Vi har valgt å presentere funn knyttet til det vi mener er viktige rammebetingelser for POD:

• Fullmakter og beslutningsmyndighet
• Styringen fra JD
• Det to-sporede system
• Samarbeidet med andre etater

I tillegg er PODs og politiets virksomhet selvfølgelig påvirket av endringer i omgivelsene, som endringer i kriminalitetsbildet, krig, flyktningkriser, pandemier og naturkatastrofer. Dette omtales også under utfordringsbildet som presenteres i kapittel 6.

4.1 Ulike syn på PODs fullmakter og beslutningsmyndighet

I områdegjennomgangen utført av BCG, pekes det på behov for myndighetsavklaring mellom JD, POD og distrikter. Det gjelder særlig det uformelle handlingsrommet. Gjennomgangen viser til et par eksempler der beslutninger gjort av politiet ble endret gjennom politisk involvering. «BCGs vurdering basert på intervjuer og case-eksempler er at politidirektørens autoritet til å gjennomføre endringer som skal gi mer effektiv ressursutnyttelse, i beste fall er uklar.»

Politiloven § 16 viser til at «riket deles inn i politidistrikter med en politimester som sjef for hvert distrikt». I Innst. 306 S (2014-2015) viser også Stortinget til at politidistriktene ledes av en politimester som styrer politiets virksomhet innenfor eget geografisk område. Av Politiets beredskapssystem del 1 (PBS) fremgår det under kap. 3.5 at politimesteren ivaretar den overordnede ledelsen ved alle hendelser som oppstår i eget politidistrikt.

Internt i politiet har det vært en viss diskusjon om hvor langt PODs instruksjonsmyndighet strekker seg sett hen til politilovens § 16, se også kap. 3.1.5. I forbindelse med implementering av nærpolitireformen uttalte departementet i Meld. St. 13 (2015-2016) om Politiets rolle i den nasjonale kriseledelsen, at

«Politidirektoratet vil bare i helt spesielle tilfeller gripe inn i den operative virksomheten. Dette kan være aktuelt for eksempel i saker av vesentlig nasjonal betydning eller hvor Politidirektoratets deltakelse kan være avgjørende for gjennomføring av politioperasjonen. Slik inngripen kan skje ved at politidirektøren enten bruker sin instruksjonsmyndighet, selv overtar ansvaret for politioperasjonen eller overlater ansvaret for den til en annen politimester eller sjefen for et særorgan.»

Tidligere var politiets fullmakter til å endre egen organisasjon, begrenset. Ved endringene i politiloven i 2015 ble myndigheten til å fastsette endringer i inndelingen i politistasjonsdistrikter og sammenslåing eller nedlegging av politistasjoner gitt til regjeringen. Denne myndigheten er videredelegert til politiet i forskrift av 18. februar 2016. Berørte kommuner kan påklage avgjørelser fra POD til JD, jf. forskrift av 22.juni 2016, og JD kan fortsatt instruere politiet med hensyn til organiseringen. Et eksempel på det er at politiet i tildelingsbrevet for 2023 er pålagt å etablere ni nye tjenestesteder i tillegg til en mindre styrking av tre andre tjenestesteder. I praksis betyr dette at JD benytter instruksjonsmyndigheten slik at politiets fullmakter i realiteten er trukket inn.

Av svarene på spørreundersøkelsen til medarbeidere i POD fremkommer det at et flertall mener at stor autonomi i politidistrikter, særorgan og fellesenheter vanskeliggjør politiets samlede resultatoppnåelse jf. Figur 17.

Dette kan tyde på at de ansatte i POD opplever at direktoratet ikke i praksis bruker de fullmaktene de har. Det viser også den sterke posisjonen politimestrene har som ansvarlige for all politivirksomhet innenfor sitt distrikt.

4.2. Departementets styring av POD beskrives som detaljorientert

Ifølge områdegjennomgangen av styringen av politi- og lensmannsetaten var styringen av politiet i 2018 preget av detaljorientering og mangel på god styringsinformasjon. Den viste til at POD ikke hadde tilstrekkelig oversikt over hvordan nye satsinger påvirker etatens eksisterende oppdrag, og at mangel på god styringsinformasjon svekket JDs tillit til direktoratet. Bedre styringsinformasjon, inklusive bedre kobling mellom ressurser og resultater, og mer strategisk styring, ville ifølge gjennomgangen bidra til økt handlingsrom og mer effektiv ressursutnytting i politietaten.

Helt siden opprettelsen av POD har detaljstyringen av politiet og direktoratet vært stor, jf. rapportene våre fra 2003 og 2013. Selv om det årlige tildelingsbrevet til POD er mindre detaljert nå enn det var for 10 og 20 år siden, får POD fortsatt en rekke tilleggsoppdrag og supplerende tildelingsbrev. Ifølge regjeringen.no har antall oppdrags- og supplerende tildelingsbrev fra JD til POD økt fra 10 i 2018 til 21 i 2020 for så å avta til 19 i 2021 og 2022.

En intern undersøkelse i JD viste at det kom nær tusen journalførte henvendelser fra JD til POD i 2019. Om lag en femtedel av disse kom fra andre avdelinger enn Politiavdelingen (PIA), og «øvrige oppdrag» utgjorde den største andelen. Ifølge JD er dette i stor grad lite ressurskrevende oppdrag. Undersøkelsen viste videre at JD sendte i alt 517 brev til POD i 2019, 76 prosent fra PIA, 10 prosent fra Avdeling for kriminalitetsforebygging (AKF) og resten fra andre avdelinger i JD. POD har arkivført 1266 innkomne dokumenter fra JD i 2022. Tabell 1 viser antall journalførte dokumenter/henvendelser de siste fire årene.

År	2019*	2020	2021	2022
Innkomne dokumenter	1351	1397	1223	1266
Endring fra året før		+46	-174	+43

* Høsten 2019 endret POD saksarkivsystem. Tallene for 2019 er de sammenlagte tallene for begge systemer det året.

Selv om detaljnivået i styringen oppleves som høyt, opplever ansatte i POD det som at embetsverket i JD arbeider for å løfte styringen. Det gis imidlertid også uttrykk for at detaljnivået på styringen til en viss grad avhenger av hvem som holder ministerposten i sektoren. Flere nevner at de opplever forskjell på detaljnivået i styringen fra statsråd til statsråd.

Representanter for JD er enige i at styringen er detaljert. Dette skyldes dels historiske årsaker, bl.a. knyttet til et ønske om demokratisk kontroll med politiet, og dels den store politiske oppmerksomheten som politiet har. Denne oppmerksomheten bidrar til at politiet tildeles mye midler, men medfører samtidig mye detaljstyring og begrenset handlingsrom. Fra departementets side trekkes det også frem at politikere – og departementet – ønsker konkret kunnskap om hvordan de bevilgede midlene bidrar til å nå politiets mål. Da blir det mye styring på innsatsfaktor- og detaljnivå. Departementet gir samtidig uttrykk for at dialogen med POD er god og tillitsbasert.

Det stilles også spørsmål om POD i større grad kan bidra til å dempe detaljstyringen bl.a. ved at direktoratet gjør mer for å skape realisme i dialogen med JD. POD kan bli bedre til å gi betingede svar på om de kan besvare henvendelser; hva det vil kreve av tid og ressurser, hvilke konsekvenser det får for andre oppdrag og hvordan oppdraget eventuelt kan løses på andre måter. Det trekkes i den forbindelse frem at departementet har oppfordret direktoratet til å gjøre dette og stilt spørsmål om hvorfor det ikke skjer oftere.

Ansatte i departementet gir uttrykk for at det er mer åpenhet i dialogen med direktoratet og at den preges av mer langsiktig tenkning enn tidligere. Både politimestre og ansatte i POD peker likevel på at det er en utfordring at detaljstyringen fra departementet forplanter seg utover i etaten og skaper frustrasjon i distriktene.

4.3 Det to-sporede system krever koordinering

Som nevnt under kap. 2.2 er PODs instruksjonsmyndighet avskåret i påtalesaker, hvor det er Riksadvokaten som er overordnet myndighet og som har ansvar for normer, krav, mål og prioriteringer. Dette kalles det to-sporede system. Politimestrene og særorgansjefer med påtalemyndighet har ansvaret for straffesaksbehandlingen i sitt distrikt eller enhet. Det følger av straffeprosessloven § 55 at påtalemyndigheten er uavhengig ved behandlingen av den enkelte straffesak. Det innebærer at ingen utenfor påtalemyndigheten kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker, heller ikke politiske myndigheter.

Samtidig er det POD som har ansvar for budsjett og ressurssituasjonen i distrikter og særorgan og for at kravene kan realiseres. Dette oppleves av flere som en krevende situasjon som krever god koordinering mellom POD og Riksadvokat. Den siste tiden er det arbeidet mer med hvordan de to virksomhetene kan samordne mål og ressurser på en bedre måte.

Intervjuer både i POD og hos Riksadvokaten viser til at dialogen mellom POD og Riksadvokaten er bedre enn noen gang. Det fremheves at rolle- og ansvarsforholdene er mer avklarte nå enn tidligere. Det er månedlige møter der felles spørsmål diskuteres og besluttes. Gjennom styringsdialogen med JD er det også gitt bestillinger som legger opp til økt samarbeid. Blant annet skal rapporteringen av straffesaksbehandlingen utarbeides i samarbeid mellom POD og Riksadvokaten. Riksadvokaten understreker at de likevel er to ulike etater med ulike samfunnsoppdrag, men som er helt avhengige av hverandre for å løse dem.

Politijuristene er mer kritiske til hvordan samhandlingen mellom Riksadvokaten og POD fungerer. På den ene siden mener de at POD i liten grad evner å synliggjøre påtale i sine strategiske dokumenter, og på den annen side at kravene fra Riksadvokaten ofte er på et overordnet nivå som ikke tar inn over seg situasjonen ute i distriktene og deres mulighet for å realisere målene. Politijuristene opplever at grensesnittet mellom POD og Riksadvokaten som utfordrende, og mener derfor at det bør nedsettes et utvalg med mandat til å gjennomgå påtalemyndighetens organisering, ansvar, rammebetingelser, og myndighetsområde.

Riksadvokaten viser til at påtalearbeidet er viktig, også ved nasjonale kriser, og at Riksadvokaten er helt avhengig av politiets analyse- og etterretningskompetanse i slike situasjoner. Etter deres oppfatning er Riksadvokatens rolle i nasjonale kriser ikke blitt tydeliggjort godt nok. Dette er noe de ønsker å få satt bedre i system, og som er utførlig beskrevet i riksadvokatens rammeverk for beredskap, som for tiden er på høring.

4.4 Mange vil ha en bit av politiet

4.4.1 POD har grenseflater mot flere andre direktorater

Med en så omfangsrik oppgaveportefølje som det politiet har, blir også grenseflatene mot andre statlige virksomheter mange. Dermed har POD mye samarbeid med andre statlige virksomheter og ansvar på vegne av hele politietaten for at dette samarbeidet fungerer godt og utvikles hensiktsmessig.

Vi har gjennomført intervjuer med noen av de direktoratene POD samarbeider med: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Helsedirektoratet, Statens vegvesen, Tolletaten, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST).

Et gjennomgående synspunkt fra samarbeidspartnerne er at samarbeidsklimaet med POD er godt, men at det kan variere mer på distriktsnivå. Videre er det flere som mener at samarbeidet har utviklet seg i positiv retning. Felles for samtlige av samarbeidsvirksomhetene vi har intervjuet, er imidlertid at de merker at det er utfordrende for POD og politiet å klare å følge opp de samarbeidene etaters behov. Flere trekker frem at en forklaring på dette kan være at politiet har en svært bred oppgaveportefølje, slik at behovene fra de samarbeidende etatene lett blir marginalisert i politiet. Eksempelvis er utlendingsfeltet hele UDIs virksomhet, mens dette utgjør kun en liten del av PODs ansvarsområde.

Samtidig ønsker flere samarbeidsvirksomheter seg mer av politiet og POD. Samarbeidspartnerne forstår at politiet har en bred oppgaveportefølje, men de ønsker likevel at politiet forstår og tar sin rolle i etatsovergripende prosesser. Blant annet ved at POD som øverste myndighet identifiserer samarbeid med andre myndigheter som en prioritert kjerneoppgave, og arbeider mer strukturert med dette. For eksempel ønsker Tolletaten at POD skal ta en mer styrende rolle og sørge for likere praksis i politidistriktene når det gjelder håndteringen av tollsaker. Det vises også til behov for mer spesialisert kompetanse i politiet for å kunne etterforske og påtale til dels komplekse saker på deres områder.

Samarbeidsetatene ønsker selvsagt at politiet prioriterer deres områder høyere, men det er også en klar forståelse for ressursknapphet og prioriteringsbehov. Der det ikke er ressurser til å følge opp alle sakene fra de andre etatene, blir det desto viktigere med god dialog om prioriteringene på overordnet nivå. Dette er nødvendig for å skape bedre balanse i prioriteringene på tvers av etatene og utvikling av andre former for oppfølging der politiet ikke prioriterer dette.

Høy henleggelsesprosent, lange saksbehandlingstider, ulik praksis og mangelfull etterforskning mv. utfordrer folks rettsoppfatning. Det gjør at noen av samarbeidsetatene, bl.a. Statens vegvesen og Tolletaten, ønsker seg utvidede gebyrfullmakter. Etter deres oppfatning vil utvidede gebyrfullmakter bidra både til likere og mer enhetlig sanksjonering av regelverksbrudd og til en mer effektiv bruk av offentlige ressurser.

Flere samarbeidspartnere trekker også frem at PODs manglende fremdrift på digitale flater hemmer informasjonsutveksling og god samhandling der det er nødvendig. Felles registre og digitale systemer kunne gjort den samhandlingen mellom etatene langt mer effektiv enn hva den er i dag. Samhandlingen utfordres av at samarbeidspartnerne ikke ser tilfredsstillende digital utvikling fra politiets side.

4.2.2 POD samarbeider tett med andre beredskapsaktører

Samarbeidet synes å være aller tettest mellom POD og virksomhetene som er aktører innen beredskap og krisehåndtering. Her er det tett og jevnlig kontakt. Ikke minst har dette vært tilfellet under pandemien og krigen i Ukraina. For de øvrige av PODs samarbeidspartnere er det et inntrykk at samhandlingsflatene holdes aktive mer på deres initiativ enn på PODs. Det er heller ikke alltid tydelig hvem (eller hvilken enhet) som er de riktige kontaktpunktet i POD. Beredskap og krisehåndtering er en av PODs kjerneoppgaver, og det kan derfor være enklere for POD å prioritere samarbeidet på dette områder. Her er det etablert rutiner for samhandling mellom aktørene. Det er også tilfellet på områder som barn og unge og A-krim, mens det på andre fagområder kan være mer tilfeldig kontakt.

POD har brukt mye ressurser på kriser de siste årene. Dette ser de også for seg at de må i fremtiden. Det er enighet blant samarbeidspartnerne om at det er viktig at POD har en sentral rolle i nasjonal situasjonsforståelse i kriser. Samtidig har de noen viktige råd til POD på veien når de skal utvikle denne rollen.

For det første at POD viser en større forståelse og anerkjennelse for alle de ulike aktørene som har en rolle i nasjonal krisetid. Skal politiets sentrale rolle i nasjonale kriser videreføres, må politiet ha bred samfunnsforståelse og kunnskap om ulike etaters rolle og behov i samfunnsstrukturene, og etablere strukturer, planverk og øving som involverer alle berørte i ulike scenarier. I langvarige kriser må alle deler av samfunnet fungerer godt, og spille sammen for god krisehåndtering. For det andre virker det for andre virksomheter noe uklart hvilket kontaktpunkt de skal benytte når POD setter stab i krise og sånn sett endrer organisering. Tydelige kontaktpunkter både under normalsituasjon og kriser er viktig for at samhandlingen med samarbeidspartnere skal være enkelt og effektiv.

Selv om samarbeidspartnere understreker at samarbeidet med POD gjennomgående fungerer godt, pekes det også på at POD noen ganger oppleves som introverte og litt «seg selv nok». På den ene siden gis det uttrykk for forståelse for at politiet har en ledende rolle i forbindelse med akutte hendelser og i akutt beredskapssammenheng. På den andre siden gis det uttrykk for at de ikke alltid er like gode på å informere og involvere sentrale samarbeidspartnere. Det kan også være en utfordring at de gjennomgående er så hendelsesstyrt. Det kan på ulike måter gå ut over samarbeidet om forebyggende virksomhet både i for- og etterkant av kriser og ved akutte hendelser.