Det er flere prosesser og mekanismer som kan understøtte det strategiske arbeidet med statsbudsjettet. I noen land framstår deler av den ordinære budsjettprosessen også som strategisk innrettet i form av arbeid og dokumenter som er en obligatorisk del av budsjettprosessen.
Landene i denne kartleggingen har blant annet innført flerårige utgiftstak, mellomlangsiktige budsjetter, programbudsjettering og områdegjennomganger for å legge til rette for en mer strategisk budsjettprosess. Slike mekanismer kan være disiplinerende, føre til at diskusjonene om budsjettet løftes fra å handle om mindre enkeltsaker til større områder, føre til større grad av prioriteringer mellom tiltak og bedre kunnskapsgrunnlaget for omprioriteringer og kutt.
4.1 Strategisk tilnærming i andre lands budsjettprosesser
Flere av landene som er beskrevet i dette notatet har særskilte prosesser eller rutiner i sine ordinære budsjettprosesser som skiller seg fra den norske prosessen. Dette kan dreie seg om stoppunkter underveis i prosessen hvor retningsvalg skal tas, eller rapporter som utgis i starten av hvert års budsjettprosess som fastslår målsetninger og prioriteringer for det videre budsjettarbeidet.
Finanslovforslaget i Danmark gir et samlet budsjettoverslag for de neste fire årene
I Danmark trådte en ny lov om statsbudsjettet i kraft i 2014. Loven har til formål å sikre en sterkere styring av offentlige utgifter og støtte opp om bærekraftige offentlige finanser. Loven innebærer blant annet at det skal fastsettes utgiftstak for en løpende fireårsperiode, det stilles balansekrav til de samlede offentlige finansene i tråd med EUs finanspakt, det er innført korreksjonsmekanismer og økonomiske sanksjoner hvis utgiftstakene brytes eller underskuddet er vesentlig større enn den fastsatte underskuddsgrensen og det er innført et økonomisk råd som har rollen som finanspolitisk vakthund. Budsjettloven er evaluert, og finansdepartementets overordnede vurdering er at den fungerer etter hensikten.96
Finansdepartementet legger årlig fram et finanslovsforslag for Folketinget innenfor rammen av budsjettloven.97 Finanslovforslaget tilsvarer budsjettproposisjonen i Norge, men i lovs form. Det inneholder forslag til budsjett og prioriteringer for det kommende året og et budsjettoverslag for de tre påfølgende årene.
Finanslovforslaget utarbeides i samarbeid med de andre departementene.98 Departementene bidrar med to prosent av budsjettrammen årlig, «omprioriteringsbidraget», for å skape finanspolitisk handlingsrom. Sammen med økning av utgiftstaket og innsparinger fra budsjettanalyser gir dette rom for regjeringen til å prioritere nye utgifter. Dersom et departementsområde får økte utgifter dekkes dette enten inn ved reduksjon av et annet sted på eget område eller foreslås dekket gjennom omprioriteringsbidrag slik at utgiftstaket ikke overstiges. Underveis i budsjettprosessen diskuterer finansministeren saker med relevante statsråder og finansdepartementet foretar en siling av satsingsforslag i dialog med fagdepartementene.99 Saker med budsjettkonsekvenser drøftes i regjeringsutvalg. Det er imidlertid kun finansministeren som har fullstendig oversikt over helheten i budsjettet før hele regjeringen får forslag til finanslov presentert rett før det skal legges fram.
I perioder med flerpartiregjeringer opprettes det ofte et økonomidepartement slik at flere regjeringspartier kan ha ansvar for den økonomiske politikken. Økonomidepartementet har ansvar for å understøtte arbeidet med regjeringens økonomiske politikk og overvåker og analyserer den danske og internasjonale økonomien. Departementet vurderer i tillegg hvordan økonomien påvirkes av endringer i politikken, internasjonal utvikling, arbeidsmarkeds- og skattereformer og andre strukturelle forhold. Departementet jobber for å fremme økonomisk utvikling på tvers av sektorer og bidrar også til koordinering av den samlede økonomiske politikken og struktur- og reformpolitiske initiativer.100 Økonomidepartementets prognoser og analyser, herunder Økonomisk redegjørelse som departementet publiserer tre ganger årlig, ligger til grunn for finansdepartementets arbeid med statsbudsjettet.101 I Norge ligger mye av det tilsvarende ansvaret som økonomidepartementet i Danmark har under finansdepartementet, det gjør det også under noen regjeringer i Danmark.
Mye av det strategiske arbeidet til regjeringene i Danmark foregår i andre prosesser enn budsjettprosessen, for eksempel i arbeidet med brede forlik med partier på Folketinget. Ministrene kan kun forhandle innenfor mandatet de har fått av regjeringsutvalgene og kan ikke bruke penger uten at det er sanksjonert av finansdepartementet. Etter forhandlingene innarbeides budsjettkonsekvensene i finanslovforslaget (budsjettforslaget). I Danmark er embetsverket involvert i alle politiske forhandlinger, blant annet med beregninger av budsjettkonsekvenser. Dette kan tenkes å gi politikerne et mer realistisk bilde av konsekvensene av avtalene de inngår og hjelpe dem med å se at prioritering av et område vil ha konsekvenser for handlingsrommet på budsjettet, og dermed for muligheten til å prioritere innenfor andre områder.
Regjeringen setter av midler til forhandlinger om finansloven i Folketinget, og kommer med overordnet forslag til hvordan midlene bør prioriteres. De siste årene har regjeringen for eksempel foreslått å bruke reservene til ytterligere styrking av grønn omstilling og forbedret velferd. Avsatte midler til forhandlingene bidrar til å sette en ramme og fører til at politikerne i forhandlingene må prioritere mellom tiltak.
Arbeidet med den økonomiske vårproposisjonen gir retning for høstens budsjettproposisjon i Sverige
I den innledende fasen i Sveriges budsjettprosess (i fasen som kalles «før budsjettåret starter»), handler det mye om ulike måter å bearbeide budsjettinformasjon fra myndighetene til overordnet departement og i Regeringskansliet. Prosessen starter ved at myndighetene (tilsvarende departementenes underliggende virksomheter) beregner utgifter for flere år fram i tid i sine budsjettunderlag. Det gjør at overordnet departement får et samlet bilde av utgiftene innenfor egen sektor. Det gir også Finansdepartementet et grunnlag for å beregne statens samlete utgifter på et tidlig tidspunkt i budsjettprosessen til sine prognoser og makroprognoser.
Regeringskansliet vurderer også effekter av regjeringens politikk og lager framoverskuende analyser og prognoser i en større kontekst. Disse brukes som underlag for retningslinjer som styrer den økonomiske politikken, samt for budsjettpolitikken i den økonomiske proposisjonen som regjeringen legger fram hver vår.
Den økonomiske vårproposisjonen inneholder forslag til retningslinjer for den økonomiske politikken og budsjettpolitikken, en vurdering av økonomiens utvikling, redegjørelse utfordringer politikken står overfor samt oppfølging av regjeringens politikk. Den fungerer også som en plattform og gir retning til statsbudsjettet som legges fram om høsten.102 Etter at vårproposisjonen er levert, jobber Regeringskansliet med å analysere hvilke resultater som er oppnådd i forhold til utgiftsområdene. Dette kan sies å være en form for internkontroll og gjennomgang av hvorvidt regjeringen har oppnådd fastsatte mål for foregående år.103 Se også vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av dette.
Finansdepartementet i Finland legger sterke føringer for budsjettet
Som en del av den politiske plattformen, bestemmer regjeringen i Finland en øvre utgiftsgrense for parlamentsperioden.104 I april hvert år legger finansdepartementet fram regjeringens finanspolitiske plan som presenterer regjeringens forslag til offentlig ressursbruk for de kommende fire årene (The General Government Fiscal Plan), i tråd med den politiske plattformen. Planen beskriver rammen for statsfinansene, med et tak for de fleste utgiftene på statsbudsjettet.
Det finske finansdepartementet legger fram forslag til budsjettrammer for hvert forvaltningsområde og hvilke reformer som bør gjennomføres på bakgrunn av satsingsforslag fra de andre departementene. Fordelingen mellom de ulike sektorene revideres årlig og regjeringen forhandler om fordelingen mellom de ulike sektorene med utgangspunkt i forslaget fra finansdepartementet. Etter at planen er lagt fram fortsetter budsjettforberedelsene i departementene innenfor rammen av den finanspolitiske planen og instruksjoner fra finansdepartementet. Fagdepartementene leverer sine budsjettforslag til finansdepartementet, som reviderer og legger fram et endelig budsjettforslag på høsten.105 Det finske systemet gir fagdepartementene insentiver til å omprioritere for å finansiere nye tiltak.
Forslaget fra finansdepartementet offentliggjøres.106 Finansministeren forhandler deretter med de ulike statsrådene om finansdepartementets forslag før regjeringen samles for å drøfte det samlede budsjettet og vedta et budsjettforslag.Dersom det er behov for tilleggsbudsjetter er prosessen for disse om lag lik som den ordinære budsjettprosessen.107
Den årlige budsjettprosessen på New Zealand innledes med en strategisk fase
Den årlige budsjettprosessen på New Zealand består av fire faser, en strategisk fase, en beslutningsfase, en produksjonsfase og til slutt lovgivningsfasen. I den strategiske fasen jobber finansdepartementet med en overordnet strategi for budsjettet med strategiske prioriteringer, mål for utgifter og inntekter, det anslåtte budsjettoverskuddet og intensjoner om offentlig gjeld. Finansloven fra 1989, krever at finansministeren presenterer en budsjettpolitikkrapport, Budget Policy statement, for parlamentet hvert år hvor dette arbeidet inngår.108 Rapporten legges fram i desember. Rapporten viser blant annet hvordan den økonomiske situasjonen på New Zealand er, kommer med foreløpige prognoser og framskrivninger for forventet økonomisk utvikling og beskriver målsetninger som skal være veiledende for regjeringens budsjettbeslutninger. Se nærmere omtale under kapittel 5.4.
I beslutningsfasen utarbeides initiativer på vegne av ministrene som legges fram for vurdering i finansdepartementet. Finansdepartementet lager anbefalinger som blir vurdert av budsjettministrene, en gruppe bestående av statsministeren, finansministeren og de assisterende finansministrene. Videre legges en budsjettpakke fram for kabinettet, som tar den endelige beslutningen.
Den nest siste fasen, produksjonsfasen, innebærer forberedelser og klargjøring av nødvendige dokumenter som skal legges fram på budsjettdagen.
I lovgivningsfasen innhentes parlamentarisk støtte til regjeringens budsjettpakke for det kommende året.109
4.2 Flerårige utgiftstak og flerårige budsjetter
Både OECD og EU har ulike former for finanspolitiske regler og anbefalinger som er en del av landenes samlede finanspolitiske rammeverk, som beskrevet i kapittel 2.2.110 I dette kapittelet beskriver vi nærmere hvordan ulike land bruker utgiftsregler i budsjettprosessen. Vi omtaler også om det er regjeringen eller parlamentet som vedtar utgiftsreglene eller utgiftstaket i de nordiske landene.
Bindende utgiftstak i Danmark
Et av elementene i den danske budsjettloven som trådte i kraft i 2014, er bindende utgiftstak (udgiftsloft) for staten, kommuner og regioner. Disse vedtas av Folketinget for en rullerende fireårsperiode. Selv om de har et ettårsprinsipp for statsbudsbudsjettet i Danmark, inneholder det årlige finanslovforslaget både forslag til budsjett for det kommende året og et budsjettoverslag for de tre påfølgende årene.
Utgiftstakene er sentrale for hele budsjettprosessen. De skal understøtte at utgiftene holder seg innenfor de planlagte rammene og at offentlige finanser over tid utvikler seg i overenstemmelse med de finanspolitiske målsettingene.111 De fireårige utgiftstakene ligger i utgangspunktet fast og kan kun endres i særlige tilfeller med en lovendring. Et eksempel på «særlige tilfeller» kan være etter avholdelse av et folketingsvalg.
Før utgiftstak ble innført hadde utgiftsoverskridelser vært en utfordring over lang tid, selv om det forelå finansielle planer for mellomlang sikt. Etter at budsjettloven med utgiftstak ble innført i 2014, har de klart å holde utgiftene på den linjen som regjeringen og folketingets flertall har ønsket og besluttet.
«Indførelsen af udgiftslofter skærper dermed fokus på at prioritere inden for de givne rammer og at få mest muligt ud at de offentlige ressourcer. Det stiller ligeledes øgede krav til en løbende opfølgning på udgiftsudviklingen, hvor der tages de nødvendige skridt, hvis de faktiske udgifter ser ud til at overstige loftet.»112
I Danmark er det lang tradisjon for å styre etter planer for mellomlang sikt, de mellemfristede planer, som blir lagt fram av finansdepartementet om lag hvert femte år. Planene beskriver de finanspolitiske rammene flere år fram i tid og legger føringer for den økonomiske politikken. Planene er avgjørende for å i god tid være oppmerksom på framtidige utfordringer og ha en bærekraftig finanspolitikk.113 Se nærmere under kapittel 5.1. Finansdepartementet legger også fram framskrivninger for mellomlang sikt, de mellemfristede framskrivninger, som oppdateres flere ganger årlig. Framskrivningene beskriver de finanspolitiske rammene fram mot den til enhver tids gjeldende planleggingshorisont (nå 2030) og er et sentralt instrument i planleggingen av finanspolitikken utover de årlige finanslovene og økonomiavtalene med kommunene og regionene.114
Danmark har ofte har mindretallsregjeringer, og derfor er det vanlig med forlik i Folketinget om store budsjettposter. Det er blant annet inngått forlik om flerårsplaner for kriminalomsorgen, forsvaret, skattevesenet, det kongelige teater og domstolene. Mange flerårsplaner fører til at mye midler er bundet opp og at mange av de strategiske diskusjonene foregår i andre prosesser enn i statsbudsjettprosessen.
I Danmark er ansvaret for det offentlige tjenestetilbudet desentralisert. Om lag tre fjerdedeler av det offentlige forbruket skjer i regioner og kommuner. Kommunene har noe svakere rettslig vern av det lokale selvstyret enn i Norge.115 Kommunene har mange oppgaver og regionene har ansvar for sykehusene. Styring av kommunene og regionene er derfor ansett som viktig og finansdepartementet jobber derfor tett med kommunene og regionene. Staten forhandler årlig med interesseorganisasjonen for kommunene og regionene, KL og Danske regioner, om rammene og målene for kommunene.116 Avtalene de kommer fram til inneholder også planer og mål utover det kommende året.
I avtalene fastsettes det et utgiftstak for kommunene som helhet, med straffemekanismer dersom de bruker mer enn rammen. Selv om Danmark har lyktes i å redusere antall kommuner og regioner, er det fortsatt store forskjeller mellom dem. De har derfor utjevningsmekanismer for at kommunene skal ha noenlunde samme servicenivå. Utjevningen foregår innenfor utgiftstaket og det gis ikke ekstrabevilgninger. Det kan være krevende for kommunene, men utgiftstakene gir politikerne støtte og troverdighet i møte med press om økte budsjetter til kommunene.
Kilde: Finansministeriet
Sveriges overskuddsmål skal bidra til langsiktige bærekraftige offentlige finanser
Sverige innførte overskuddsmål for offentlige finanser i 2000. Det innebærer at offentlige budsjetter i gjennomsnitt skal ha et overskudd på en fastsatt prosentandel av BNP over en konjunktursyklus.117 Nivået på overskuddsmålet gjelder inntil videre, men revideres hvert åttende år.118 Hensikten med overskuddsmålet er å bidra til langsiktige bærekraftige offentlige finanser og at det er tilstrekkelige marginer for at underskudd kan unngås i lavkonjunkturer.119
Budsjettet i Sverige vedtas for ett år av gangen, men i likhet med de andre nordiske landene har svenskene også flerårige budsjetter og et utgiftstak for de neste tre årene som vedtas av Riksdagen. Slik legges det til rette for at overskuddsmålet kan nås. Utgiftstaket fastsettes først nominelt, og så fordeles utgiftene som rammer på de respektive utgiftsområdene. Det legges også inn en margin mellom det samlede utgiftstaket og summen av rammene på utgiftsområdene for å håndtere usikkerhet, og som en buffer hvis utgiftene ikke utvikler seg som anslått. Ved nye investeringer eller utvidete tiltak, som kalles reformer, skal det gjennomføres analyser av konsekvenser for likestilling, sysselsetting, klima og miljø. Forslagene til nye eller utvidete reformer gjennomgås og analyseres først av Finansdepartementets budsjettavdeling. Deretter sender de sine vurderinger av forslagene til finansministeren.120
Endringer i utgiftstaket som er besluttet av Riksdagen, gjøres ikke av regjeringen med mindre det er spesielle omstendigheter som krever det. I helt spesielle tilfeller kan regjeringen også foreslå endringer av det fastsatte utgiftstaket på endringsbudsjettet, men som Riksdagen må ta en endelig beslutning om.121
Det kan imidlertid omprioriteres innad eller mellom utgiftsområdene dersom utgiftstaket kommer under press. Børmer-utvalget peker også på at «Sammen med overskuddsmålet legger utgiftstaket føringer på det samlede skattenivået. Utgiftstaket hindrer at utgiftsveksten kommer ut av kontroll og tvinger fram økte skatter. Samtidig innebærer det forutbestemte utgiftstaket at høyere inntekter enn ventet slår ut i økt sparing, framfor økte utgifter. Det kan særlig være en fordel dersom de økte inntektene viser seg å være midlertidige.»122
Finlands utgiftstak er hovedinstrumentet for den finanspolitiske styringen
På starten av hver parlamentsperiode bestemmer regjeringen en øvre utgiftsgrense for perioden. Utgiftstaket inkluderer om lag 80 prosent av statens utgifter. Utgiftsgrensen er hovedinstrumentet for den finanspolitiske styringen og fundamentet for en troverdig økonomisk politikk i Finland.123 Utgiftsgrensen kan kun avvikes fra dersom det skjer svært eksepsjonelle og betydelige kriser som er utenfor regjeringens kontroll, som krig eller pandemi.
På samme måte som i Norge må det i de andre nordiske landene foreligge et bevilgningsvedtak fra parlamentet før staten kan bruke midler. Dette gjelder også i Finland, men Finland skiller seg noe fra de andre landene fordi de har ulike typer bevilgningsvedtak. Det gjør at de i noen tilfeller har større frihet til å bruke bevilgede midler utover året tildelingen gjelder for.124
De fleste land har en form for flerårige budsjetter
Islands finansielle lov fra 2016 stiller blant annet krav om at regjeringen skal legge fram en finansiell femårsstrategi med utgiftstak. Statsbudsjettet vedtas årlig med en ettårig bevilgning, men regjeringen styrer etter den finansielle femårsstrategien som oppdateres hver vår. De årlige budsjettene må holdes innenfor rammen og utgiftstaket presentert i strategien. Hvert utgiftsområde har et eget årlig utgiftstak som må holdes.125
Storbritannia har et utgiftstak på velferdsbudsjettet (The welfare cap), som omfatter om lag halvparten av de totale utgiftene på velferdsbudsjettet.126 Pensjoner og enkelte andre utbetalinger er ekskludert. I tillegg har de et Benefit cap som innebærer et stønadstak på £500 per uke per familie (£350 for enslig husholdning).127
På New Zealand har de en variant hvor rammebeløp for en fireårsperiode settes på rullerende basis, og disse rammebeløpene, som er delt inn i "drift" og "kapital", blir generelt overholdt.128 Den flerårige tildelingen for kapitalutgifter gir fleksibilitet til å møte mellomlangsiktige investeringsmål samtidig som den sikrer at den kortsiktige finansstrategien kan oppnås.
4.3 EU-krav om plan for mellomlang sikt
Som beskrevet i kapittel 2.2.2, skal alle EU-land legge fram planer for finans- og strukturpolitiske tiltak på mellomlang sikt (nå: 2025–2028) som EU skal godkjenne. Planene skal inneholde medlemslandenes finanspolitiske kurs, planlagte reformer og investeringer. De skal bidra til å styrke landenes gjeldsholdbarhet, fremme bæredyktighet og vekst. Formålet er at den offentlige gjelden ved utgangen av perioden er på troverdig nedadgående kurs og opprettholdes på et forsvarlig nivå.
Den finske planen for mellomlang sikt (2025–2028) inneholder blant annet omtale av arbeidsmarkedsreformer, som innføring av den nordiske arbeidsformidlingsmodellen og reduksjon i antall dager med mulighet for støtte ved arbeidsledighet. Videre inneholder den omtale av en reform av helsevesenet, investeringer i forskning og innovasjon og endringer i sosialhjelp.129 Planen inneholder en tentativ tidsplan for innføring og kvalitative målindikatorer for å kunne evaluere gjennomføringen.130
I 2024 ble Danmarks første finans- og strukturpolitiske plan lagt fram for EU. Som følge av en reform av de felles finanspolitiske reglene i EU, legger finansdepartementet i Danmark nå legger fram planen hvert fjerde år, med årlige statusrapporter årene imellom. I planen er den økonomiske rammen for dansk økonomi fram mot 2030 presentert, med mål for finanspolitikken, og gjennomførte og kommende reformer er beskrevet.131 Målene ble presentert i redegjørelsen er i tråd med målene i regjeringsplattformen og i nåværende regjering sin plan mot 2030, DK2030 Danmark rustet til fremtiden.132
Sverige har også en plan for mellomlangsiktig budsjetteringer: «Sveriges medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan för 2025–2029». 133 Denne planen inneholder blant annet omtale av reformer og investeringer knyttet til boligmarkedet og husholdningenes gjeld, en rettferdig grønn og digital omstilling, kompenserende tiltak innenfor utdanning og arbeidsmarked (kompensatoriska inasatser inom utbildning och arbetsmarknad), oppbygging av forsvarsevne (uppbygnad av försvarsförmågor) og offentlige investeringsbehov.
4.4 Programbudsjettering
OECD peker på at en rekke land de senere årene har gått vekk fra å budsjettere på kapittel-/post-nivå, og i dag strukturerer budsjettene sine rundt bredere programmer. I rammeverket til Performance Budgeting beskrives programbudsjettering som en forutsetning for å kunne implementere resultatbudsjettering.134
Verdensbanken har utviklet et rammeverk for programbudsjettering som kalles Pragmatic Programme Budgeting.135
Både OECD og Verdensbanken trekker fram at programbudsjettering er viktig for å vri diskusjonen fra utgifter og enkeltposter og over mot resultater og hva man ønsker å oppnå (mål).
“Program budgeting is a reform that intends to shift the focus of budgetary processes from control of inputs to producing measurable results. It aspires to enable governments deploy resources to priority areas and assess whether the resources have been translated into intended results.
Linking resources with results can support in holding managers accountable for the delivery of specific targets and how the resources are deployed and used.”
Kilde: World Bank Document
Verdensbanken løfter tre fordeler med programbudsjettering136:
- Fører til økt fokus på politikkområder med utfordringer og behov for tverrsektoriell innsats (f.eks. ungdomskriminalitet eller barnefattigdom), og legger til rette for en diskusjon om riktig innsatsnivå/budsjettnivå.
- Gjør det enklere å utvikle målbare indikatorer for å monitorere framgang, fordi det er tydelig hva man ønsker å oppnå.
- Synliggjør hvem som er ansvarlig for resultatene, og muliggjør diskusjoner om tiltak ved manglende måloppnåelse.
Island la om sin budsjettprosess i 2015. Et av grepene var å gå fra 600+ poster i budsjettet, til 100+ utgiftsområder gruppert i 35 programmer. I den nye prosessen diskuterer parlamentet resultater og bevilgninger til de 35 programområdene samlet. Programbudsjettering har ført til at diskusjonene om budsjett i parlamentet nå er på et mer overordnet nivå enn tidligere. Budsjettbevilgningene er nå også koblet direkte til Islands plan for mellomlang sikt.
Sverige kan også sies å ha programbudsjettering. Deres budsjettproposisjon for 2025 er for eksempel fordelt på 27 utgiftsområder, og det budsjetteres ikke på kapittel-/post-nivå.137 Som eksempel består utgiftsområde 18 av områdene «Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik»,138 og utgiftsområde 17 av «Kultur, medier, trossamfund och fritid».139 For hvert utgiftsområde spesifiseres hvilke områder og myndigheter (virksomheter) som omfattes. Tverrgående perspektiver innenfor utgiftsområdet beskrives også nærmere der det er aktuelt. Jf. utgiftsområde 17: «I avsnitt 4 Kulturområdesövergripande verksamhet sammanfattas även vissa tvärgående perspektiv för hela kulturområdet som gäller allas möjlighet att delta i kulturlivet samt kulturlivets internationalisering och internationellt samarbete».140 I kapittel 5.2 og 6.2 redegjør vi nærmere for hvordan utgiftsområdene i Sveriges budsjettproposisjon for 2025 er strukturert.
4.5 Områdegjennomganger og utredninger
Områdegjennomganger er et verktøy i budsjettprosessen som har til formål å utrede og foreslå endringer som kan gi bedre måloppnåelse på et budsjettområde og/eller økt handlingsrom i budsjettene. Godt begrunnede innsparings- og effektiviseringstiltak kan bidra til å finne handlingsrom for nye satsinger og til å få mer ut av eksisterende ressursbruk. OECD anbefaler at områdegjennomganger kobles direkte til budsjettprosessen, slik at resultatene fra områdegjennomgangene kan brukes til å identifisere innsparinger og andre gevinster.141 Dette innebærer blant annet at områdegjennomgangene og budsjettprosessen må koordineres i tid.
Områdegjennomganger i Danmark
Budgetanalyser, tilsvarende områdegjennomganger i Norge, er en integrert del av budsjettprosessen i Danmark.142 De forankres i regjeringen, som oftest i økonomiutvalget. Områdegjennomgangene har som mål å skape handlingsrom i budsjettet gjennom å identifisere effektivisering- og omprioriteringsmuligheter, imøtekomme press om økte budsjetter, sørge for at pengene brukes effektivt og forberede strukturelle endringer ved enkeltvirksomheter eller sektorer.143,144 De benyttes også i utarbeidelsen av flerårige budsjettavtaler på enkeltområder. Områdegjennomgangene gjennomføres i samarbeid mellom finansdepartementet og det ansvarlige fagdepartementet, avhengig av hva analysen handler om. Det gjennomføres ulike former for områdegjennomganger, noen utføres på kort tid med kun interne ressurser, mens andre er mer omfattende og gjennomføres gjerne i samarbeid med eksterne konsulenter. Funnene benyttes inn i regjeringens budsjettprioriteringer.
Danmark framheves ofte som et av de beste landene når det gjelder områdegjennomganger.145 Det er en tett kobling mellom budsjettprosessen og områdegjennomgangene, som gir god politisk forankring og bedre effekt av gjennomgangene. Danmark gjennomfører flest såkalte regelmessige (recurring) områdegjennomganger, som er gjennomganger av store budsjettposter med flerårige avtaler (forsvar, jernbane, politi og skatt). Som navnet antyder gjennomføres disse med regelmessige mellomrom, vanligvis hvert 4.-5. år. I tillegg gjennomfører danskene såkalte ordinære (regular) områdegjennomganger på utvalgte områder med identifiserte utfordringer (budsjettmessige eller strukturelle). Disse gjennomgangene er mer standardiserte og kortvarige, og fokuserer ofte på kjerneoppgaver og/eller administrative kostnader. Resultatene fra områdegjennomgangene går inn i budsjettmaterialet, og drøftes av og med Folketinget.
Utredninger i Sverige
I statsbudsjettprosessen benyttes ulike typer utredninger. Beskrivelsen under gir ikke et fullstendig bilde av hvordan utredninger i Sverige gjennomføres eller koblingene til budsjettprosessen, men peker på hvordan noen utrednings- og evalueringsmiljøer i Sverige er innrettet. I likhet med Norge må lover og forskrifter alltid utredes.
Et annet sentralt premiss som også får konsekvenser for utredninger, er at alle budsjettbeslutninger som tas i Riksdagen skal ha et underlag som viser hvilke økonomiske konsekvenser beslutningen vil få flere år fram i tid. Etter vårt skjønn betyr det ikke nødvendigvis at alle utredninger skal beskrive økonomiske konsekvenser flere år fram i tid, men at regjeringen må beskrive økonomiske konsekvenser dersom anbefalinger fra utredningen skal munne ut i et budsjettforslag. Kvaliteten på utredningen og tilretteleggingen for å kunne gjøre kostnadsberegninger flere år fram i tid, kan derfor sies å implisitt ha en stor betydning for muligheten for å komme på statsbudsjettet.
I likhet med Norge, ser det ut til at det i Sverige er mange instanser som bidrar til å gjennomføre utredninger.
Sverige har et tilsvarende «utredningsinstitutt» som våre NOU’er kalt SOU: «Innan regeringen lägger fram ett lagförslag tillsätts ofta en särskild utredare eller en kommitté som får i uppdrag att utreda en viss fråga. När utredningen är färdig samlas slutsatserna i ett betänkande och publiceras i serien Statens offentliga utredningar, SOU.»146
Regjeringen gir også statlige myndigheter i oppdrag å utrede ulike spørsmål, som effekter av lover og regler mv. Resultatet benyttes som underlag for regjeringens arbeid.
Regeringskansliet har en egen nettside med oversikt over regjeringsoppdrag.147
Regeringskansliet publiserer også lister over planlagte proposisjoner (propositionsförteckning) per departement og Statsrådberedningen innenfor gjeldende «riksmøte» (virksomhetsåret for Sveriges Riksdag).148
Kilde: Regeringsuppdrag (Regeringskansliet.se) og Propositionsförteckning våren 2025 (Regeringskansliet.se)
Regeringskansliets prosedyre for «gemensam beredning» (jf. omtale i kapittel 3.1), kan også tenkes å bidra til at utredninger som bestilles klarer å ivareta tverrgående/helhetlige perspektiver ettersom alle berørte departementer må involveres i saken.
Statskontoret149 er en egen utredningsmyndighet med særskilt ansvar for utredninger av statlig finansiert virksomhet. De gjennomfører ulike former for evalueringer og utredninger på oppdrag for regjeringen. På deres nettsider publiseres oversikt over pågående oppdrag150 og ferdige rapporter.151 I forskriften som regulerer Statskontoret, går det blant annet fram at ”1§ Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att
- analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv,
- redovisa effekter av statliga åtgärder, och
- ge underlag för omprövning och effektivisering.”
Etter §2-2 skal de også ”efter överenskommelse bistå Regeringskansliet och statliga kommittéer med metod- och utredningsstöd.”152
Ifølge DFØ/Difi-rapporten «Bruk av sektoranalyser og evalueringer»,153 ble det i 2008 etablert en ordning for gjennomføring av myndighetsanalyser som Statskontoret har ansvar for. De har utarbeidet en egen modell for gjennomføring av myndighetsanalyser.154 Disse analysene kan til dels sammenlignes med enkelte typer områdegjennomganger som DFØ har ansvar for å gjennomføre på oppdrag for Finansdepartementet.
Innbyggerperspektivet ivaretas også gjennom ulike organisatoriske mekanismer. Sverige har for eksempel en virksomhet som skal ivareta innbyggerdialog for regjeringen kalt Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället (NOD).155 Det er ikke en egen myndighet, men en offentlig finansiert virksomhet der regjeringen er representert i styringsgruppen sammen med andre virksomheter som har valgt å knytte seg til NOD.156 Formålet er å bidra til samvirke mellom offentlige aktører og sivilsamfunn, bidra til bredere beslutningsgrunnlag innen alle politikkområder og spre kunnskap. Virksomheten arbeider bl.a. med å planlegge og holde møter, samråd og dialoger med sivilsamfunnet, publisere rapporter og drifter en kunnskapsbank.157
Når det er behov for å innhente kunnskap og perspektiver fra sivilsamfunnet inviterer også Regeringskansliet utvalgte organisasjoner til møter om utvalgte temaer/saker til såkalte «sakråd». Sakråd skal komplettere andre former for samråd, og har til hensikt å øke kvaliteten i regjeringens underlag. Regeringen.se har en egen oversikt over gjennomførte sakråd.158 Dette kan nærmest sammenlignes med ulike former for brukermedvirkning i Norge, som brukerpanel, innbyggerdialog mv.
4.6 Strategiske budsjettinitiativer
Som beskrevet i kapittel 2.2.3 bruker nå mange OECD-land såkalte Strategic Budget Initiatives, eller strategiske budsjettinitiativer.159 Strategiske budsjettinitiativer blir sett på som en mulighet for å få til større endringer på tvers av sektorer, og i flere land brukes strategiske budsjettinitiativer som en helhetlig tilnærming for å sette søkelys på tverrgående prioriteringer. Flere land bruker for eksempel likestillingsbudsjettering (gender budgeting), grønn budsjettering (green budgeting) og livskvalitetssbudsjettering (wellbeing budgeting).
Sverige har rapportering på likestilling som en integrert del av budsjettprosessen. Ekonomistyringsverket beskriver rammene for likestillingsbudsjettering slik: ”Jämställdhetsbudgetering: Enligt ett regeringsbeslut ska ett jämställdhetsperspektiv genomsyra den statliga budgetprocessen. Det innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska införlivas på alla nivåer i budgetprocessen och att prioriteringar, vägval och tilldelning av resurser i största möjliga mån ska främja jämställdhet. Jämställdhetsbudgetering är en tillämpning av jämställdhetsintegrering i budgetprocessen”.160 Ekonomistyringsverket har også egne fagsider som beskriver hvordan virksomheter kan gjennomføre likestillingsbudsjettering.161
Ifølge klimaloven skal også Sverige rapportere om klima til Riksdagen i budsjettproposisjonene. Her rapporterer de om utslippsutviklingen, årets viktigste beslutninger i klimapolitikken, betydningen for utviklingen av klimagassutslipp og vurderer om det er behov for nye tiltak.162
I Finland har de tatt i bruk livskvalitetsindikatorer. Sosial- og helsedepartementet har lagt fram en plan for hvordan velferdsøkonomi (economy of wellbeing) kan integreres i nasjonal, regional og lokal beslutningstaking for å bedre balansere hensynene til sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft.163 For å få til det trekker de fram at regjeringens budsjettprosess spiller en sentral rolle.
Finland har også innført fenomenbasert budsjettering (phenomenon-based budgeting) for å støtte opp om bærekraftig utvikling.164 Det skal forbedre kunnskapsgrunnlaget og helhetsbildet for beslutningstagerne og føre til økt ressurseffektivitet.165 Fenomenene/temaene de nå har med i budsjettet er bærekraftig utvikling, likestilling og budsjettering til barn og unge (child budgeting).
New Zealand praktiserer livskvalitetsbudsjettering, hvor fokuset er å forbedre innbyggernes livskvalitet. Ved bruk av indikatorer beskrives tilstanden på velferden på New Zealand, endringer over tid, bærekraften og risikoen for velferdstilstanden. Minst en gang hvert fjerde år gis det ut en rapport om velferdstilstanden på New Zealand.166 Rapporten skal sammen med andre rapporter utgitt av landets finansdepartement hjelpe med å orienter politikk og finanser mot generasjonsoverskridende velferdsresultater. Rapporten har som mål å informere folkevalgte i utformingen av politikk og investeringsprioriteringer gjennom budsjettet.167
Canada har tatt i bruk et Quality of Life Framework, som setter søkelys på velferd, inkludering og bærekraft. Livskvalitet i befolkningen måles gjennom et indikatorsett med 84 indikatorer, som skal gi en helhetlig oversikt over utviklingen i livskvalitet. Rammeverket er en videreutvikling av Canadas likestillingsbudsjettering, og det er derfor flere indikatorer som måler inkludering og mangfold. Rammeverket skal sørge for bedre utredninger av konsekvensene av regjeringens tiltak på livskvaliteten til ulike grupper av befolkningen. Indikatorene analyseres og resultatene publiseres årlig i et vedlegg til budsjettet (Budget Impacts Report).168
Island bruker også livskvalitetsindikatorer. Landet har nå 39 indikatorer fordelt på 13 underkategorier innenfor kategoriene samfunn, økonomi og energi.169 CoG, inkludert finansdepartementet, har ansvar for at regjeringens langsiktige finansielle strategi har en oppdatert del om livskvalitet, de skal sikre at departementenes strategier reflekterer livskvalitetspolitikken og at de ulike områdene er i tråd med nasjonale mål.170 Island jobber med å etablere en kobling mellom livskvalitetsindikatorene og budsjettprosessen. På Island er det også lovpålagt å beskrive budsjettets effekt på likestilling. Arbeidet er rammet inn av en femårsplan for likestillingsbudsjettering.171
Fotnoter
96Finansministeriet (2022). Erfaringer med budgetloven 2014-2020 – April 2022
97Finansministeriet (u.å.). Finanslov og offentlige finanser
98Finansministeriet (u.å.). Arbejdet med finansloven
99DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen - 4. Internasjonale erfaringer | DFØ
100Økonomiministeriet (2024). Årsrapport for Økonomiministeriets Department 2023
101Finansministeriet (u.å.). Finanspolitikken i forhold til konjunkturerne
102Regeringskansliet (u.å.). Budgetförslag per budgetår - Regeringen.se
103Regeringskansliet (2022, 7. oktober). Om budgetprocessen - Regeringen.se
104Ministry of Finance Finland (u.å.). Central government spending limits - Valtiovarainministeriö
105Ministry of Finance Finland (u.å.). The budget - Valtiovarainministeriö
106Ministry of Finance Finland (u.å.). The budget - Valtiovarainministeriö, Ministry of Finance Finland (2024, 9. august). Finansministeriet har offentliggjort sitt förslag till budget för 2025 - Valtiovarainministeriö
107Ministry of Finance Finland (u.å.). The budget - Valtiovarainministeriö
108Government of New Zealand (2024). Budget Policy Statement 2024 - 27 March 2024
109The Treasury (2019). Guide to the Budget process | The Treasury New Zealand
110Stortingets utredningsseksjon (2022), Om flerårige bindende utgiftstak for statsbudsjettet (2021026)
111Finansministeriet (2024).Udgiftslofter og statens finanser – November 2024, s. 4
112Finansministeriet (2022). Erfaringer med budgetloven 2014-2020 – April 2022, s. 44
113Finansministeriet (u.å.). Økonomisk politik
114Finansministeriet (u.å.). De mellemfristede fremskrivninger
115NOU 2023: 9 (2023). Generalistkommunesystemet NOU 2023: 9, s. 26.
116Finansministeriet (u.å.). Aftalesystemet
117Regeringen (2018). Regeringens skrivelse 2017/18:207 Ramverket för finanspolitiken
118Per mai 2025 er overskuddsmålet satt til 1/3 prosent av BNP, men dette er nå foreslått endret. Regjeringen har også foreslått å endre fra overskuddsmål til balansemål. For mer informasjon se 2025 års ekonomiska vårproposition side 20, og Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2024 | Riksrevisionen
119Ibid
120DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen (s. 37)
121Om budgetprocessen - Regeringen.se; ” Ändringar i den beslutade budgeten/… I väldigt sällsynta fall, till exempel vid en kris med mycket långtgående ekonomiska effekter, kan regeringen föreslå en ändring av den fastställda nivån på utgiftstaket i en ändringsbudget. Ändringen ska riksdagen sedan fatta beslut om.”
122NOU 2015: 14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten (s. 146)
123Ministry of Finance Finland (u.å.). Central government spending limits - Valtiovarainministeriö
124Deloitte (2020). Kartlegging av statlig økonomistyring i nordiske land. 12 og 43 og 423/1988 | Lagstiftning | Finlex
125Althingi (2015). Public finance act.pdf
126Keep. Matthew (2025). The welfare cap - House of Commons Library
127Government (u.å.). Benefit cap: Benefits affected by the cap - GOV.UK
128OECD (2023). https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)10/REV1/en/pdf
129European Council. Council of the EU (2025).https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5015-2025-INIT/da/pdf
130Ministry of Finance Finland (2024). Finland’s Medium-Term Plan 2025–2028. National Medium-Term Fiscal-Structural Plan
131Finansministeriet (2024). Danmarks Finans- og Strukturpolitiske Plan 2024 – Revideret udgave Oktober 2024
132Regjeringen (2023). DK 2030. Danmark rustet til fremtiden.https://fm.dk/media/qqnn51oi/dk2030-danmark-rustet-til-fremtiden_web-a.pdf
133European Commission (u.å.). National medium-term fiscal-structural plans - European Commission
134OECD (2024). https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)1/REV1/en/pdf
135The World Bank (2022). World Bank Document
136Ibid
137Finansdepartementet (2025). Budgetpropositionen för 2025 - Regeringen.se
138Finansdepartmentet (2024). Utgiftsområde 18 i budsjettproposisjonen for 2025
139Finansdepartmentet (2024). Utgiftsområde 17 i budsjettproposisjonen for 2025
140Finansdepartmentet (2024). Utgiftsområde 17 i budsjettproposisjonen for 2025 (s. 11 og s. 23 ff)
141OECD (2023) https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)13/en/pdf
142DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen | DFØ
143OECD (2024). OECD Journal on Budgeting, Volume 2024 Issue 1. https://doi.org/10.1787/16a2e919-en.
144Deloitte (2020). Kartlegging av statlig økonomistyring i nordiske land. s.58.
145OECD (2023). https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)13/en/pdf
146Regeringskansliet (u.å.). Statens offentliga utredningar (Regeringskansliet.se)
147Regeringskansliet (u.å.). Regeringsuppdrag (Regeringskansliet.se)
148Regeringskansliet (2025, 14. januar). Propositionsförteckning våren 2025 (Regeringskansliet.se)
149Statskontoret (u.å.). Statskontoret (Statskontoret.se)
150Statskontoret (u.å.). Pågående uppdrag (Statskontoret.se)
151Statskontoret (u.å.). Statskontorets publikationer och remissvar
152Sveriges Riksdag (u.å.). Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret (Sveriges riksdag.se)
153Difi (2015). Difi-rapport 2015:15 Bruk av sektoranalyser (s. 52)
154Statskontoret (u.å.). Myndighetsanalyser (Statskontoret.se)
155NOD (u.å.). Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället (NOD) (nodsverige.se)
156Regjeringen er representert i styringsgruppen med fire representanter fra embetsverket i Regeringskansliet. Om NOD – Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället
157Ibid
158Regeringskansliet (u.å.). Sakråd - Regeringen.se
159OECD (2023). https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)21/en/pdf
160ESV Forum (2023, 23. februar). Budgetprocessen – ett samspel mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna (esv.se)
161ESV Forum (u.å.). Jämställdhetsbudgetering - ESV Forum
162Finansdepartementet (2024). Klimatredovisning - Regeringen.se
163Ministry of Social Affairs and Health (2024). Finland's National Action Plan for the Economy of Wellbeing 2023–2025
165Fenomenbasert budsjettering, likestillingsbudsjettering og grønn budsjettering har til felles at målet med denne typen budsjettering er å svare på komplekse samfunnsspørsmål eller fenomener som ikke kan løses enkelt av en sektor.
166National Audit Office of Finland (2020, 26. oktober). Wellbeing reports | The Treasury New Zealand
167Government of New Zealand (2022). B2 Wellbeing Budget 2022 - A Secure Future - 19 May 2022
168OECD (2023).https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)21/en/pdf
169Government of Iceland (u.å.). Government of Iceland | Indicators for Measuring Well-being
170Steering from the Centre of Government in Times of Complexity | OECD s.88
171Government of Iceland (u.å.). Government of Iceland | Gender budgeting - How?