2.1 Departementene skal både utforme og gjennomføre politikk

Departementene er den øverste myndighet i forvaltningen, etter Kongen i statsråd. De sørger for at Stortinget og regjeringen sine beslutninger blir realisert, både ved å bistå med faglige innspill til hvordan politikken bør utformes og ved å iverksette vedtatt politikk. Departementene skal tjene enhver sittende regjering og opptre lojalt med sin faglige kompetanse.

I 1981 ble det fastsatt et reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling. Reglementet beskriver blant annet hva et departement er, hva dets arbeidsoppgaver er og hvordan arbeidsfordelingen mellom dem skal være. Første punkt i reglementet sier at «Departementet skal fremme saker for Regjering og Storting, og for øvrig planlegge, gjennomføre og kontrollere arbeidet innenfor sitt saksområde»⁵. Hvert departement er en selvstendig virksomhet, med eget budsjettkapittel, eget arbeidsgiveransvar og øvrig administrativt ansvar. Som virksomhet er departementene øverst i forvaltningshierarkiet, under statsråd og regjering, innenfor sitt «saksområde».

Departementene er politisk styrte organisasjoner som både betjener statsråden og er styringsenheter for til dels omfattende forvaltningsområder. I vårt prosjekt har vi tatt utgangspunkt i en todeling av rollen, som også ble brukt i 2011,

• sekretariat for politisk ledelse og
• politikkgjennomføring

Sekretariat for politisk ledelse

Denne hovedrollen er definert ved at den gjelder den direkte betjeningen av politisk ledelse.

Departementene bidrar til politikkutvikling, som er en faglig forberedelse av statsrådens og regjeringens politikk. Det kan blant annet være utarbeiding av meldinger og proposisjoner og forberedelse av politiske utspill. Det kan også være utdyping eller underbygging av gjeldende politikk, gjennom svar til Stortinget og ved å bistå statsrådens tilsvar til medieoppslag.

Sekretariatsrollen omfatter også bistand til politikkformidling. som er formidling av innholdet i politiske vedtak og av statsrådens standpunkter i aktuelle saker. Dette omfatter å håndtere mediehenvendelser, yte medierådgivning i forbindelse med medieoppslag og lansering av statsrådens politikk.

I tillegg omfatter sekretariatsrollen taktisk-strategisk rådgivning i form av tilrettelegging og timing av prosessene for politikkutvikling. Det kan for eksempel handle om når og hvordan politiske saker bør forelegges regjeringen eller andre departementer. Tilsvarende gjelder for tilrettelegging og timing av prosessene for politikkformidling, for eksempel hvordan statsråden skal forme sitt budskap eksternt, spesielt overfor mediene og offentligheten ellers.

Politikkgjennomføring

Denne hovedrollen er definert ved at embetsverket opptrer utad med fullmakt og på statsrådens vegne og ansvar. Politikkgjennomføring omfatter myndighetsutøvelse, primært gjennom enkeltvedtak eller forskrift. Det er også styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring). I tillegg skal departementene sørge for gjennomføring og oppfølging av sektorpolitikk overfor kommuner, næringsliv, innbyggere og organisasjoner.

Disse to rollene er ikke skarpt atskilt. Relevant politikkutvikling er avhengig av kunnskap fra sektor og underliggende virksomheter. I tillegg kan statsråden når som helst velge å gripe inn i og overstyre den politikkgjennomføringen embetsverket foretar. Noen ganger kan slik politisk styring dessuten gjøres til «normaltilstand», for eksempel i etats- og eierstyring på politiserte områder. I slike tilfeller er embetsverket i en sekretariatsrolle for å bistå i den styringen som statsråden vil utøve.⁶

I rapporten som dannet grunnlaget for strategien for departementsfellesskapet «Gode hver for oss. Best sammen»⁷, ble politikkutvikling og politikkgjennomføring omtalt som en oppstrøms- og en nedstrømsrolle. Sekretariatsrollen er her plassert i midten, som en slags fellesnevner for alle oppgavene departementene har både oppstrøms til politisk ledelse og nedstrøms i forvaltningen og ut i apparatet.  

Vektlegging av rollene har endret seg over tid

Tanken om å gjøre departementene bedre i stand til å bistå statsråden i det daglige politiske arbeidet har stått sentralt i de fleste omorganiseringer på departementsnivå de siste 40 årene. Helt siden 1946 har det vært et forvaltningspolitisk mål å utvikle og styrke departementene sin funksjon som sekretariat for politisk ledelse.⁸

I perioden fra 1990-tallet til 2010 ble det gjort flere grep for å styrke rollen som sekretariat for politisk ledelse og nedtone politikkgjennomføringsrollen. Myndighetsoppgaver i form av enkeltsaksbehandling og tilskuddsforvaltning ble overført til underliggende virksomheter, og rent faglig utredningsarbeid likeså. Etter 2010 har departementene vært mer preget av stabilitet på dette området – det er få oppgaver som er flyttet ut.

Når store deler av myndighetsutøvelsen i form av enkeltsaksbehandling og tilskuddsforvaltning er flyttet ut til direktoratsnivået, har politikkgjennomføring fått en mindre plass i departementene.

2.2 Forvaltningsverdiene skal ivaretas

Uavhengig av hvordan vektleggingen av elementene i departementsrollen er og hvilke oppgaver som skal løses, er embetsverket forpliktet til forvaltningsverdiene

• demokratisk styring, som tilsier at embetsverket lojalt forbereder og iverksetter den politikk de vet at statsråden ønsker ført
• rettssikkerhet, som tilsier at embetsverket er partipolitisk nøytrale og opptrer i samsvar med lov
• faglig integritet, som tilsier at råd som embetsverket gir statsråden, skal være faglig funderte, blant annet om hvilke virkemidler som er best for å oppnå politiske mål
• effektivitet, som tilsier at ansatte innenfor rammen av politiske prioriteringer skal forvalte offentlige ressurser på en formåls- og kostnadseffektiv måte.

2.3 Regjeringen har det konstitusjonelle ansvaret

I Grunnloven står det at Kongen «[…] fordeler forretningene blant statsrådets medlemmer således som han finner det tjenlig.»¹¹ Det betyr at Regjeringen, og ikke den enkelte statsråd, har det øverste ansvar for alle beslutninger. Ansvaret overfor både Riksretten, Stortinget og velgerne hviler derfor i første rekke på den samlede regjeringen. Statsrådene utøver myndighet de har fått delegert fra en samlet regjering.

I Norge står sektorprinsippet sterkt i forvaltningen. Det innebærer at inndelingen av departementer og den øvrige statsforvaltningen er ordnet i samsvar med statsrådenes definerte ansvarsområder. Enhver statlig oppgave skal kunne plasseres under en enkelt statsråds ansvarsområde. Det skal ikke være tvil om hvem av statsrådene som har myndighet til å instruere arbeidet med en sak eller oppgave.

At vi har et «ministerstyre» betyr imidlertid ikke at ministeren er øverste instans. I Norge ligger det øverste ansvaret på regjeringskollegiet. Professor i rettsvitenskap Eivind Smith har påpekt følgende:

«Det er i siste instans regjeringen selv som velger å innrette den utøvende makt etter et sektorprinsipp. Derfor står det også i regjeringens makt å modifisere dette prinsippet når dette i enkelte situasjoner kan være hensiktsmessig. Men det må hele tiden være klart hvilken fagstatsråd, eventuelt statsministeren selv, som har førstelinjeansvaret for å følge opp.»¹²

Spørsmålet om det er statsråden eller regjeringen som har det konstitusjonelle ansvaret, har blitt løftet i forbindelse med diskusjoner om ministeransvaret er en reell hindring for samordning. Ifølge Smith er det altså ingen konstitusjonelle hindringer mot for eksempel å gi to statsråder et felles ansvar for en oppgave som berører begges ansvarsområder, selv om det som oftest vil være mest praktisk å følge sektorprinsippet.

Fotnoter

⁵Forbruker- og administrasjonsdepartementet 1981: s. 2

⁶Difi 2011 (11)

⁷Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020

⁸Uttalt i Rasjonaliseringskomiteens innstilling fra 1946, i St. Prp. nr. 121 (1955) og av Modalsliutvalget (1970)

⁹Meld. St. nr. 19 (2008-2009)

¹⁰Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019

¹¹Grunnloven 1814 § 12

¹²Difi 2014: s. 28 (7)