1.1 Bakgrunn

Departementene er den øverste myndighet i forvaltningen etter Kongen i statsråd, og en forutsetning for utvikling og gjennomføring av folkevalgt politikk. Departementene er kjennetegnet av, og representerer, stabilitet i statsforvaltningen. Samtidig er utøvelsen av departementsrollen stadig i endring. Derfor er departementenes rolle et prioritert område for fagmiljøet i DFØ (og tidligere Difi).  

I 2011 publiserte Difi rapporten «Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov»¹. Rapporten viste utviklingen i rollen siden 2000, og belyste nye utfordringer i kjølvannet av endringene. Nyere rapporter som «Departementene i førersetet for omstilling?» og rapporten om direktoratenes faglige rolle peker på nye utfordringer for departementene, blant annet at de er blitt avhengige av direktoratene for faglige innspill i politikkutforming.² På bakgrunn av funnene fra nyere aktuelle rapporter, samt at det er mer enn ti år siden forrige kartlegging og analyse av rollen, mener vi det igjen er aktuelt å se på utviklingstrekk og utviklingsbehov i departementsrollen.

I tildelingsbrevet for 2024 er DFØ bedt om å bidra med en analyse av aktuelle utfordringer og utviklingstrekk for departementsrollen. Analysen skal blant annet benyttes som grunnlag for arbeidet med revisjon av departementsstrategien som vil gjelde fra 2026. 

1.2 Mål og problemstillinger

Mål

Målet med prosjektet har vært å belyse hvordan departementsrollen har utviklet seg de siste 10-15 årene og trekke frem aktuelle utfordringer som departementene står overfor og som vil påvirke departementsrollen.  Prosjektet skulle også drøfte hvordan departementene kan møte utfordringene og hvordan departementsrollen kan utvikles videre.

For DFØ er det også et mål for prosjektet å bidra til en diskusjon om departementsrollen og utviklingen av departementene.

Analysemodell

Analysemodellen består av ulike elementer og er ment å ivareta behovet for å beskrive både hva som kjennetegner departementsrollen i dag og samtidig peke fremover og belyse hvordan departementsrollen kan utformes noen år frem i tid.  

Hovedproblemstillingene knyttet til de ulike elementene i analysemodellen er:

• Hva kjennetegner departementsrollen i dag? Hvordan har rollen utviklet seg de siste 10-15 årene?
• Hvilke eksterne faktorer påvirker departementsrollen?
• Hvilke interne faktorer påvirker departementsrollen?
• Hvilke utfordringer og utviklingstrekk vil påvirke departementsrollen i tiden fremover?
• Hvordan kan/bør departementene møte utfordringene?

Figur 1. Analysemodell

Utdyping av problemstillinger

Departementsrollen 2025 – status

En viktig del av prosjektet har vært å beskrive hva som kjennetegner departementsrollen i dag. 

Grov sett kan vi si at departementene har to hovedroller:

• Sekretariat for politisk ledelse 
• Bidrag til politikkutvikling, som er faglig forberedelse av regjeringens og statsråden politikk. I tillegg utdyping og underbygging av gjeldende politikk.
• Politikkformidling, som er formidling av innholdet i politiske vedtak og av statsråden standpunkter i aktuelle saker.
• Taktisk-strategisk rådgivning gjelder tilrettelegging og «timing» av prosessene for politikkutvikling og -formidling.
• Politikkgjennomføring
• Myndighetsutøvelse, primært gjennom enkeltvedtak eller forskrift
• Styring og oppfølging av underliggende virksomheter og statseide selskaper
• Gjennomføring og oppfølging av sektorpolitikk for øvrig, overfor kommuner, næringsliv, borgere og organisasjoner

Departementsrollen er nærmere beskrevet i kapittel 2.

En sentral problemstilling i prosjektet har vært hvordan vektleggingen av de ulike elementene i departementsrollen er i dag og sammenlignet med situasjonen i 2011.

Eksterne faktorer som påvirker departementsrollen

Departementsrollen blir til enhver tid påvirket av eksterne forhold i samfunnet. Arbeidet i departementene kan påvirkes av uforutsette hendelser som krig og pandemi, i tillegg til mer gradvis samfunnsutvikling som klimakrisen, teknologiutvikling, holdninger i befolkningen og særtrekk ved sektorene.

Interne faktorer som påvirker departementsrollen 

Det er også trekk ved departementene selv – både samlet og hver for seg – som påvirker hvordan departementsrollen ivaretas og utvikles. Det gjelder blant annet ansvarsområder, organisering, kompetanse og ledelse.

Utfordringer og utviklingstrekk fremover 

En viktig del av prosjektet har vært å se nærmere på hvilke utfordringer og utviklingstrekk som vil påvirke departementene og departementsrollen i tiden fremover. Dels vil det være noen av de samme utviklingstrekkene (eksterne og interne) som påvirker rollen også i dag, men noen utviklingstrekk og utfordringer vil være nye og andre kan forsterkes eller svekkes.

Fremtidens departementsrolle? 

Det siste elementet i analysemodellen handler om fremtidens departementsrolle. Her vil vi drøfte hva departementene kan eller bør gjøre de neste 3-5 årene for å møte utfordringene. 

1.3 Avgrensing

Denne rapporten er en oppfølging av rapporten fra 2011, som særlig vektla departementenes rolle som sekretariat for politisk ledelse.³ Derfor har utvikling i sekretariatsfunksjonen vært en ramme og avgrensning også nå, og vies mer plass enn gjennomføringsrollen. Vi har av den grunn ikke sett spesielt på blant annet etatsstyring. Etatsstyring er et tema som også er godt dekket av andre rapporter fra DFØ. Vi gjennomførte noen innledende samtaler med nøkkelpersoner, som også bekreftet inntrykket av at det var behov for å på nytt drøfte ikke bare vektleggingen av sekretariatsfunksjonen, men også innholdet i den.

Vi gikk samtidig åpent og bredt ut i intervjuene, for å belyse alle deler av analysemodellen og for å fange opp eventuelle nye problemstillinger.

Vi har også vært mer interessert i synet på rollen i stort, sett fra ulike aktørgruppers perspektiver, og mindre i ren «kartlegging» av type oppgaver, resultater, tidsbruk og lignende.

Siden prosjektet også skulle gi innspill til arbeidet med revisjon av strategien for departementsfellesskapet, har vi lagt vekt på å få frem statistikk og annen informasjon om departementsansatte.

Som nevnt så er det et mål DFØ at prosjektet kan bidra til en diskusjon om departementsrollen og utviklingen av departementene (jf. kap. 1.2). Rapporten gir derfor ikke det endelige eller det eneste svaret på hvordan departementsrollen bør være. Det er også flere som sider ved departementene som det kan være grunn til å utforske nærmere i tiden fremover. Det er for eksempel aktuelt å se nærmere på erfaringene fra andre land mht. hva som kjennetegner departementenes roller og oppgaver og hvordan departementene legger til rette for helhetlig og langsiktig politikkutvikling.

1.4 Metode og datagrunnlag

I prosjektet har vi benyttet ulike metoder i datainnsamlingen. For å belyse hvordan departementsrollen har utviklet seg og hvordan rollen utøves i dag, har vi samlet tall og statistikk, gjort dokumentstudier og gjennomført en rekke intervjuer. Vi har ønsket å formidle og involvere departementene underveis, og har derfor arrangert seminarer og holdt presentasjoner av prosjektets funn parallelt med øvrig datainnsamling. Vi trekker på alle deler av datainnsamlingen når vi vurderer hva som kjennetegner dagens rolle, og hvordan den bør se ut i framtiden.

Intervjuer 

Intervjuer har vært en viktig kilde til informasjon om hvordan departementsrollen har utviklet seg og hvilke utfordringer departementene står overfor. Vi har gjennomført i alt 27 semistrukturerte intervjuer. Et hovedformål med prosjektet er å vurdere hva som kjennetegner departementsrollen, og har derfor vært førende for utvalg av informanter. Vi har intervjuet ledere og et utvalg medarbeidere i departementene, direktoratsledere og politikere fra tidligere regjeringsperioder.

Fordi vi har ønsket å se hvordan rollen har utviklet seg de siste 10 årene, har departementsråder og andre ledere med lang erfaring vært viktige intervjuobjekter. Departementsrådene utgjør derfor en større andel av intervjuobjektene. Vi har også valgt direktoratsledere som tidligere har jobbet i et departement, og som har opplevd rollen fra to sider. 

Det har samtidig vært viktig å intervjue departementsansatte for å kunne si noe om hvordan arbeidshverdagen er i departementene i dag, og hvordan de opplever sin rolle. Vi gjennomførte to gruppeintervjuer med til sammen åtte ansatte, i tillegg til egne intervjuer med enkelte departementsansatte.

Vi har snakket med tidligere politikere for å forstå hvordan de opplever at departementene utøver rollen sin. Politikerne har representert ulike partier.

Utvalget av intervjuobjekter har blant annet bestått av:

• 8 departementsråder
• 4 direktoratsledere
• 5 andre ledere i departementene
• 9 departementsansatte fordelt på to gruppeintervjuer og individuelle intervju
• 4 fra tidligere politisk ledelse

Fullstendig oversikt over informanter ligger i vedlegg.

Dokumentstudier  

Dokumenter har vært en viktig datakilde i prosjektet. Siden prosjektet er en oppfølging av tidligere rapporter, har disse DFØ- og Difi-rapportene vært et sentralt grunnlag.  Det samme har departementsstrategien «Gode hver for oss. Best sammen. Overordnet strategi for departementsfelleskapet 2021-2025»,⁴ inkludert underlagsmaterialet til strategien (omtalt som Strøm-rapporten) vært. I tillegg har vi benyttet relevant forskning og andre utredninger.

Vi har samlet tilgjengelige statistikk om departementene fra Stortinget og SSB. Vi har mottatt oversikt over antall budsjettspørsmål fra Stortinget fra Finansdepartementet.  Vi har også fått tall fra E-Innsyn om antall innsynskrav for alle departementene og noen departementer har også oppgitt tall over innsynskrav som kommer direkte til departementet.

Underveis i datainnsamlingen har vi også avdekket områder som i liten grad er dekket i eksisterende forskning, litteratur eller andre kilder. Det er for eksempel lite (offentlig) tilgjengelige personalstatistikk om departementene, som utdanningsbakgrunn og turnover. Departementene har selv en del HR-data, men det er ikke samlet for hele departementsfellesskapet. Det er også lite forskning eller tilgjengelige tall fra departementene om interesseorganisasjoners kontakt og påvirkning på embetsverket.

Statsansatteundersøkelsen 2024

DFØ gjennomfører Statsansatteundersøkelsen hvert tredje år. Det er en representativ undersøkelse som gir et overordnet bilde av hvordan statsansatte opplever sin arbeidssituasjon. I 2024 besvarte 4 452 statsansatte undersøkelsen. 150 av disse er departementsansatte, hvorav 19 er ledere. Det er respondenter fra alle departementene. Antallet respondenter er relativt sett lavt, og det betyr at det er betydelig feilmargin i resultatene vi presenterer. Våre analyser tyder på at resultatene er representative, men resultatene bør uansett brukes med varsomhet. De brukes som supplement til datamateriale fra intervjuer og andre dokumentstudier.

Smidig tilnærming med involvering underveis

Underveis i prosjektet har vi ønsket å formidle foreløpige resultater for departementene og også benytte denne typen fora som ledd i datainnsamlingen. Det har også gitt oss mulighet til å få innspill og kommentarer fra flere ansatte i departementene. I samarbeid med DFD har vi arrangert et frokostseminar for medarbeidere i departementene, der 100 personer deltok.  I tillegg har vi presentert prosjektet på flere ulike arenaer, som for eksempel departementsavdelinger og ulike nettverkssamlinger (se vedlegg). Vi har satt av god tid til innspill, spørsmål og kommentarer, som vi har tatt med oss videre.

Referansegruppe

Prosjektet har også hatt en referansegruppe som har gitt viktige innspill til både datainnsamling og tolkning av data. Referansegruppa har hatt tre møter, og har bestått av:

• Dag Thomas Gisholt, departementsråd i Kunnskapsdepartementet
• Jan Hjelle, direktør i Husbanken
• Fredrik Bøckman Finstad, ekspedisjonssjef i Justisdepartementet
• Solveig Juvkam, underdirektør i Finansdepartementet
• Tone Mette Drivdal, fagdirektør ved Statsministerens kontor
• Leif Kjetil Tviberg, felles representant for de tillitsvalgte i departementene
• Astri Hildrum, utredningsleder i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

Referansegruppen har vært et forum for diskusjon, og har bistått DFØ med å kvalitetssikre datagrunnlaget. DFØ har imidlertid et selvstendig ansvar for alle vurderinger og anbefalinger i rapporten.

Vurdering av metode og datagrunnlag

Styrker

Flere nyere aktuelle rapporter fra DFØ, blant annet direktoratenes faglige rolle og evaluering av kjernegruppeforsøket, har gjort det enklere å avgrense prosjektet samt lage intervjuguide. Samtidig har vi hatt en bred tilnærming, for å kunne fange opp eventuelle nye utviklingstrekk vi i utgangspunktet ikke har vært oppmerksomme på.

Ved å ha utstrakt formidling underveis, har vi kontinuerlig fått testet foreløpige funn. Tilbakemeldinger, spørsmål og kommentarer fra ledere og medarbeidere i departementene har gitt oss inntrykk av om vi treffer og om vi «stiller» de riktige spørsmålene. Det har også gjort det mulig å fange opp eventuelle nye temaer.

Å skape oppmerksomhet og diskusjon om departementsrollen har vært et mål i seg selv. Ved å presentere prosjektet for flere avdelinger og grupper i departementsfellesskapet har vi lyktes med dette. Prosjektet har fått oppmerksomhet, og blir stadig etterspurt.

Vi har hatt jevnlig dialog med Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet og medlemmer fra referansegruppa. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har revidert Departementsstrategien parallelt med vårt prosjekt, og vi har også hatt tett dialog med dem underveis for å sikre gjensidig erfaringsutveksling.

Svakheter

Samtidig som intervjuer har vært vår viktigste kilde, har vi kun gjennomført et begrenset antall. Dette utvalget er ikke representativt. Det er totalt 4637 ansatte i departementsfellesskapet, og vi har måttet gjøre et veldig begrenset utvalg. Et av de viktigste utvalgskriteriene har vært å snakke med nøkkelpersoner som ledere, og personer med lang erfaring, som har kjennskap til tematikken. Selv om vi har snakket med medarbeidere i forskjellige aldersgrupper, vil datamaterialet vårt i større grad være preget av lederes syn på departementsrollen.

Intervjuene har også handlet mer om utvikling av rollen, og hvordan den oppleves i dag. Vi har ikke gjennomført en spørreundersøkelse. Vi har fått lite innsikt i den konkrete arbeidshverdagen og hvordan oppgavene utføres, og har ikke et representativt datagrunnlag som kan sammenlignes med tidligere undersøkelser.

1.5 Leseveiledning

I kapittel 2 gir vi en kort beskrivelse av departementenes roller og oppgaver.

I kapittel 3 beskriver vi noen viktige utviklingstrekk som har påvirket departementene de siste 10-15 årene. Det er både interne og eksterne faktorer, jf. analysemodellen.

I kapittel 4 presenterer vi funn fra intervjuer og dokumentstudier om hvordan departementsrollen har utviklet seg de siste 15 årene, og hvordan rollen utøves i dag.

I kapittel 5 presenterer vi viktige utfordringer som departementene må møte, og på bakgrunn av funnene fra vår undersøkelse, gir vi våre vurderinger av hvordan departementene kan møte disse utfordringene.

Fotnoter

¹Difi 2011 (11)

²DFØ 2019 (3) og DFØ 2024 (3)

³Difi 2011 (11)

⁴Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020