Rapporten er basert på dokumentstudier, statistikk og intervjuer, og er en oppfølging av rapporten «Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov», som Difi publiserte i 2011.

Hva kjennetegner departementsrollen i dag?

Departementene er de fremste institusjonene for utforming og gjennomføring av regjeringens politikk. De senere årene har antallet ansatte i departementene vært stabilt, samtidig som det har vært en betydelig økning i saker fra Stortinget og et økende medietrykk. Siden 2011 har departementene også måttet håndtere blant annet et endret trusselbilde og en pandemi. Vår undersøkelse er ingen evaluering av departementenes resultater, men vårt hovedinntrykk er at departementene fungerer godt. I en analyse av hvordan departementsrollen har utviklet seg, blir det likevel mest oppmerksomhet om områder med forbedringsmuligheter.

Sekretariatsrollen ivaretas godt

«Alt blir politisk» skrev Difi i 2011, og henviste til en ønsket utvikling i retning av å rendyrke rollen som faglig sekretariat for politisk ledelse. Vår undersøkelse viser er at det fortsatt er slik. Den sterke vektleggingen av sekretariatsrollen generelt, og politikkformidling spesielt, preger departementenes arbeid. Mye av arbeidet handler om å svare på mediehenvendelser og å legge til rette for statsrådens ulike opptredener ved å skrive talepunkter og utarbeide korte bakgrunnsnotater.   

Det kortsiktige trumfer det langsiktige

Undersøkelsen viser at departementene jobber både faglig og langsiktig, men det er bred enighet blant våre informanter om at det kortsiktige ofte trumfer det langsiktige. «Saken med den korteste fristen, blir også den viktigste saken». Det er derfor en viss bekymring for at departementenes evne til å drive faglig, langsiktig politikkutvikling er under press. Med stor aktivitet fra Stortingets side og mange mediesaker, blir det mindre rom for å jobbe med kunnskapsbasert og strategisk politikkutvikling.

Økt bevissthet om behovet for samordning

Departementsstrategien og etableringen av kjernegrupper har bidratt til en større oppmerksomhet om behovet for samordning på departementsnivå på noen fagområder. Det er imidlertid fortsatt behov for å videreutvikle samordningsprosessene i departementene.

Departementene er avhengige av faglige innspill for politikkutvikling

Størstedelen av gjennomføringsoppgavene er overført fra departementene og til underliggende virksomheter. Det krever at departementene er gode til å bestille faglige innspill fra underliggende virksomheter, og at departementene har kompetanse til å vurdere innspillene kritisk og sette de faglige vurderingene inn i en politisk kontekst.

Departementene er ikke tett nok på hva behovet for omstilling innebærer

Departementene stiller ofte krav til underliggende virksomheter om ulike former for omstilling. Men departementene ser ikke alltid hvilke utfordringer etatene står i, enten det dreier seg om å håndtere intern uro i organisasjonen eller de endringene en digital transformasjon innebærer både i kultur, arbeidsmåter og organisering.

Departementenes arbeidsgiverrolle for etatsleder kan videreutvikles

Et moment som har kommet opp i forbindelse med omstillinger i underliggende virksomheter, er departementenes rolle som arbeidsgiver for etatsledere. For departementene kan det viktigste bli å skjerme egen statsråd for kritikk, og departementene kan bli for forsiktige eller usikre i arbeidsgiverrollen.

Tradisjonelle arbeidsformer i departementene

Linjeorganiseringen har mange styrker og er viktig for å sikre at det konstitusjonelle ansvaret til statsråden blir ivaretatt på en god måte. I intervjuene er det likevel flere som fremhever at departementene i større grad kan differensiere mellom saker som trenger nøye kvalitetssikring og saker der det bør være større rom for utprøving. Det er også en utfordring at tilgangen på digitale verktøy er begrenset.

Departementene må møte nye utfordringer

Det skjer endringer i samfunnet og i omgivelsene som vil påvirke departementene i tiden fremover. Det gjelder både hvilke oppgaver som skal løses og hvordan departementsrollen ivaretas. Mange av utfordringene det norske samfunnet vil møte er godt beskrevet andre steder, blant annet i perspektivmeldingen 2024. Det er utfordringer knyttet til demografiske endringer, mangel på arbeidskraft, klimautfordringer, kriser og geopolitisk uro. I tillegg vil det komme nye og ukjente utfordringer. Utfordringer fremover vil berøre departementene, både med hensyn til hvilke fagområder de skal jobbe med og hvordan de skal jobbe.

Demokratiet under press

Et utviklingstrekk som har blitt aktualisert den senere tiden er at demokratiet er under press. Internasjonalt har demokratiet vært i tilbakegang de siste 25 årene. Det er foreløpig ingen tegn på at demokratiet svekkes i Norge, men dette er ikke noe som kan tas for gitt i et lengre perspektiv.

Departementene har en sentral plass i demokratiet, som de fremste institusjonene for utforming og gjennomføring av regjeringens politikk. Det er særlig to forhold som påvirker demokratiet, og som vi mener det er viktig at departementene er oppmerksomme på fremover; økende byråkratkritikk og synkende tillit i befolkningen. Disse forholdene henger sammen, og kan påvirke og forsterke hverandre.

Økende kritikk mot byråkratiet

Den senere tiden har vi sett flere eksempler på det som omtales som en anti-byråkratisk bølge i flere land. Deregulering og kutt i offentlig sektor er eksempler på det. I USA gjennomføres det nå dramatiske kutt i offentlig sektor og i offentlige bevilgninger, og det er planlagt nedleggelse av Utdanningsdepartementet og statlige etater.

Også i Norge tas det til orde for omstilling og effektivisering i offentlig sektor. Dette er ikke noe nytt, og er i seg selv en kritikk mot byråkratiet som er både legitim og nødvendig. Departementene har ansvar for at sektorene og virksomhetene drives effektivt.

En annen type byråkratikritikk har mer preg av «mistenkeliggjøring». Ideen om det ansiktsløse byråkratiet som bare eser ut og nærmest vokser av seg selv, er sterk i den offentlige debatten. Samtidig viser undersøkelser at ideen om et stadig voksende statlig byråkrati, som man ofte kan få inntrykk av i den politiske debatten, er sterkt overdrevet. Byråkratikritikk som er basert på feilaktig eller mangelfull informasjon kan bidra til å svekke tilliten til offentlige myndigheter og demokratiet. 

Synkende tillit til offentlige institusjoner

Befolkningen i Norge har høy tillit til hverandre og til offentlige myndigheter. Innbyggerundersøkelsen for 2024 viser imidlertid at tilliten til offentlige institusjoner har gått ned siden 2021.

Det er viktig at departementene har høy bevissthet om betydningen av å styrke befolkningens tillit til offentlige myndigheter. Departementene har en sentral rolle i å legge til rette for at oppgaver løses effektivt og at tjenester har god kvalitet. Men departementene har også en viktig oppgave med å bidra til en åpen og opplyst offentlig debatt, blant annet gjennom å legge til rette for åpenhet og transparens i beslutningsprosesser.

Hva betyr utfordringene for departementene?

Hva betyr disse utfordringene for departementene? Det er etter vår vurdering særlig viktig at departementene fremover har oppmerksomhet mot å ivareta de fire forvaltningsverdiene (demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet, effektivitet) og sikre en god balanse mellom dem.

Når departementene må møte utfordringer knyttet til press mot demokratiet, økende byråkratikritikk og synkende tillit i befolkningen, er det viktigere enn noen gang å ha medarbeidere i departementene med en god rolleforståelse. Embetsverket må ha høy bevissthet om betydningen av å ivareta alle forvaltningsverdiene, men kanskje spesielt sikre god balanse mellom demokrati (lojalitet) og faglig integritet. I den faglige integriteten gjelder også at embetsverket skal handle innenfor lovens rammer både når de gir faglige råd som grunnlag for politikkutvikling og i gjennomføringen av politiske vedtak. Dette er grunnleggende i en rettsstat.

Departementene må være rustet for å møte nye utfordringer. Basert på funnene fra vår undersøkelse bør departementene etter vår vurdering:

• Ha balanse i departementsrollen og styrke faglig politikkutvikling, gjennom å:
• Ivareta både sekretariatsrollen og gjennomføringsrollen
• Styrke departementenes kunnskapsfunksjon
• Tydeliggjøre fagligheten i departementsrollen

• Ta apparatet i bruk og legge til rette for utvikling av sektoren, gjennom å:
• Ta større ansvar for å utvikle sektoren
• Ha tettere samspill mellom departement og etat
• Ta en tydeligere arbeidsgiverrolle overfor etatsledere
• Ta ansvar for helheten, gjennom å:
• Bygge en kultur som vektlegger samarbeid og at embetsverket jobber for regjeringen, ikke bare for egen statsråd
• Avklare når det er behov for samordning, og når oppgaver best løses innenfor eget departement
• Utvikle arbeidsprosesser og systemer som støtter opp under samhandling
• Jobbe effektivt og bruke folkene godt, gjennom å:
• Prioritere oppgaver, effektivisere arbeidet og utforske nye arbeidsformer
• Ha digitale verktøy som er tilpasset oppgavene
• Ha en strategisk rekruttering og utvikling av kompetanse

Fremtidens departementsrolle

Departementenes viktigste rolle og oppgaver fremover kan oppsummeres i følgende punkter:

• Ivaretar og balanserer forvaltningsverdiene (demokrati, rettssikkerhet, nøytralitet og effektivitet)
• Gir faglige relevante råd til politisk ledelse til rett tid
• Bidrar til langsiktighet, sammenheng og helhet
• Mestrer presset utenfra – mediene, Stortinget, interesseorganisasjoner m.m. – og evner å tilpasse seg en mer fragmentert mediehverdag hvor redaksjonsstyrte medier blir stadig færre
• Bidrar til en åpen, offentlig debatt
• Er en kontinuerlig pådriver for å utvikle en effektiv offentlig sektor med tjenester av god kvalitet
• Utøver god styring av underliggende virksomheter basert på dialog
• Er en god arbeidsgiver for toppledere de har ansvar for
• Driver god intern ledelse med vekt på kultur for resultater, kunnskap, samarbeid og helhet
• Driver en aktiv og målrettet rekrutteringspolitikk
• Bidrar til alternative arbeidsformer som fremmer effektivitet og samarbeid og styrker samarbeidsrelasjonene på tvers av departementene
• Bruker teknologien effektivt