4.1 Få endringer i departementsrollen siden 2011

4.1.1 Alt er fortsatt politisk

I 2011 slo Difi fast at man i løpet av noen tiår har lyktes med å utvikle departementene til sekretariater for politisk ledelse. Det innebærer at departementene har økt kapasitet og bedre kvalitet på typiske sekretariatsfunksjoner som politikkutvikling og politikkformidling.

Samtidig viste rapporten fra 2011 at politikkformidling fikk høyere prioritet og la beslag på mer ressurser. Rapporten antydet at det kunne skape utfordringer for evne og kapasitet til politikkutvikling og politikkgjennomføring. Videre ble det stilt spørsmål ved om høyt tempo kunne sette fagligheten under press og at dersom skillet mellom politikk og embetsverk i realiteten bygges ned, kan det få konsekvenser for embetsverkets nøytralitet.

Hvordan ser det ut i dag? Hvordan har rollen utviklet seg?

Vi har spurt informantene om hva som kjennetegner departementsrollen i dag, og hvordan den har utviklet seg siden 2011. Svarene vi får er at rollen i stort har endret seg lite siden 2011.

 «Alt blir politisk» skrev Difi i 2011, og henviste til en rendyrking av sekretariatsrollen og en tettere kobling mellom embetsverk og politisk ledelse. Inntrykket er at det fortsatt er slik, men kanskje i enda større grad. Som nevnt i kap. 3.2.4 og 3.2.5 er medietrykket fortsatt høyt, mens antallet innsynskrav og forespørsler fra Stortinget økt betydelig siden 2011. I intervjuene er det også flere som peker på at flere saker blir politiske og at mediene først og fremst vil ha statsråden i tale. Videre at flere situasjoner oppleves som krise enn før. Det handler om situasjoner som ikke i sin natur er tradisjonelle kriser for landet, men som kan oppleves som en krise for statsråden eller regjeringen. Sakene om statsrådenes habilitet er et eksempel på denne typen krise.

4.1.2 Mediehverdagen er arbeidshverdagen

Et hovedinntrykk fra intervjuene er at mediene preger arbeidet i departementene i stor grad. Denne utviklingen var også tydelig i 2011, men har blitt forsterket ytterligere. Selv om antallet kommunikasjonsmedarbeidere har flatet ut (jf. kap. 3.1.1), så er hovedinntrykket at det samlede kommunikasjonsarbeidet i departementene har økt. Det gjelder både for embetsverk og politikere.

Den sterke vektleggingen av sekretariatsrollen generelt, og politikkformidling spesielt, preger departementenes arbeid. Utviklingen i retning av at politikkformidling tar mye oppmerksomhet og kapasitet også i embetsverket har fått en tidligere departementsråd til å omtale departementene som «prosess- og talepunktsdepartement». Mye av arbeidet handler om å svare på mediehenvendelser og å legge til rette for statsrådens ulike opptredener ved å skrive talepunkter og utarbeide såkalte flak, dvs. korte bakgrunnsnotater. Embetsverket tar også en aktiv i rolle i å gjøre statsråden synlig i mediene.

Fordi mediene har korte frister og er opptatt av både små og mellomstore saker, både lokalt og sentralt, tar slike saker mye oppmerksomhet og binder opp mye ressurser. Spørsmålet er hvordan embetsverket kan håndtere slike saker på en effektiv måte. Mange informanter peker på behovet for å skjerme deler av departementet, slik at det blir rom også for det mer langsiktige og løpende arbeidet som departementet også må håndtere. I den forbindelse er flere opptatt av hvordan samspillet mellom kommunikasjonsenheten og fagfolkene skal være. Hvordan sikre faglige, relevante kommentarer i et samarbeid mellom fagfolk, kommunikasjonsmedarbeidere og politikerne?

Mediesaker kan også føre til behov for utvikling av ny politikk. En sak kan starte som en mediesak som må håndteres, og som fører til behov for ny politikk. Da blir mediesaken en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for politikkutvikling.

Det kan variere over tid hvilke fagområder som har størst medieinteresse. Et eksempel er strømprisen, som «plutselig» ble svært politisk i 2021 og som har vært en av de viktigste politiske sakene siden.

Inntrykket som gis i intervjuene er at medietrykket og det politiske trykket er høyt i alle departementer, selv om enkelte fagområder har større nasjonal politisk oppmerksomhet og medieinteresse. Det er også forskjeller mellom avdelinger og fagområder i samme departement. Noen fagområder eller oppgavetyper er mer skjermet fra medietrykk og politisk oppmerksomhet enn andre. Samtidig er flere opptatt av hvordan kommunikasjonsarbeidet skal drives fremover, ettersom flere undersøkelser viser svekket tillit til de redaktørstyrte mediene, særlig blant ungdom.²⁹

4.1.3 Er det viktigere å utvikle politikk enn å gjennomføre?

I Difi-rapporten fra 2011 ble det uttrykt en bekymring for kapasiteten til politikkgjennomføring, når sekretariatsrollen – og da spesielt politikkformidling – tar stadig større plass i departementene. Med flere henvendelser fra Stortinget og et fortsatt stort medietrykk samtidig som antall ansatte har vært stabilt siden 2011, er det grunn til å anta at kapasiteten til politikkgjennomføring er ytterligere presset. Det er også en av konklusjonene i den såkalte Strøm-rapporten, som lå til grunn for strategien for departementsfellesskapet: «Mer av tidsbruken i departementene defineres opp og inn mot politisk ledelse, mindre ut mot sektor.»³⁰ 

Våre intervjuer bekrefter at sekretariatsrollen fortsatt dominerer arbeidet i departementene. Politisk ledelses oppmerksomhet er ofte rettet mot utvikling av nye tiltak, snarere enn gjennomføring av tiltak som er vedtatt. Hovedtyngden av gjennomføringsoppgavene er overført fra departementene til underliggende virksomheter. Styring av underliggende virksomheter er en prioritert oppgave, men preger ikke hverdagen i departementene på samme måte som ivaretakelsen av det mer løpende arbeidet opp mot politisk ledelse.

4.2 Er fagligheten under press?

4.2.1 Embetsverket hegner om fagligheten

Et grunnleggende prinsipp for embetsverket er at rådene de gir til politisk ledelse skal være faglige og faglig uavhengige, dette er i tråd med forvaltningsverdiene og de syv pliktene for embetsverket. Men hva er faglighet i et departement?

Mye av den fagligheten og sektorkunnskapen som før lå i departementene, er flyttet ut. Det innebærer at departementene må få faglige innspill fra andre. Dels får departementene innspill fra sine underliggende virksomheter, gjennom rapportering og bestilte utredninger, og dels får departementene kunnskap fra forskning og andre informasjonskilder. Departementene må derfor ha tilstrekkelig kompetanse til å sammenstille den kunnskapen de får på en slik måte at den blir relevant for politikkutviklingen og politikkgjennomføringen.

Selv om «alt er politisk», får vi høre at ikke alle fagområder og oppgavetyper er like preget av det kortsiktige og stor politisk interesse eller medietrykk. Videre framhever mange av våre informanter at det er rom for å jobbe både faglig og langsiktig i departementene, også på de områdene som har stor politisk oppmerksomhet. Og at det kanskje er ekstra viktig på områder der det er lett å bli oppslukt av det kortsiktige.

På enkelte områder finnes det langtidsplaner som bidrar til å ivareta et mer langsiktig perspektiv i arbeidet. Både langtidsplanen for forsvaret og nasjonal transportplan nevnes i den sammenheng. I tillegg har for eksempel Klima- og miljødepartementet en egen langtidsplan for eget arbeid. Regjeringen vil også legge frem en langtidsplan for sivil beredskap, herunder politiet, og arbeidet starter i 2025. Denne typen langtidsplaner kan endres som følge av politiske beslutninger eller endrede forutsetninger, men som informantene påpeker kan langtidsplanene likevel bidra til å sette nye og eventuelt mer kortsiktige politiske tiltak inn i en mer langsiktig og strategisk kontekst.

4.2.2 Det kortsiktige trumfer det langsiktige

Selv om flere av våre informanter peker på at departementene jobber både faglig og langsiktig, så er det også bred enighet om at det kortsiktige vanligvis trumfer det langsiktige. «Saken med den korteste fristen, blir også den viktigste saken», var det en som uttalte.

4.2.3 Regjeringsplattformene er førende, men bygger ofte på et for svakt faglig grunnlag

I intervjuene har vi stilt spørsmål om i hvilken grad embetsverket utarbeider faglige kunnskapsgrunnlag som benyttes i regjeringsforhandlingene og utformingen av regjeringsplattformer.

Den sittende regjering har naturlig nok tilgang til embetsverkets faglighet før valg. Samtidig er våre informanter tydelige på at embetsverket ikke går inn i partipolitiske vurderinger. Opposisjonen er i en annen situasjon, og har ikke tilgang til det samme kunnskapsgrunnlaget og den samme kompetansen som den sittende regjering har.

Regjeringsplattformene utformes på bakgrunn av partiprogrammer og politiske forhandlinger. Da er også hjertesaker og enkeltsaker viktig. Regjeringsforhandlingene skjer i løpet av relativt kort tid, og embetsverket i departementene er ikke involvert i denne prosessen. Interesseorganisasjoner og lobbyister derimot er aktive og gir innspill til politikere underveis i forhandlingene.

Det er stor forståelse blant våre informanter for at enkeltsaker er viktige politisk, og at regjeringsplattformene også i noen grad er resultat av kompromisser og «gi og ta» mellom regjeringspartiene. Det er en viktig del av demokratiet. Likevel tar noen av våre informanter opp at regjeringsplattformene til dels er bygget på et for svakt faglig grunnlag, og at plattformene ikke er fleksible nok med hensyn til valg av virkemidler. Når tiltak og virkemidler blir spesifikt beskrevet i regjeringsplattformene, gir det mindre handlingsrom for embetsverket til å vise politisk ledelse alternative tiltak for å oppnå samme mål.

4.2.4 Sekretariatsbegrepet oppfattes å være for snevert

En viktig del av sekretariatsrollen er å utarbeide faglige grunnlag for politikkutvikling. I intervjuene er det imidlertid flere som gir uttrykk for at de mener sekretariatsbegrepet blir for snevert, eller at det gir feilaktige assosiasjoner til hva departementsrollen innebærer. Det vises til at «sekretariat» i for stor grad knyttes opp til statsrådsbetjening, samtidig som begrepet kan tilsløre at en viktig del av departementsrollen er langsiktig politikkutvikling. Dette omfatter politikkutvikling i sektoren og er en kontinuerlig oppgave som ligger til departementene og som i noen grad vil være uavhengig av den sittende statsråd.

Flere tar derfor til orde for en tredeling av departementsrollen: sekretariat for politisk ledelse, policyutvikling (utvikling av sektorpolitikken) og politikkgjennomføring. Mens den første kategorien handler om betjening av statsråden og regjeringen, så handler den andre kategorien mer om departementenes ansvar for å ha strategier og planer for en kunnskapsbasert og langsiktig utvikling av sektoren.

Flere er opptatt av å synliggjøre denne faglige politikkutviklingsrollen departementene har, og mener den er viktig fordi den ivaretar behovet for et mer langsiktig perspektiv og fordi den gir et godt strategisk og faglig grunnlag for den politikken som sittende regjering skal utforme.

4.3 Behovet for samordning er erkjent, men det er fortsatt noe å gå på

4.3.1 Forventningene til samordning er høyere

Det er høyere bevissthet om behovet for samordning enn tidligere. Flere av våre informanter er opptatt av at mange problemstillinger krever, på en annen måte enn tidligere, samarbeid på tvers for at de kan løses. De viser til at det er flere komplekse samfunnsutfordringer som skal løses nå enn tidligere, og at det er større behov for samordning mellom departementene. Selv om flere av våre informanter mener samarbeidet mellom departementene ikke alltid er godt nok, er det også mange som gir uttrykk for at det skjer et utstrakt samarbeid mellom departementene. Noen sier også at de samarbeider mye mer enn før, og at alt det løpende samarbeidet som faktisk skjer, ikke synliggjøres godt nok.

Andre igjen viser til at utfordringene var komplekse også for 20 år siden, men at forventingene til samordning og samarbeid har økt. Behovet for, og utfordringene knyttet til samordning er også dokumentert i flere rapporter de senere årene.³²

Økte forventninger til samarbeid og samordning kommer også til syne i strategien for departementsfellesskapet, «Gode hver for oss, best sammen». Om formålet med strategien står det:

«Strategien skal derfor bidra til et større helhetsperspektiv i utviklingen og gjennomføring av politikk, gjennom bedre samarbeid og forankring på tvers i departementsfelleskapet. Dette perspektivet gjenfinner vi også i det overordnede målet: Vi legger til rette for at prioriterte samfunnsutfordringer kan løses.»³³

Både Riksrevisjonen og ulike rapporter fra DFØ viser til at samordningen mellom departementene ikke er god nok for å kunne løse de store samfunnsutfordringene vi står overfor. God samordning er også viktig for at underliggende virksomheter kan jobbe mest mulig effektivt.³⁴

4.3.2 Kjernegrupper er opprettet for å styrke samordningen

Vi har i tidligere rapporter vist at samarbeid om krevende, sektorovergripende problemstillinger er avhengig av forankring på departementsnivå. Vårt inntrykk er at arbeidet med departementsstrategien og etableringen av kjernegruppene har bidratt til en større oppmerksomhet om behovet for samordning på departementsnivå på noen fagområder. Likevel er inntrykket fra intervjuene at kjernegruppene er bedre kjent på toppledernivå enn på lavere nivå i departementene. Det er i samsvar med erfaringene fra midveisevalueringen av departementsstrategien.³⁵

DFØ har på oppdrag fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet gjennomført en evaluering av kjernegruppeforsøket.³⁶ Evalueringen viser at kjernegruppene har vært en suksess, men at det er viktig å være kritisk til hvilke grupper som videreføres.

4.3.3 Samordning skjer gjennom regjeringsbehandling, men krever godt forarbeid

Regjeringskonferansene er en arena der statsrådene diskuterer saker som er spesielt viktig for regjeringen, og er sammen med statsbudsjettprosessen den viktigste samordningsarenaen for regjeringen. Begge disse prosessene innebærer samordning på politisk nivå.  Både informantene og flere rapporter fra DFØ trekker frem at det er gode og effektive samordningsmekanismer for regjeringen.

Departementsfelleskapet har godt etablerte og gjennomarbeidede rutiner for forberedelsene til regjeringskonferansene.³⁷ Flere av informantene trekker likevel fram at r-konferansene blir krevende dersom forarbeidet ikke er godt nok. Fristen for foreleggelse av på foreleggelse av r-notater er kort, og i mange tilfeller krever korte frister samarbeid mellom departementene før regjeringsbehandlingene for å finne gode løsninger på sakene. Noen av informantene mener prosessmerknader er mer utbredt nå enn før, fordi det er en måte departementene kan stoppe saker som de ikke har hatt god nok tid til å gå inn i. Dette er en lite effektiv måte for regjeringen å jobbe på.

4.3.4 Samordning gjennom statsbudsjettprosessen er kortsiktig og lite helhetlig

Arbeidet med statsbudsjettet er den andre store arenaen for samordning for departementsfellesskapet og regjeringen. Her er det også laget veiledere og rundskriv som skal bidra til å gjøre arbeidet mer effektivt. Det er for eksempel utarbeidet en egen veileder for arbeidet med statsbudsjettet.³⁸ I tillegg lager Finansdepartementet årlige rundskriv om ulike temaer, for eksempel retningslinjer for forslag til statsbudsjettet.³⁹

Flere av informantene mener at statsbudsjettprosessen ikke gir et godt nok grunnlag for samordning på tvers av departementsråder, fordi systemet er laget slik at hver statsråd tar ansvar for sitt ansvarsområde. Det er ingen mekanismer i systemet som gir insentiver til samarbeid mellom statsråder når det gjelder budsjettsaker og satsinger. En statsråd belønnes bare for å få penger til satsinger innenfor egen sektor.

DFØ sin nylige evaluering av statsbudsjettprosessen viser at det er mye i budsjettprosessen som fungerer godt, men det er også rom for forbedringer.⁴⁰ Blant annet viser evalueringen at dagens budsjettprosess preges av utydelige prioriteringer. Finansdepartementet har satt i gang et arbeid med å utvikle budsjettprosessen, jf. kap. 4.2.2.

4.3.5 Jobber embetsverket for statsråden eller regjeringen?

Et spørsmål som har dukket opp i intervjuene når temaet er samordning og ivaretakelse av sekretariatsrollen, er om embetsverket jobber for egen statsråd eller for hele regjeringen. Mange legger vekt på at selv om de skal ivareta egen statsråds «interesser», så jobber embetsverket for hele regjeringen. I det legger de at embetsverket bør tilstrebe å trekke frem ulike hensyn i notater til politisk ledelse, og søke å avklare – eller synliggjøre – eventuell faglig uenighet mellom departementene på embetsnivå før saker behandles politisk.

Selv om mange tar til orde for at embetsverket jobber for regjeringen, får vi høre at dette ikke er en allmenn oppfatning. Noen mener at embetsverkets rolle er å være sekretariat for egen politisk ledelse, pga. den enkelte statsråds konstitusjonelle ansvar. Inntrykket etter å ha intervjuet et fåtall nåværende og tidligere politikere, er også at de først om fremst oppfattet – og forventet – at embetsverket i departementet jobbet for dem og ikke for hele regjeringen. Men, som en av dem uttrykte det: «Statsråden jobber jo for regjeringen».

I intervjuene kommer det frem synspunkter på at departementene i for stor grad er sektorforsvarere og opptatt av å få gjennomslag for sitt syn. Departementsansatte har blitt likere prosessadvokater. Samtidig peker flere på at målet med samordning ikke er å fjerne faglige uenigheter, men å få frem et kunnskapsgrunnlag til politisk ledelse som synliggjør ulike hensyn.

Denne regjeringen har satt i gang et arbeid med en stortingsmelding om sosial utjevning, og er et samarbeid mellom fem statsråder. Kjernegruppen for utsatte barn og unge (KUBU) har vært medvirkende til at det ble en felles melding, og departementene har allerede erfaring med å samarbeide på tvers på dette området. Samtidig er hovedinntrykket at linjestrukturene og samarbeidsformene i departementene ikke er lagt godt nok til rette for denne type prosjekter, og at slike samarbeid utfordrer tradisjonelle tenkemåter i departementene. Et annet viktig hinder for stortingsmeldinger hvor flere statsråder samarbeider, er at det kun er en statsråd som kan stå som ansvarlig for meldingen.^{41, 42}

4.4 Departementene er avhengige av underliggende virksomheter for politikkgjennomføring og innspill til politikkutvikling

4.4.1 Etatsstyring og fagdialog er profesjonalisert

Det har i mange år vært jobbet med å få gode rutiner for styring og oppfølging av underliggende virksomheter. Det er forankret i regelverket for økonomistyring i staten.   Departementene har profesjonalisert den formelle etatsstyringen gjennom rutiner, systemer og dedikerte medarbeidere på styringsområdet.

Som flere rapporter viser,⁴³ opplever mange at styringsdialogen er et viktig virkemiddel både for departementene og virksomhetene. Mange har imidlertid beskrevet etatsstyringsmøtene som en rituell møteplass, og det gis uttrykk for at det er rom for forbedringer slik at etatsstyringsmøtene kan utnyttes bedre og gi verdi utover den skriftlige rapporteringen om gjennomførte tiltak.

I rapporten om direktoratenes faglige rolle,⁴⁴ konkluderer vi også med at fagdialogen mellom departement og direktorat har blitt satt mer i system. Etatsstyringsmøtene er formelle og handler mye om oppfølging av tildelingsbrev og tilhørende rapportering. Dette, kombinert med mange deltakere, gjør at møtene er mindre egnet til å diskutere faglige og strategiske problemstillinger. For å møte dette behovet er fagdialogen satt mer i system de senere årene. Fagdialogen ivaretas gjennom ad-hoc møter mellom fagavdelinger i departement og direktorat på konkrete temaer, men også gjennom institusjonaliserte fagmøter mellom ledelsen i departementet og ledelsen i direktoratet om strategiske temaer. I tillegg har noen departementer egne samlinger der ledelsen i departementet møter ledelsen i alle sine underliggende virksomheter. Noen kaller slike møter «konsernmøter». 

4.4.2 ... men er departementene gode nok til å bruke og vurdere faglige innspill fra direktoratene?

I rapporten om direktoratenes faglige rolle fremkommer det at departementene er helt avhengige av faglige innspill fra direktoratene som grunnlag for politikkutvikling. Direktoratene er de som har hovedansvaret for gjennomføring av politikken, og det er nettopp erfaringer fra gjennomføringsrollen som i stor grad danner grunnlaget for de faglige rådene direktoratene gir til departementene. Gjennom for eksempel tilsynsvirksomhet eller statistikk over resultater i sektoren, får direktoratene god kunnskap om hvordan ulike tiltak virker og hvordan situasjonen er i sektoren. Direktoratene bestiller også i stor grad forskning på sine fagområder.

Departementene er lengre unna «virkeligheten» enn direktoratene jf. kap. 4.2. Direktoratene har tettere kontakt med kommuner, organisasjoner og innbyggere. Som en av våre informanter pekte på, er embetsverket i departementene som oftest også lengre unna «virkeligheten» enn politisk ledelse er. Politikerne er ute i landet og møter representanter for kommuner og innbyggere. De har også mer kontakt med interesseorganisasjoner enn det embetsverket har.

Det er avgjørende at departementene får faglige innspill fra blant annet underliggende virksomheter, forskning og offentlige utredningsutvalg. Da er kvaliteten på kunnskapsgrunnlaget viktig. DFØs statusmåling for etterlevelse av utredningsinstruksen i 2023/2024 viser at det gjøres mye godt utredningsarbeid i staten,⁴⁵ men at det fortsatt er forbedringspotensial på kvaliteten på utredninger av statlige tiltak. I en spørreundersøkelse gjennomført i forbindelse med statusmålingen, fremkommer det at de to viktigste årsakene til mangelfulle utredninger er korte frister og politiske føringer for både departementer og underliggende virksomheter.

Når departementene er avhengige av faglige innspill fra blant annet direktoratene, er det relevant å spørre om hvor gode departementene er til å bestille faglige innspill, og om de har den riktige kompetansen til å kunne vurdere innspillene kritisk.

Vi stilte spørsmålet i rapporten om direktoratenes faglige rolle (DFØ 2024:3), men uten å ha svaret. Vi har stilt det samme spørsmålet i flere av våre intervjuer. Det er ingen som har noen klar formening om departementene er gode nok, og kritiske nok bestillere av kunnskap fra direktoratene og andre kunnskapsleverandører. Men det som blir nevnt, er behovet for at departementene har tilstrekkelig tung fagkompetanse på de mest sentrale eller kritiske fagområdene. Det er enighet om at departementene ikke skal dublere den kompetansen som direktoratene besitter, men det er likevel flere som ser behovet for at departementene har kompetanse som gjør at de kan vurdere konsekvensene av direktoratets forslag og sette de faglige vurderingene inn i en politisk kontekst.

Klima- og miljødepartementet har utarbeidet en egen kunnskapsstrategi som skal sikre et kunnskapssystem på klima og miljø som er helhetlig, effektivt og relevant for beslutninger. Formålet er å ha et kunnskapsgrunnlag som kan gi de beste forutsetningene for å nå nasjonale og internasjonale miljømål og bidra til grønn og rettferdig omstilling i tråd med FNs bærekraftsmål. Et interessant trekk ved kunnskapsstrategien er hvordan den viser sammenhengen mellom forskning, Forskningsrådet, underliggende virksomheter, departementene og regjeringen og Stortinget og befolkningen. Som det framgår av strategien, går veien fra forskningsfronten til kunnskapen blir tatt i bruk i vedtatt politikk, ofte gjennom mange ledd. Men prosessen skal bidra til at kunnskapsgrunnlaget er helhetlig. Departementet er opptatt av å ha god intern kompetanse om beste praksis for verktøy og prosesser for å ta kunnskap i bruk i politikkutvikling.

4.5 Er departementene gode nok til å støtte og følge opp etatene?

4.5.1 Ikke tett nok på behovet for hva omstilling innebærer?

Selv om det skjer endringer i departementsinndeling og omorganiseringer internt i departementene, skjer det større endringer i underliggende virksomheter enn i departementene. Underliggende virksomheter berøres av omstillinger i form av sammenslåinger, oppdelinger, utflyttinger eller effektivisering. De store digitaliseringsprosjektene ligger også i etatene.

Departementene stiller ofte krav til underliggende virksomheter om ulike former for omstilling. Men forstår departementene hva direktoratene står i? I intervjuene har vi fått enkelte synspunkter på at departementene har for liten forståelse for den situasjonen etatene står i når de skal gjennomføre omstilling. Det handler blant annet om at etatene ofte må håndtere intern uro i organisasjonen og i noen sammenhenger også konflikter med fagforeningene.

Politiske beslutninger om omorganiseringer av underliggende etater aktualiserer departementets behov for kunnskap om konsekvensene av denne type beslutninger. Økt kompetanse om arbeidsgiverrollen og arbeidsrettslige rammer vil kunne bidra til at embetsverket gir gode innspill til politisk ledelse før beslutninger tas, og kan også gi underliggende etat god rådgivning etter at denne type beslutninger er fattet.

Flere av de underliggende virksomhetene har store IT-systemer som skal oppgraderes eller byttes ut. For mange innebærer dette en digital transformasjon, som ikke bare betyr en endring i teknologi, men en endring av virksomhetens arbeidsprosesser. Et spørsmål noen stiller er om departementene er rustet til å legge til rette for den digitale transformasjonen i etatene. Departementene har ikke selv store IT-systemer og har i begrenset grad digitaliseringskompetanse. IT-utvikling i etatene blir ofte primært et spørsmål om det når opp som satsingsforslag i budsjettprosessen. Forståelsen for at digitalisering kan innebære gjennomgripende endringer i organisasjonen kan derfor være mindre til stede.

I en tidligere rapport fra DFØ fremkommer det at alle departementer oppgir at de har dialog om flerårig styring med sine underliggende virksomheter.⁴⁶ Etatene på sin side opplever i mindre grad et flerårig perspektiv i etatsstyringen, og blant de store etatene er det flere som opplever at flerårig styring i begrenset grad er tema i styringsdialogen mellom departement og etat. Som nevnt i kap. 4.4.1, så er etatsstyringsmøtene formelle og i stor grad knyttet til det årlige tildelingsbrevet og rapporteringen. Det strategiske og mer langsiktige perspektivet er i mindre grad til stede i styringsdialogen.

Dette er også beskrevet i Difi-rapporten «Departementene i førersetet for omstilling?».⁴⁷ Her konkluderes det blant annet med at styringsdialogen med underliggende virksomheter handler for mye om drift og for lite om utviklingsbehov, og at embetsverket tar en defensiv rolle når det gjelder å initiere og tilrettelegge for omstilling. Rapporten peker også på at hvert departement er orientert mot egen sektor, mens tverrgående omstillingstiltak i praksis får lav prioritet.

4.5.2 Departementenes arbeidsgiverrolle for etatsleder kan utvikles

Et moment som har kommet opp i flere av intervjuene handler om departementenes rolle som arbeidsgiver for etatsledere. Dette er et «nytt» tema, i den forstand at det ikke har vært belyst i tidligere prosjekter om forholdet mellom departement og direktorat.

Foranledningen til at temaet har kommet opp, er blant annet at flere direktoratsledere har måttet gå fra sine stillinger den senere tiden. Uten at noen har hatt meninger om dette har vært riktig eller ikke, er det flere som er kritiske til departementenes rolle i slike saker. For departementene blir det viktigste å skjerme egen statsråd for kritikk, og det gis uttrykk for at departementene kan bli for forsiktige eller usikre i arbeidsgiverrollen. Enkelte hevder at departementene mangler kunnskap om, og forståelse for hvordan det er å være toppleder i en etat som står i omstilling.

Som nevnt i kap. 4.4.1, har departementene fått på plass gode systemer og strukturer for styring av underliggende virksomheter. Styringen er rettet mot mål og oppgaver og i svært liten grad rettet mot ledelse eller arbeidsgiveransvar i de underliggende virksomhetene. I tillegg til etatsstyringen utarbeides det lederlønnskontrakter, og etatsledere skal ha medarbeidersamtaler med departementsråden eller ekspedisjonssjef. Uten å ha kjennskap til det konkrete innholdet i lederlønnskontraktene, får vi formidlet at disse i hovedsak dreier seg om hvilke mål som skal oppnås og i mindre grad om hvordan lederrollen skal utøves. Det synes altså å være få fora der ledelse og arbeidsgiverspørsmål diskuteres mellom departement og ledelsen i underliggende virksomhet.

Statens arbeidsgiverstøtte i DFØ har som oppgave å gi svar og råd om relevant arbeidsrettslig regel- og avtaleverk for statlige virksomheter, inkludert departementene. Erfaringene herfra er imidlertid at departementene i begrenset grad bruker tjenesten i rollen som arbeidsgiver for etatsledere. Avdeling for arbeidsgiverpolitikk i staten (APA) i DFD, har hele staten som virkeområde og ikke noe formelt ansvar for å støtte departementene. Ledelsen i APA gir imidlertid i enkelte tilfeller råd til departementsråder ved behov. HR-enhetene i departementene er primært rettet inn mot departementet selv, og har så vidt vi kjenner til ulik praksis mht. hvordan de involverer seg i tiltak rettet mot underliggende virksomheters arbeidsgiveransvar. I forbindelse med krevende saker knyttet til en etatsleder, vil departementene derfor ofte ty til ekstern bistand fra advokater eller konsulenter.

4.6 Konservativ ledelse og tradisjonelle arbeidsformer

4.6.1 Det meste behandles i linjen, men kan det effektiviseres?

Et hovedinntrykk fra intervjuene er at behovet for sikre IKT-løsninger og at statsråden skal ivareta sitt konstitusjonelle ansvar på en forsvarlig måte, gjør at departementene blir konservative både når det gjelder arbeidsformer og ledelse. En informant sier følgende:

«Det interessante er hvordan vi klarer stå imot de eksterne faktorene, vi er resistente, vippes ikke av pinnen. Når det gjelder arbeidsformer så finnes veldig mange gode grunner for hvorfor vi skal gjøre som vi alltid har gjort.»

Departementene er hierarkiske organisasjoner, der behandling av saker i linjen er hovedregelen. På denne måten foretas det både den nødvendige kvalitetssikringen av saker og også en siling av hvilke saker som skal på statsrådens bord.

Linjeorganiseringen har mange styrker og er viktig for å sikre at det konstitusjonelle ansvaret til statsråden blir ivaretatt på en god måte. Det er ingen som tar til orde for å endre at linjebehandling skal være hovedregelen.

I intervjuene er det flere som fremhever at departementene i større grad kan differensiere mellom saker som trenger nøye kvalitetssikring og saker der det bør være større rom for utprøving. Som en av våre informanter uttrykte det: «I dag er jeg redd for at vi kvalitetssikrer bort en del gode ideer». Flere tar derfor til orde for at særlig en del utviklingsorienterte oppgaver gjerne kan organiseres på annen måte enn i linjen, og at behovet for kvalitetssikring generelt bør gjøres ut fra en vurdering av risiko og vesentlighet. Flere av informantene mener at departementene kan frigjøre kapasitet til mer utviklingsorienterte oppgaver ved at lederne i større grad delegerer mer rutinemessige oppgaver nedover i organisasjonen.

Et annet poeng som nevnes er at i stedet for å ta utgangspunkt i hva som skal gjøres og hvilke kompetanser oppgaven krever, er linje og representativitet regelen. Det blir fort én representant fra hver avdeling/enhet dersom noe skal løses på tvers i departementet. Det fremkommer også synspunkter på at når departementene organiserer arbeid i prosjekt, så blir rigget enkelte ganger veldig stort. Da opprettes det både prosjektgruppe og styringsgruppe og eventuelt også referansegruppe og prosjektsekretariat. For omfattende prosjekter kan dette være nødvendig, mens det for mindre prosjekter kan oppleves mindre effektivt. Det er likevel mange av de vi har snakket med som ønsker å jobbe mer på tvers og mer i prosjekter, men de stiller spørsmål ved om det organiseres effektivt nok og om linjeledere faktisk tør å «slippe taket» når oppgaver organiseres på en annen måte enn i linjen. Det blir ofte prosjekt- eller arbeidsgruppeorganisering i tillegg til linjen, ikke i stedet for linjen. Som Dag Ingvar Jacobsen skriver:

«Den hierarkiske ansvarsrelasjonen er det politisk-administrative systemets primærstruktur. Alle andre former for ansvarsrelasjoner blir sekundærstrukturer, det vil si at de ikke kan erstatte den hierarkiske ansvarsrelasjonen. De vil komme i tillegg til, ikke i stedet for, primærstrukturen.»⁴⁸

Inntrykket fra intervjuene støttes også av funn i statsansatteundersøkelsen 2024 som viser at 24 prosent av departementsansatte som svarte på undersøkelsen er uenige i at departementene løser oppgavene med effektiv ressursbruk. I tillegg svarer 27 prosent at de er verken er enige eller uenige i denne påstanden.

I statsansatteundersøkelsen svarer også kun 29 prosent av departementsansatte at det relativt ofte skjer endringer i måten de løser oppgaver på. Klima for nytenkning får på bakgrunn av dette, og andre forhold som kartlegger innovasjonsklima, relativt dårlig skår i undersøkelsen.

4.6.2 Lederne ser oppover

Når mange saker skal behandles i linjen, blir det også stort press på ledere i departementene. I intervjuene peker flere på at ledere blir dratt i mange retninger. De må håndtere mediesaker og saker som skal til politisk ledelse, både ved å fordele saker og kvalitetssikre det som medarbeidere produserer. Dette genererer også mange møter.

Vi har kun gjennomført et fåtall intervjuer med medarbeidere. Men inntrykket som gis, er at ledere i hovedsak «ser oppover», mot ledernivået over og mot politisk ledelse. Spørsmålet noen da reiser, er om det er mindre tid eller vektlegging av utvikling av medarbeidere.

Det er et tydelig inntrykk at lederne i departementene rekrutteres ut fra at de er faglige dyktige, og at gode lederegenskaper i mindre grad vektlegges i rekrutteringsprosesser. Det har også kommet fram at vektleggingen på faglighet blant ledere gjør at lederne sitter i jobbene sine lenge, og at det er et hinder for mobilitet. Flere har nevnt i intervjuene at ledere i departementene i større grad bør ha erfaring fra andre departementer før de ansettes som ledere. Informantene mener det kan være med på å styrke samarbeidet mellom departementene, og at de ulike departementene lettere lærer av hverandre.

Samtidig får ledere i departementene høy skår på den relasjonelle ledelsen i statsansatteundersøkelsen for 2024, mens de får en middels høy skår på oppgaveorientert ledelse.⁴⁹ Begge skårer er høyere enn gjennomsnittet for hele undersøkelsen, og er også økende sammenlignet med undersøkelse i 2021. Funnene i statsansatteundersøkelsen støttes også i en rapport fra bedriftshelsetjenesten for departementene hvor de skriver at «vi har et bredt inntrykk av god ledelse i departementsfellesskapet, som også er i tråd med resultater fra medarbeiderundersøkelser».  

4.6.3 Tilgang på digitale verktøy er begrenset

Det kommer fram i intervjuene at det finnes digitale verktøy departementene ikke kan ta i bruk, men som særlig nyansatte kan ha vært vant til å bruke. Dette påvirker mulighetene for en effektiv oppgaveløsning, men kan også innebære at departementene blir en mindre attraktiv arbeidsplass for yngre arbeidstakere. Samtidig er det stor forståelse for at departementene og statsministerens kontor står overfor høyere krav til sikkerhet enn andre virksomheter.

Funnene støttes av statsansatteundersøkelsen 2024 som viser en negativ utvikling om bruk av digitale verktøy fra tidligere undersøkelser. Kun 48 prosent av respondentene mener de har tilgang til nødvendige digitale verktøy, og kun 34 prosent sier at departementene tar i bruk verktøy i tråd med den digitale utviklingen.  Den samme nedgangen i tilfredshet med digitale tjenester finner vi også i DSS sin brukerundersøkelse fra 2024⁵⁰.

Som nevnt, byr den teknologiske utviklingen på sikkerhetsmessige utfordringer for departementene. Det begrenser hvilke digitale løsninger departementene har tatt i bruk. Siden 2011 har imidlertid departementene fått digitale løsninger som har gitt bedre muligheter for samhandling mellom departementene og effektivisering av arbeidet. Flere departementer har effektivisert arbeidet med mediesaker og bakgrunnsnotater ved å ta i bruk felles SharePoint-rom hvor ulike seksjoner og avdelinger kan jobbe sammen om sakene. Vårt inntrykk er at DIO i samarbeid med departementene jobber med å finne gode digitale løsninger, blant annet for hvordan KI kan brukes for å effektivisere arbeidet i departementene (jf. kap. 5.5.1.) Bedre digitale løsninger vil også være med på å frigjøre kapasitet i departementene fremover.

Fotnoter

²⁹Nordiske mediedager 2025

³⁰Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020

³¹Prop. 1 S (2024-2025): s. 91

³²Difi 2019 (3) og Difi 2014 (7)

³³Kommunal- og distriktsdepartementet 2020: s. 2

³⁴Difi 2019 (3)

³⁵DFØ 2023 (7)

³⁶DFØ 2024 (7)

³⁷Statsministerens kontor 2025

³⁸Finansdepartementet 2023

³⁹Finansdepartementet 2025

⁴⁰DFØ 2024 (5)

⁴¹Om Kongen i Statsråd. Retningslinjer for forberedelser av saker til statsråd

⁴²Stortingets forretningsorden

⁴³DFØ-notat 2022 (1)

⁴⁴DFØ 2024 (3)

⁴⁵DFØ 2025 (1)

⁴⁶DFØ 2023 (1)

⁴⁷Difi 2019 (3)

⁴⁸Aspøy, 2025

⁴⁹DFØ 2025 (Statsansatteundersøkelsen 2024 | DFØ)  

⁵⁰Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon 2024