. klagebehandling og regelverksarbeid, og ivareta beredskap og kriseledelse på nasjonalt operasjonelt nivå.
  • Ivareta en faglig rolle ved å synliggjøre utfordringene for politiet fremover og hvilke konsekvenser det kan få for etaten. Dette er et viktig grunnlag for politikkutviklingen.
• Som fagmyndighet (på de politifaglige områdene) er det en kjerneoppgave å sørge for etablering av gode fagutviklingssapparat, ivareta helhet og overordnet prioritering i fagutviklingen, ha en strategisk bestillerrolle overfor fagforvaltningsmiljøene og beslutte retningslinjer og prosedyrer.
• POD bør også på de øvrige fagområdene vurdere å overføre eventuelle driftsoppgaver til andre deler av etaten. POD bør ha ansvar for «hva»-oppgaver (mål, retning), mens særorgan og ev. politidistrikt bør ha ansvar for «hvordan»-oppgavene (metoder, aktiviteter og gjennomføring).
• Politiet – og POD – har ansvaret for en svært bred oppgaveportefølje. Etter DFØs vurdering bør diskusjonen om å flytte ikke-polisiære fagområder til andre deler av offentlig sektor tas opp på nytt.
• POD må gjennomføre overføringen av oppgaver som er identifisert som ikke-kjerneoppgaver for direktoratet. Ressurser bør i utgangspunktet følge med hvis ikke politiet får tilleggsressurser i forbindelse med overføringen.