For å kunne møte utfordringene som politiet står overfor, er det også behov for å utvikle POD som organisasjon. Det gjelder både virksomhetsstyring, arbeidsmåter, ledelse og kompetanse. Det kan også innebære behov for endringer i organiseringen av direktoratet.

7.1 Styringen av politiet må bli mer overordnet

7.1.1 JD må tilstrebe å styre mindre detaljert

Som overordnet departement for politietaten har JD ansvar for å fastsette mål og prioriteringer samt sørge for at aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger gjennomføres. JD har også ansvar for å fastsette rammer – ressursmessige, organisatoriske og kompetansemessige – som gjør det mulig for underliggende virksomhet å nå fastsatte mål (Regelverk for økonomistyring i staten). Mål, prioriteringer og rammer nedfelles i det årlige tildelingsbrevet til politiet, jf. kap. 2.3.

DFØ (tidligere Difi) har i ulike sammenhenger pekt på at de mål og prioriteringer som fastsettes for politiet er svært ambisiøse, og også at det ikke er ressurser til å nå alle målene og gjennomføre alle oppdragene samtidig (DFØ-rapport 2022:6 m.fl.).

Dersom det ikke er tilstrekkelig samsvar mellom mål og kapasitet/kompetanse, skyves de reelle prioriteringene nedover i styringskjeden, og ulike former for målforskyvning kan oppstå. JDs styring fanger heller ikke nødvendigvis opp behovene og konsekvensene som følger av målene og prioriteringene som fastsettes av Riksadvokaten. Dette forsterker eventuell målforskyvning.

I tildelingsbrevet til politiet for 2023 listes det opp fire-seks hovedprioriteringer avhengig av hvordan de telles. De fem overordnede målene har også hver sine prioriteringer og et varierende antall styringsparametere, rapporteringskrav og oppdrag. Når det ikke sies noe konkret om hva som eventuelt kan prioriteres ned, kan det stilles spørsmål om tildelingsbrevet er et reelt prioriteringsdokument.

I tildelingsbrevet for 2023 vitner samtidig enkelte oppdrag om planer for mer langsiktighet i arbeidet i politiet. Dersom dette følges opp, og departementet begrenser omfanget av supplerende oppdrag, er dette en forbedring fra detaljstyringen som nå preger politiet.

Styring på innsatsfaktorer og enkeltaktiviteter medfører ofte lite fleksible ressurser både kapasitets- og kompetansemessig. Den sterke styringen på innsatsfaktorer og aktiviteter, jf. tildelingsbrev, supplerende tildelingsbrev og oppdragsbrev, begrenser PODs handlingsrom mht. å styre og lede etaten ut fra mål og prioriteringer. Etter vår vurdering må JD tilstrebe mindre detaljert styring av politiet.

7.1.2 Behov for bedre kopling mellom fag og styring

Som nevnt i kap. 3.1.4 så etterspørres det bedre koordinering mellom virksomhetsstyringen og fagstyringen fra POD. Erfaringsmessig er det mange etatsstyrere – både departementer og direktorater med ansvar for å styre underliggende etat – som strever med å få til en god og hensiktsmessig samordning av de faglige og de økonomisk-administrative delene av styringen. Det kan være særlig utfordrende i situasjoner med flere overordnede styringsorganer, som jo politiet har. I tillegg til JD, Riksadvokaten og PST har en rekke andre sektorer interesser overfor politiet. Det er også utfordrende for PODs styring at særorganene, PIT og PFT også har ulike faglige styringsbehov overfor politidistriktene.

Siden opprettelsen av direktoratet har POD forsøkt ulike modeller for å få til så god samordning mellom fag og styring som mulig. POD har det siste året etablert såkalte produktteam som et ledd i arbeidet med digital transformasjon i etaten. Denne typen organisering kan også prøves ut i forbindelse med styringen av politidistriktene. For politidistriktenes del kan dette i så fall innebære at representanter for både fag- og styringsmiljøene i POD og særorganene sammen med representant(er) for politidistriktene samarbeider om innholdet i resultatavtalen. Dette må selvsagt skje innenfor fastsatte ressursrammer, overordnede mål og prioriteringer og det enkelte distrikts spesielle forutsetninger og utfordringer. En tilsvarende, men tilpasset modell kan eventuelt utformes for særorganer og fellesfunksjoner (PIT og PFT). En slik styringsmodell vil i tilfellet være en form for nettverksmodell – som POD allerede vurderer å ta i bruk.

7.2 POD bør styrke og videreutvikle den faglige rollen

7.2.1 Behov for mer helhetlige og langsiktige innspill fra POD

Som nevnt i kap. 3.2 så viser vår undersøkelse at selv om POD har blitt bedre på å ivareta den faglige rollen, så er det behov for at denne rollen blir mer strategisk. Etter DFØs vurdering er det derfor behov for at POD tar en tydeligere rolle i å synliggjøre de utfordringene politiet står overfor i fremtiden og hvilke konsekvenser dette får for politiet både når det gjelder prioriteringer av oppgaver, kompetanse og ressurser. Det krever et godt kunnskapsgrunnlag i form av styringsinformasjon, statistikk og relevant FoU.

Det er også viktig at POD har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide analyser og innspill som treffer departementets behov. I en slik sammenheng bør POD kunne vise departementet et faglig definert handlingsrom, helst med vurdering av alternativer for løsning på de politiske utfordringene.

For at POD skal kunne ivareta rollen med å gi faglige innspill til politikkutforming, bør JD gi POD handlingsrom til å utarbeide denne typen analyser. Det betyr at JD må redusere det samlede omfanget av bestillinger til POD.

Et mulig grep som kan tas for å legge til rette for mer langsiktige og helhetlige innspill fra POD, er å institusjonalisere et fast, faglig råd fra politidirektøren. Dette kan være et innspill etter samme lest som Forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR), der forsvarssjefen gir konkrete anbefalinger til hvordan forsvaret kan utvikles fremover. Regjeringen vurderer deretter rådet inn i arbeidet med langtidsplanen for forsvaret. Det finnes riktignok ikke en tilsvarende langtidsplan for politiet, men etter vår vurdering er det likevel grunn til å vurdere om «Politidirektørens faglige råd» bør institusjonaliseres. Et slikt råd kan for eksempel gis hvert fjerde år.

En slik type institusjonalisert, faglig råd vil ivareta behovet for et helhetlig og langsiktig perspektiv i PODs rådgivning til JD. Det bør også være et offentlig dokument selv om deler av dokumentet eventuelt kan unntas offentlighet av sikkerhetshensyn. Et offentlig faglig råd vil være et viktig grunnlag for en åpen og offentlig debatt om politiets rolle i samfunnet.

Vi er klar over at det er krevende å utarbeide et så omfattende dokument som det FMR er. Vi mener likevel at JD og POD bør tenke i denne retningen. Et slikt helhetlig råd kan være et solid, faglig beslutningsgrunnlag for politisk ledelse og styrke det langsiktige perspektivet i JDs styring av politiet. Det vil i sin tur kunne bidra til en mer langsiktig og mindre detaljert styring av politidistriktene og særorganene fra PODs side.

Et slikt politifaglig råd må ha en tydelig mottaker. Og rådet må være ønsket. Det er derfor viktig at JD som hovedmottaker av et slikt råd ser behovet for det og ønsker å benytte det som et kunnskapsgrunnlag for politikkutforming på kriminalitetsområdet. Slik Difi/DFØ har vist i tidligere rapporter, er den faglige langsiktigheten i departementene under press. Statlige tiltak utredes for dårlig, og det er store variasjoner med hensyn til hvordan departementene utnytter direktoratene som kunnskapsleverandør. Ved å etablere «Politidirektørens faglige råd» vil også departementets faglighet kunne styrkes.

Uavhengig om «Politidirektørens faglige råd» institusjonaliseres, så bør POD etter vår vurdering ta en tydeligere faglig rolle i den offentlige debatten. Enten alene eller sammen med andre direktorater/etater når det er naturlig ut fra temaet.

7.2.2 POD må sørge for god styringsinformasjon – på riktig nivå

I de om lag 20 årene POD har eksistert har vektlegging av innsatsfaktorer og enkeltaktiviteter preget JDs styring av politiet. Som omtalt andre steder i rapporten skyldes dette for en stor del stor politisk interesse, men som både Statskonsult/Difi og BCG har pekt på, skyldes det også at styringsinformasjonen fra POD ikke treffer godt nok. JD har behov for informasjon om resultater og effekter av styringsgrepene som er gjort. God styringsinformasjon er også avgjørende for at POD skal kunne innta en mer proaktiv faglig rolle. 

Ikke overraskende, gitt den sterke styringen på innsatsfaktorer og aktiviteter i politiet, er informasjonsinnhenting og rapportering primært knyttet til ressursdisponering og enkeltaktiviteter. Dette er selvsagt viktig, ikke minst for den interne styringen, men det sier lite om resultater og effekter på overordnet nivå.

DFØs inntrykk er at styringssystemet i politiet i begrenset grad åpner for å kunne hente ut styringsinformasjon om resultater eller effekter, selv om POD jobber med systematisering av styringsinformasjon og automatiserte uttrekk til analyseformål. Det er derfor viktig å supplere styringsinformasjonen med annen informasjon og kunnskap. Inntrykket er også at POD har begrenset analysekapasitet til disposisjon. Etter DFØs vurdering er det derfor nødvendig å styrke kapasiteten på helhetlig analyse og konsekvensvurderinger, for at POD skal kunne ha god virksomhetsstyring og gi relevante innspill til JD.

7.3 Behov for å forberede arbeidsprosessene

Et hovedfunn fra vår undersøkelse er at det er begrenset samhandling mellom avdelingene, og at det kan ta tid å få avklaringer og beslutninger fra ledere. Dette skyldes blant annet høy arbeidsbelastning både på ledere og medarbeidere. For å redusere arbeidsbelastningen og få rom til å ivareta mer langsiktighet og helhet både i styringen og i den faglige rollen, er det nødvendig med god intern styring og prioritering. Dette er et lederansvar.

POD prioriterer å gjennomføre oppdrag og svare ut henvendelser fra JD. Det er selvsagt positivt, men det krever tid, ressurser og ledelseskapasitet i POD. Dette er en utfordring som JD er klar over og ønsker å gjøre noe med. Det er imidlertid vanskelig i en så politisert sektor. Etter vår vurdering kan POD likevel bli tydeligere overfor JD om eventuelle begrensninger i kvaliteten på informasjonen som skaffes til veie på kort tid, jf. kap. 4.2.

Det synes også å være rom for mer delegerende ledelse i POD. Vårt inntrykk er at POD preges av en hierarkisk kultur. Et betydelig innslag av hierarkisk beslutningsstruktur er både hensiktsmessig og nødvendig i et statlig forvaltningsorgan, men noen beslutninger kan delegeres til lavere nivå. Det er heller ikke slik at ledere trenger å delta på alle møter. Det vil kunne frigjøre helt nødvendig ledelseskapasitet til å prioritere oppgaver, følge opp medarbeidere og bidra til mer effektive beslutningsprosesser internt i POD.

Som nevnt i kap. 5.4 oppleves det generelt å være et godt arbeidsmiljø i POD. Likevel mener flere medarbeidere at det er liten intern omsorg for de ansatte i POD, selv om det oppleves som positivt at det siste år er satt i verk flere tiltak for å binde POD sammen. Det virker som lederne i stor grad har blikket sitt vendt utover mot etaten. Vår vurdering er at det er behov for å ha større oppmerksomhet rettet mot PODs indre liv for å sikre et velfungerende direktorat som evner å jobbe sammen, prioritere de riktige oppgavene og jobbe effektivt.

Flere har pekt på manglende oversikt over hvem som gjør hva og hvilke rutiner og prosesser som gjelder i POD. Det bidrar til å begrense mulighetene for samarbeid på tvers av avdelinger og seksjoner, og det øker risikoen for dobbeltarbeid. Enkle oversikter over seksjonenes ansvarsområder og oppgaver bør finnes lett tilgjengelig f.eks. på intranett. Det samme bør overordnete rutiner for saksbehandling.

7.4 POD må ta ansvar for det digitale skiftet

7.4.1 Digitalisering er et lederansvar

Det er et lederansvar å se framover og ta beslutninger som gjør virksomheten bedre rustet for fremtiden. POD har et ansvar for det digitale skiftet, ved å sette retning og prioriteringer for digitaliseringen av politiets arbeidsprosesser og tjenester.

PIT har et omfattende ansvar for både utvikling og drift knyttet til IKT, digitalisering og det digitale skiftet i etaten. Det er både viktig og riktig å se drift og utvikling i sammenheng. Etter DFØs vurdering er det imidlertid viktig at det ikke oppstår tvil om at POD har det overordnete ansvaret for det digitale skiftet i politiet.

Et digitalt skifte og digitalisering kan bidra til kostnadskutt og innsparinger, i hvert fall på noe sikt. Erfaringsmessig krever det investeringsmidler, omstillingsprosesser mv., noe som igjen krever streng prioritering av budsjettmidlene. Det er det bare toppledelsen i en virksomhet som kan gjøre. For å kunne gjøre dette er ledelsen avhengig av tilstrekkelig kompetanse slik at den kan vurdere kostnader og gevinster knyttet til digitaliseringstiltak opp mot kostnader og resultatoppnåelse på andre områder.

Det samme gjelder samhandling med andre direktorater/sektorer, eksempelvis med tolletaten, skatteetaten og utlendingsforvaltningen. Samhandling og informasjonsutveksling skjer i økende grad via digitale løsninger og systemer. Dette må toppledelsen i POD være involvert i.

7.4.2 «Det digitale skiftet» må oversettes til praktisk politiarbeid

Ifølge hjemmesiden til Digitaliseringsdirektoratet er digital transformasjon «... ikke å digitalisere dagens tjenester og prosesser ... (det) er en prosess, en stor endring og en redesign av virksomheten på alle nivå.» Digital transformasjon/digitalt skifte innebærer altså endringer i både arbeidsprosesser, teknologi, ledelse, organisering, styringsmekanismer og kultur.

Politietaten, ledet og styrt av POD, har nettopp gjennomført en stor struktur- og kvalitetsreform. Nærpolitireformen var en omfattende prosess, særlig for politidistriktene, men også for POD som hadde ansvaret for gjennomføringen av reformen. Politireformen innebar «redesign» av prioriteringer og arbeidsmåter på en rekke områder. På enkelte områder har de digitale løsningene som fulgte av reformen vært mer «strøm på papir» enn del av et digitalt skifte. I følgeevalueringen av politireformen pekte DFØ gjentatte ganger på at digitalisering burde inngått som en del av reformen i langt større grad enn det som var tilfellet. I sluttevalueringen anbefalte vi også at dette burde inngå i et kontinuerlig forbedringsarbeid.

Det er mye utålmodighet og forventninger internt i etaten, hos innbyggere og blant politiets samarbeidspartnere knyttet til utvikling av nye og bedre digitale løsninger og systemer. Som omtalt i kap. 3.1.6 strever mange både i POD og i etaten med å forstå hva det digitale skiftet faktisk innebærer for deres arbeid.  Politiansatte er i utgangspunktet positive til digitalisering for å effektivisere arbeidsprosesser, til enklere informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling og for å kunne levere bedre tjenester. Samtidig er det digitale skiftet og digital transformasjon ukjente og fremmedgjørende begreper for mange ansatte. Dette gjør det ekstra krevende for POD å få til et helt nødvendig digitalt skifte.

Etter DFØs vurdering har POD – sammen med PIT – en viktig oppgave i å forklare hva det digitale skiftet innebærer både for etaten i stort og for de ulike polititjenestene, arbeidsprosessene, arbeidsplassene mv. Vårt inntrykk er at PLG og produktteamene har utviklet en forståelse for hva det digitale skiftet vil innebære, men også at det er behov for å formidle dette til andre deler av POD og andre deler av etaten.

Det er også viktig å huske at politiet fortsatt er helt avhengig av at også eksisterende – gamle, ofte tungvinte og utdaterte – systemer og løsninger driftes på en forsvarlig måte. POD har derfor en viktig oppgave i å sikre at utvikling av nye systemer og arbeidsprosesser skjer parallelt med utfasing av gamle systemer og arbeidsprosesser.

7.5 Kompetansen må tilpasses oppgavene

POD har i dag medarbeidere med ulik kompetanse og erfaring, både politifaglig og mer generell «byråkrat»-kompetanse. I vår undersøkelse fremkommer det, jf. kap. 5.5, at det er noe ulike syn på hva slags kompetanse POD har behov for i tiden fremover.

Etter vår vurdering er det viktig at kompetansebehovet ses i lys av hvilke utfordringer POD står overfor og hvilke kjerneoppgaver POD skal ivareta. Dersom POD spisser virksomheten inn mot ivaretakelse av direktoratsrollen, vil det få betydning for kompetansebehovet.

For å kunne ivareta den faglige rollen opp mot JD er det etter vår vurdering viktig at POD har tilstrekkelig forvaltningskompetanse og analysekompetanse. Forvaltningskompetanse betyr å ha god rolleforståelse og kjennskap til de verdier, regler og retningslinjer som gjelder i offentlig sektor. For POD er det også viktig å ha medarbeidere med forståelse for det politiske nivået og evne til å oversette det rent faglige til det som treffer departementets behov.

For at POD skal kunne ivareta det overordnete ansvaret for det digitale skiftet i politiet, er det nødvendig med noe overordnet utviklingskompetanse i direktoratet. POD skal lene seg på kompetansen i PIT, men etter vår vurdering bør direktoratet også ha tilstrekkelig digital kompetanse til å kunne ivareta god styring av PIT og god dialog med politidistrikter og særorgan om hva det digitale skiftet innebærer for arbeidsprosesser, arbeidsmåter og organisering i politiet.

Dersom fagforvaltningsoppgaver flyttes ut av POD, blir det mindre behov for politifaglig spisskompetanse i POD. Etter vår vurdering er det imidlertid fortsatt behov for medarbeidere med politifaglig bakgrunn og ikke minst medarbeidere med erfaring fra etaten. Det er helt nødvendig at POD har god kjennskap til politiet og særtrekkene ved etaten og de utfordringer den står overfor for å kunne styre, lede og utvikle etaten. Det handler også om å ha legitimitet i alle deler av politiet. 

7.6 Endringer i organiseringen i POD er ikke det viktigste

7.6.1 Først spissing av kjerneoppgaver – så eventuell strukturendring

Vårt hovedinntrykk er at de fleste i POD er mer opptatt av å forbedre arbeidsprosesser og samhandlingen internt enn å gjøre store endringer i organisasjonsstrukturen.  

Etter DFØs vurdering er det viktig at POD rendyrker sine kjerneoppgaver og overfører oppgaver til andre deler av etaten, før direktoratet foretar eventuelle endringer i organisasjonsstrukturen. Vi mener også at det er viktigere å forbedre arbeidsprosessene og utvikle en kultur for samhandling mellom avdelinger og seksjoner enn å flytte bokser i organisasjonskartet.

Når det er sagt, kan endringer i PODs oppgaveportefølje og behovet for å styrke direktoratsfunksjonene medføre behov for strukturendringer. Dersom POD skal styrke sin faglige rolle, kan det føre til behov for å gjøre organisasjonsendringer som for eksempel å skjerme mer kapasitet til å gjennomføre faglige, aktuelle analyser.

I lys av utfordringsbildet med en endret sikkerhetspolitisk situasjon og klimaendringer som gir mer ekstremvær, er det grunn til å anta at kriseledelse vil være en del av hverdagen i POD i tiden fremover. Da vil det også være behov for å vurdere hvordan POD kan få en mer permanent organisering av krisehåndtering, for å unngå at det settes stab over svært lang tid.

7.6.2 Behov for et styrket juridisk fagmiljø

Som nevnt i kap. 5.1.1 er det et tema om det er behov for å styrke den juridiske kapasiteten og kompetansen i POD. Dersom POD skal overta et større ansvar for regelverksutvikling fra JD, forsterkes dette synspunktet ytterligere. Opprettelsen av en juridisk avdeling er derfor et tema i direktoratet.

Fordelen ved en juridisk avdeling er at det blir mulig å bygge et sterkere juridisk fagmiljø, som i tillegg til klagebehandling kan bidra med juridiske, faglige råd både internt og til JD. Det vil også være en styrke at det blir en tydeligere juridisk stemme inn i direktoratets ledelse, selv om det i utgangspunktet er opptil flere ledere med juridisk embetseksamen i PLG. Dersom alle juristene i direktoratet overføres til den juridiske avdelingen, vil det være en ulempe at juristene blir fjernere fra det fagmiljøet de tilhører i dag. Da kan det være nødvendig med tiltak for å sikre god sammenheng mellom jus og politifag, for eksempel ved å ha faggrupper/team på de ulike fagområdene.

Et alternativ til å opprette en egen juridisk avdeling, kan være å ha en juridisk direktør som deltar i PLG, leder den juridiske staben og har et overordnet ansvar for at PODs juridiske portefølje ses i sammenheng.

Uansett hva slags organisering POD velger, er det etter vår vurdering viktig at organisering ivaretar både behovet for et sterkt juridisk fagmiljø og behovet for å se jus i sammenheng med fag.

7.7 Oppsummerende vurderinger og anbefalinger

• JDs detaljorienterte styring på innsatsfaktorer og enkeltoppdrag begrenser PODs handlingsrom mht. å styre og lede etaten ut fra overordnete mål og prioriteringer. JD bør styre politiet mer helhetlig og overordnet.
• God koordinering mellom den faglige styringen og den økonomisk/administrative styringen i POD er nødvendig for å få til helhetlig og overordnet styring av andre deler av etaten. Organisering med tverrgående team, nettverksorganisering el. bør vurderes.
• POD må styrke og videreutvikle den faglige rollen ved å gi helhetlige faglige råd til JD, også på eget initiativ. POD bør i større grad synliggjøre de utfordringene politiet står overfor i fremtiden og hvilke konsekvenser dette bør/kan få for politiets oppgaver, kompetanse og ressurser.
• Det er viktig at JD gir POD handlingsrom til å kunne utarbeide helhetlige og langsiktige analyser. Det betyr at JD må redusere det samlede omfanget av bestillinger til POD.
• JD og POD bør vurdere å institusjonalisere et fast, faglig råd fra politidirektøren etter samme lest som Forsvarssjefens fagmilitære råd.
• For å få til mer effektive arbeidsprosesser er det behov for bedre styring og prioritering av oppgavene i POD og mer delegerende ledelse.
• Digitalisering må inngå i et kontinuerlig forbedringsarbeid. Selv om PIT har et omfattende ansvar for både utvikling og drift knyttet til IKT, er det etter vår vurdering viktig at POD tar et tydeligere ansvar for det digitale skiftet i politiet.
• For å kunne ivareta direktoratsoppgavene, bør POD styrke seg på forvaltningskompetanse, analysekompetanse og digitaliseringskompetanse.
• Etter DFØs vurdering er det viktig at POD rendyrker sine kjerneoppgaver og overfører oppgaver til andre deler av etaten, før direktoratet foretar eventuelle endringer i organisasjonsstrukturen.
• Det er behov for å styrke det juridiske miljøet i POD, spesielt dersom POD skal overta et større ansvar for regelverksutvikling fra JD.