Økonomiregelverket

Virkeområdet for økonomiregelverket i staten er omtalt i § 2 i reglement for økonomistyring i staten («reglementet»):

“Reglementet gjelder for:

• a) aktivitetene i statlige forvaltningsorganer
• b) styring og oppfølging av statlige forvaltningsorganer og andre som har fått delegert forvaltningsmyndighet
• c) forvaltningen av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger
• d) styring og oppfølging av statens eierinteresser i statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper og andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut, samt selskaper som staten eier delvis

Statlige forvaltningsorganer, herunder departementer, er heretter betegnet som ”virksomheter”, mens selvstendige rettssubjekter beskrevet i pkt. d betegnes som ”selskap”. Der særskilte bestemmelser gjelder for departementer, er betegnelsen ”departement” benyttet.”

Økonomiregelverket er en intern instruks i statsforvaltningen, og virkeområdet må forstås i lys av dette. Det øverste nivået er fastsatt i statsråd (reglement for økonomistyring i staten), med utfyllende bestemmelser fastsatt av Finansdepartementet på grunnlag av fullmakter i reglementet (bestemmelser om økonomistyring i staten og tilhørende rundskriv). Økonomiregelverket er ikke hjemlet i lov og er heller ikke hjemlet i bevilgningsreglementet eller andre regelverk vedtatt av Stortinget.

Det fremgår av bokstavene a til d at regelverket gjelder både for aktivitetene internt i statlige forvaltningsorganer (betegnet virksomheter), for styring og oppfølging mellom nivåene i statsforvaltningen (departementene og underliggende virksomheter), for departementenes styring og oppfølging av enheter utenfor staten som har fått delegert forvaltningsmyndighet, for departementenes og virksomhetenes forvaltning av tilskudds-, stønads- og garantiordninger, og for deres styring og oppfølging av statens eierinteresser i selskaper.

Nærmere om enheter og aktiviteter som er omfattet av økonomiregelverket

Etter § 2 bokstav a gjelder regelverket for alle aktivitetene internt i statlige forvaltningsorganer, som i regelverket betegnes virksomheter. Du kan lese mer om virksomhetsbegrepet i staten lenger ned på denne siden.

Både departementene og underliggende forvaltningsorganer inngår i begrepet «virksomhet» slik det brukes i økonomiregelverket. Regelverket gjelder derfor også for departementenes interne styring. Regelverket gjelder både for virksomheter som er organisert som ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte virksomheter), forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter) og forvaltningsbedrifter.

Statlige fond inngår ikke i virksomhetsbegrepet, ettersom fond er formuesmasser som skal anvendes på bestemte formål (med varighet utover ett budsjettår). Økonomiregelverket inneholder imidlertid krav til virksomhetenes forvaltning av statlige fond.

Kravene til virksomhetenes interne styring fremgår av bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene») kap. 2, med omtale av blant annet myndighet og ansvar, styringsprosesser, rapportering, internkontroll, budsjettmyndighet og transaksjonskontroller, organisering av økonomioppgaver og evalueringer. Videre stilles det nærmere krav til budsjettering, regnskapsføring og betalingsformidling i bestemmelsene kap. 3 med tilhørende rundskriv fra Finansdepartementet, og til bokføring og virksomhetens økonomisystem i bestemmelsene kap. 4. Rutiner for behandling av lønn, anskaffelser og inntekter er omtalt i bestemmelsene kap. 5. En oversikt over økonomiregelverket og sammenhenger mellom de ulike delene av regelverket finner du på DFØs nettsider.

Etter § 2 bokstav b gjelder regelverket også ved departementenes styring og oppfølging, både av underliggende virksomheter og av andre som har fått delegert forvaltningsmyndighet. Økonomiregelverket regulerer altså for det første styring og oppfølging mellom nivåene i statsforvaltningen, dvs. departementene og de underliggende virksomhetene.

Regelverket stiller i bestemmelsene kap. 1 krav både til form og innhold i etatsstyringen, med omtale av blant annet myndighet og ansvar, styringsdialog, tildelingsbrevet, rapportering og evalueringer. 

For det andre gjelder regelverket ut fra § 2 bokstav b for departementenes styring og oppfølging når forvaltningsmyndighet blir lagt til enheter utenfor statsforvaltningen. Det fremgår av reglementet § 15 at departementet i slike tilfeller er ansvarlig for at enheter utenfor statsforvaltningen utfører sine oppgaver på en forsvarlig måte og i henhold til krav i § 14 til internkontroll.

Regelverket inneholder ikke ytterligere konkrete krav hvordan dette ansvaret skal ivaretas eller til kontroll av utøvelse av forvaltningsmyndigheten i slike tilfeller, med unntak av ved forvaltning av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger (se omtale nedenfor av § 2 bokstav c). Departementene må derfor vurdere hvordan dette ansvaret skal ivaretas og innarbeide relevante krav overfor forvalteren i avtale eller et annet grunnlag.

Etter § 2 bokstav c gjelder regelverket for forvaltningen av statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger. Dette gjelder både i tilfeller der forvaltningsoppgavene ivaretas av et departement, av en underliggende statlig virksomhet og av et organ utenfor statsforvaltningen (kommune, fylkeskommune, et selskap eller en ideell organisasjon).

Det følger av reglementet § 2 bokstav b og c sett i sammenheng at departementer som har ansvar for statlige tilskudds-, stønads- og garantiordninger der slike forvaltningsoppgaver er lagt til enheter utenfor statsforvaltningen, har ansvaret for å stille relevante krav som grunnlag for delegering av oppgavene. Dette kan gjelde krav til blant annet kompetanse, utførelse av forvaltningsoppgaven, regnskap og rapportering, oppbevaring av regnskapsmateriale, med mer. Relevante krav til internkontroll fremgår av bestemmelsene punkt 2.4. Der forvaltningsoppgaver er lagt til enheter utenfor statsforvaltningen, vil det i de fleste tilfellene være behov for å innarbeide slike krav i en avtale mellom departementet og forvalteren, eller i andre dokument med grunnlag i en slik avtale (dersom krav ikke følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov). I noen tilfeller kan også krav stilles på grunnlag av at staten er eier av et selskap eller har opprettet en stiftelse som ivaretar forvaltningsoppgavene. Ved tilskuddsordninger må departementet for øvrig også sørge for at forvalteren blir bundet av regelverket for ordningen, som departementet har ansvaret for å fastsette ut fra krav i bestemmelsene punkt 6.2.3.

Etter § 2 bokstav d gjelder regelverket for styring og oppfølging av statens eierinteresser i selskaper, dvs. i selvstendige rettssubjekter organisert utenfor staten (statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper og andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut, samt selskaper som staten eier delvis). Dette er regulert i økonomireglementet § 10. 

Etter reglementet § 10 skal virksomheter som har overordnet ansvar for selskaper som staten eier helt eller delvis, utarbeide skriftlige retningslinjer for hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert selskap eller grupper av selskaper. Staten skal, innenfor gjeldende lover og regler, forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring.

Bestemmelser om økonomistyring i staten og tilhørende rundskriv inneholder ingen nærmere regler om departementenes styring og oppfølging av statens eierinteresser. Statens eierskapspolitikk med prinsipper for god eierutøvelse med mer er omtalt i eierskapsmeldingen fra Nærings- og fiskeridepartementet.

Stortinget har valgt å følge økonomiregelverket med egne tilpasninger

Det at økonomiregelverket er en intern instruks i statsforvaltningen der det øverste nivået er fastsatt i statsråd, innebærer at Stortinget ikke er underlagt dette regelverket (selv om Stortinget inngår i staten som juridisk person). Det samme gjelder for Stortingets eksterne organer, dvs. de offentlige organene som er opprettet direkte under Stortinget. Disse omfatter Riksrevisjonen, Sivilombudet, Ombudsnemda for forsvaret, EOS-utvalget (Stortingets kontrollorgan for «de hemmelige tjenester») og Norges institusjon for menneskerettigheter.

Stortingets presidentskap har imidlertid i eget økonomiregelverk for Stortingets administrasjon fastsatt at administrasjonen skal følge økonomiregelverket i staten slik det gjelder til enhver tid, med noen tilpasninger. Tilpasningene omhandler blant annet virkeområdet og myndighet til å fastsette utfyllende regler og unntak.

Enheter utenfor statsforvaltningen er ikke underlagt økonomiregelverket

Avgrensningen av virkeområdet til statlige forvaltningsorganer innebærer at aktivitetene i enheter som er organisert utenfor statsforvaltningen, ikke er underlagt økonomiregelverket. Regelverket gjelder derfor ikke for selskaper, kommuner og fylkeskommuner, ideelle organisasjoner, stiftelser og andre organer som ikke inngår i statsforvaltningen. Dette har sammenheng med at økonomiregelverket er en intern instruks for statsforvaltningen og ikke er hjemlet i lov.

Avtaler kan innebære at enheter utenfor staten må følge deler av økonomiregelverket

Regelverket stiller som omtalt over krav til departementene når forvaltningsoppgaver er lagt utenfor statsforvaltningen. Departementenes styring og oppfølging faller også i slike tilfeller innenfor virkeområdet for økonomiregelverket ut fra siste del av § 2 bokstav b om «andre som har fått delegert forvaltningsmyndighet». Dette gjelder blant annet departementer som har ansvar for tilskudds-, stønads- og garantiordninger der forvaltningsoppgaver er lagt utenfor statsforvaltningen. Disse skal etter § 2 bokstav c også sørge for at økonomiregelverkets krav til slike ordninger blir ivaretatt av forvalteren.

På denne måten kan selskaper og andre organer utenfor statsforvaltningen være underlagt krav til gjennomføringen av bestemte forvaltningsoppgaver som følger av økonomiregelverket, selv om de som virksomheter ikke er underlagt regelverket. Kravene overfor forvalteren fremgår i slike tilfeller av avtale med departementet, eller i et annet grunnlag som for eksempel vedtekter fastsatt av ansvarlig departement (avhengig av organiseringen av enheten).

Hva er en statlig virksomhet?

Begrepene «statlig virksomhet» og «virksomhet» er brukt i økonomiregelverket i staten om forvaltningsorganer som er innenfor virkeområdet for regelverket, jf. økonomireglementet § 2 andre ledd. Begrepet omfatter både departementene og underliggende virksomheter. De statlige virksomhetene har ofte navn som -etat, -direktorat, -verk, -tilsyn, -nemnd, -ombud, -institutt, -råd og -vesen. Bruken av fellesbegrepet virksomhet i økonomiregelverket tilsvarer den i hovedtariffavtalene i staten.

Statlige virksomheter inngår i staten som juridisk og organisatorisk enhet. I staten som helhet inngår også Stortinget med tilknyttede organer (Riksrevisjonen, Sivilombudet, Ombudsnemda for forsvaret, EOS-utvalget og Norges institusjon for menneskerettigheter) og domstolene (blant annet Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene). Dette følger av at Grunnloven deler statsmaktene i henholdsvis den lovgivende makt (Stortinget), den utøvende makt (Kongen med sin regjering) og den dømmende makt (domstolene). Stortinget med tilknyttede organer og domstolene er imidlertid ikke innenfor virkeområdet for økonomiregelverket. På DFØ sine sider finner du nærmere omtale av dette virkeområdet.

Staten har eierskap i flere selskaper som er organisert som egne juridiske enheter, i form av særlovselskaper, statsforetak, helseforetak, eller hel- eller deleide aksjeselskaper mv. I og med at disse er organisert utenfor staten, er de ikke statlige virksomheter.

Hva er kravene for å kunne være en statlig virksomhet?

Statsforvaltningen er organisert med to nivåer – departementene og underliggende virksomheter. Departementene har ansvaret for organiseringen av sitt ansvarsområde gjennom å opprette og avvikle underliggende virksomheter, og gjennom å flytte ansvarsområder mellom underliggende virksomheter. Departementene har generell instruksjonsmyndighet overfor underliggende virksomheter.

For å være en statlig virksomhet under et departement, må enheten oppfylle alle kriteriene som er fastsatt i bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene») punkt 1.2:

«Statlige virksomheter under departementene må oppfylle følgende kriterier:

• a) Departementet har fastsatt instrukser for enheten i tråd med bestemmelsene punkt 1.3.
• b) Enheten mottar bevilgninger og/eller andre budsjettfullmakter gitt av Stortinget som et ordinært forvaltningsorgan, et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter eller en forvaltningsbedrift.
• c) De ansatte er underlagt lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) og lov om offentlige tjenestetvister og det statlige tariffområdet, med mindre det er fastsatt unntak fra virkeområdet.
• d) Enheten mottar tildelingsbrev i tråd med bestemmelsene i pkt. 1.5.
• e) Enheten rapporterer regnskapsopplysninger til statsregnskapet i tråd med bestemmelsene i pkt. 3.5.
• f) Enheten utarbeider egen årsrapport med et årsregnskap i tråd med bestemmelsene i pkt. 2.3.3 og 3.4.
• g) Enhetens betalingsformidling skjer gjennom statens konsernkontoordning i tråd med bestemmelsene i pkt. 3.7.1.
• h) En virksomhet er direkte underlagt et departement.»

Bestemmelsen definerer og avgrenser hva som menes med en statlig virksomhet. Kravene innebærer at for å kunne regnes som en statlig virksomhet under et departement, må enheten inngå i de tre obligatoriske konsernsystemene i staten på budsjett- og økonomistyringsområdet (statsbudsjettet, statsregnskapet og statens konsernkontoordning, jf. bokstavene b, e og g). Virksomheten må også inngå i det statlige tariffområdet (jf. bokstav c). Videre må det være etablert en styringsdialog med overordnet departement i samsvar med krav i økonomiregelverket til instrukser, tildelingsbrev og årsrapport (bokstavene a, d og f). Endelig må en virksomhet i tråd med bokstav h være direkte underlagt et departement. Dette innebærer at etatsstyringen av virksomheten blir ivaretatt av et departement, og ikke av en annen virksomhet under departementet.

For noen få virksomheter er det gitt unntak fra kravet i bokstav h slik at etatsstyringen kan ivaretas av en annen virksomhet under samme departement, såkalt delegert etatsstyring. Oversikt over hvilke virksomheter som dette unntaket gjelder for, er gitt på DFØ sine sider.

Også eventuelle andre avvik fra kriteriene i bestemmelsene punkt 1.2 må ha grunnlag i at det gis unntak fra kravet. Slike unntak kan gis av Finansdepartementet eller av DFØ etter delegert fullmakt. Dette gjelder ikke for kriteriet i bokstav c om blant annet det statlige tariffområdet, som forvaltes av Digitalisering- og forvaltningsdepartementet.

Hvor finner jeg oversikter over statlige virksomheter?

Enhetsregisteret i Brønnøysundregistrene er hovedkilden til informasjon om en del grunnleggende opplysninger om virksomhetene (gjelder både for statlige, kommunale og private virksomheter). Alle statlige virksomheter skal være registrert i Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterloven § 4 første ledd bokstav a. Nærmere retningslinjer om registreringen av statlige virksomheter er fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet i rundskriv W-01/2019 (sist oppdatert i juli 2021). Definisjonen av statlig virksomhet i bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 1.2 ligger til grunn for rundskriv W-01/2019.

Du kan søke på opplysninger (grunndata) om hver virksomhet gjennom registersøk (virksomhetsopplysninger). For statlige virksomheter finner du der informasjon om blant annet organisasjonsnummer, adresse, organisasjonsform, næringskode, internettadresse, type aktivitet, institusjonell sektorkode, antall ansatte, overordnet virksomhet og underenheter. På samme sted er det også lagt ut lenke til en oppdatert oversikt over strukturen i statlig sektor.

I tillegg finnes oversikter og informasjon om statlige virksomheter i statsregnskapet.no, på grunnlag av at virksomhetene skal rapportere til statsregnskapet.

Er statlige fond egne virksomheter?

Statlige fond er definert i bestemmelsene punkt 3.6.4:

«Et statlig fond er en formuesmasse som regnskapsmessig er atskilt fra statens øvrige midler, og der anvendelsen er bundet til et nærmere fastsatt formål med varighet utover ett budsjettår. Et statlig fond er ikke en egen virksomhet.»

Statlige fond er normalt forvaltet av en statlig virksomhet, men er altså ikke virksomheter i seg selv. Det er ikke til hinder for at noen statlige virksomheter har «fond» som del av virksomhetsnavnet, som Norsk kulturminnefond.

Kravene til regnskapsføring og rapportering for statlige fond står i bestemmelsene punkt 3.4.6, 3.5.6 og 3.6.4. For mer informasjon om statlige fond, se DFØs veiledningsnotat om statlige fond.

I kurset ser vi at Stortinget i statsbudsjettet bestemmer hvordan staten skal bruke fellesskapets midler, og hvordan det fiktive Naturdepartementet og virksomheten Fjelldirektoratet følger opp dette slik det er fastsatt i økonomiregelverket.

Kurset passer for deg som er nyansatt, leder, jobber med økonomi og administrasjon, tilskudd eller etats- og virksomhetsstyring.

Nettkurset bygger på og vil erstatte klasseromskurset vårt. Dette er den første versjonen av kurset, så dersom du har tilbakemeldinger setter vi pris på det. Du kan sende tilbakemeldinger til regelverk@dfo.no.