Finansdepartementet koordinerer budsjettprosessen og forbereder beslutningsgrunnlaget til regjeringens budsjettkonferanser, mens fagdepartementene utarbeider budsjettforslag for sine områder.

Veileder i statlig budsjettarbeid beskriver inngående hvordan regjeringens prosess med arbeidet med statsbudsjettet er innrettet, hva som skal oppnås, roller og ansvar, samt de ulike fasene i budsjettarbeidet. For mer detaljert informasjon vises det til veilederen.¹² Den norske budsjettprosessen er også nærmere beskrevet i DFØs statsbudsjettprosessen.¹³

2.1 Om den norske budsjettprosessen

Under vises en oversikt over gangen i regjeringens budsjettprosess:

Finansdepartementet starter arbeidet med budsjettet omkring ett år før regjeringens forslag legges fram for Stortinget om høsten. Arbeidet med forslaget til budsjett skal skje innenfor de utgifts- og inntektsrammer som regjeringen fastsetter for hvert departement tidlig i budsjettprosessen. Dette kalles rammebudsjetteringsprinsippet. Prinsippet gir regjeringen kontroll med de samlede utgiftene og inntektene i forslaget til statsbudsjettet.¹⁵

Budsjettforslaget inngår i Stortingsproposisjon nr.1, Gul bok, og inneholder en samlet framstilling av regjeringens forslag til budsjettvedtak. I forslaget til vedtak blir det samlede statsbudsjettet fordelt på kapitler og poster etter departement. Detaljene framkommer i fagproposisjonene for hvert departement.¹⁶

Norge har et oversiktlig budsjettsystem. Kommuneøkonomi, folketrygden og stort sett alle statsutgifter presenteres og behandles samlet, noe som gir regjering og Storting mulighet til å bruke budsjettet både i den økonomiske politikken og i politikken for ulike sektorer.¹⁷

Statsbudsjettet bygger på fire grunnleggende prinsipper: ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet. Ettårsprinsippet innebærer at bevilgninger over statsbudsjettet vedtas for kalenderåret og unntak fra dette prinsippet krever særskilte fullmakter. Fullstendighetsprinsippet innebærer at bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgifter og inntekter og gir Stortinget mulighet til å foreta en helhetlig prioritering gjennom den årlige budsjettprosessen. Bruttoprinsippet innebærer at inntekter og utgifter skal føres opp i budsjettet med bruttobeløp, noe som betyr at Stortinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg selv om de referer til samme virksomhet.  Kontantprinsippet innebærer at regnskapsføringen av utgifter skjer på betalingstidspunktet.¹⁸

Fleksibilitet i den norske budsjettprosessen

De fleste OECD-land har en variant av flerårige budsjetter (se kap. 2.2.1) men dette er ikke del av norsk praksis. Både ettårsprinsippet og kontantprinsippet kan medføre utfordringer siden avtalemessige forpliktelser og planlagte aktiviteter ofte går utover flere budsjettår. For å løse denne utfordringen brukes budsjettfullmakter som gir nødvendig fleksibilitet på tvers av år:

• Overføring av ubrukte bevilgninger (§5 i bevilgningsreglementet) gir adgang til å overføre inntil 5 pst av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettår. Dersom stikkordet «kan overføres» benyttes, kan ubrukt bevilgning overføres til de to følgende budsjettårene.
• Dessuten romertallsvedtakene: bestillingsfullmakt, tilsagnsfullmakt, fullmakt til å inngå byggekontrakter og garantifullmakter. Fullmaktene gir hjemmel til å inngå avtaler om å forplikte staten til framtidige utbetalinger.¹⁹ 
• Og til slutt adgang til forskuttering av framtidig bevilgning for investeringer (bevilgningsreglementet §11 fjerde ledd). Dette gir forvaltningen fullmakt til å overskride driftsbevilgninger med inntil 5 pst. til investeringsformål, mot tilsvarende innsparing i de tre etterfølgende budsjetterminene.²⁰

I gul bok skal det framgå hvor mye penger som er bundet opp det påfølgende året i bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter, men «det gis ingen samlet framstilling av de øvrige fullmaktene i statsbudsjettet eller i statsregnskapet, og dermed heller ikke av summen av fullmakter.»²¹

I tillegg til disse fullmaktene har Norge flerårige sektorplaner eller mellomlangsiktige planer for bestemte sektorer som samferdsel (Nasjonal transportplan, NTP), forskning og høyere utdanning og forsvarets langtidsplan. I disse planene beskrives ambisjonene om økte bevilgninger, samtidig som det tas forbehold om den ettårige budsjettmessige situasjonen.²²

Store deler av statsbudsjettet er bundet opp i velferdsordninger, driftskostnader og pågående investeringsprosjekter. Rettighetsbaserte ordninger er regulert i lov, og binder opp store deler av budsjettet.²³ Det betyr at selv om Norge ikke har flerårige budsjetter er det likevel bindinger og mekanismer som medfører at store deler av statsbudsjettet ligger fast over flere år.

2.2 Rammer, føringer og anbefalinger om budsjettprosessen

Både OECD, EU og Verdensbanken utarbeider veiledninger og anbefalinger om statlig budsjettarbeid. OECD gjennomfører Economic Surveys, der de annethvert år gjennomgår den økonomiske utviklingen, herunder budsjettprosessen, i ulike land (både medlemsland og land som ikke er medlemmer). I disse rapportene kommer de også med anbefalinger til forbedringer.  EU har videre flere krav til sine medlemsland når det gjelder budsjettering og rapportering. I dette kapitlet presenterer vi best practice og anbefalinger fra OECD, EU og Verdensbanken.

2.2.1 OECDs anbefalinger om flerårige budsjettrammeverk

OECD trekker fram flerårig rammeverk for statens utgifter (såkalt medium-term expenditure framework) som et av de viktigste elementene for gode budsjettprosesser.²⁴ Et slikt mellomlangsiktig rammeverk bør forankres i langsiktige analyser og målsettinger.

En av fordelene med et slikt flerårig utgiftsrammeverk er at den politiske planleggingshorisonten forlenges, og at departementene kan rette mer oppmerksomhet mot flerårige planer enn på de årlige budsjettene. Utgiftstak som settes i starten av budsjettprosessen og offentligjøres, er med på å konkretisere regjeringens finanspolitiske målsetninger, gjør at regjeringen kan holdes ansvarlig for å holde seg innenfor taket og tvinger fram prioriteringer mellom tiltak og omprioriteringer dersom nye tiltak skal finansieres. I OECD Economic Surveys: Norway 2024 anbefales Norge å blant annet vurdere å innføre en finanspolitisk ramme for mellomlang sikt og et utgiftstak knyttet til andel av BNP.²⁵

I tillegg kan en finanspolitisk ramme for mellomlang sikt tillate at utgiftene på ulike programmer varierer fra år til år, uten at ubrukte midler blir trukket inn.²⁶ Dette vil gjøre det enklere for departementene å planlegge lenger fram i tid.

Det finnes flere måter å praktisere flerårige budsjetter på. De fleste OECD-land har en eller annen form for flerårig budsjettrammeverk. Både Danmark, Sverige, Finland og Island har flerårige utgiftstak. Utgiftstak blir av land som Danmark og Finland trukket fram som helt sentralt for god økonomistyring og en troverdig økonomisk politikk.²⁷ Vi går nærmere gjennom flerårige budsjettrammeverk for landene i denne kartleggingen i kapittel 4.2.

2.2.2 EUs finanspolitiske rammeverk

EUs finanspolitiske regler danner et rammeverk for medlemslandenes finanspolitikk for å samordne finanspolitikken og sikre en bærekraftig økonomi for unionen.  Rammeverket legger blant annet føringer for hvor store underskudd landene kan ha og hvor stor gjelden kan bli.²⁸ 

Rammeverket stiller også krav til rapportering. Landene skal blant annet legge fram planer for finans- og strukturpolitiske tiltak på mellomlang sikt (nå: 2025–2028) som EU skal godkjenne. Planene skal inneholde medlemslandenes finanspolitiske kurs og planlagte reformer og investeringer. De skal bidra til å styrke landenes gjeldsholdbarhet, fremme bæredyktighet og vekst. Formålet er at den offentlige gjelden ved utgangen av perioden er på troverdig nedadgående kurs og holdes på et forsvarlig nivå.²⁹ Nærmere beskrivelser av planen for mellomlang sikt for landene som inngår i denne kartleggingen framkommer i kapittel 4.3.

Krav fra EU kan bidra til bevissthet om bærekraftige budsjetter. Samtidig følger det krav fra EU om tjenester til befolkningen, som opprustning av forsvaret, rett til foreldrepermisjon og lignende som påvirker landenes utgifter.

2.2.3 OECDs Strategic Budgeting Initiatives

Fire av fem OECD-land (79 %) bruker såkalte Strategic Budget Initiatives, eller strategiske budsjettinitiativer.³⁰ Initiativene skal sette søkelys på tverrgående utfordringer, som klima, likestilling og livskvalitet. Strategiske budsjettinitiativer blir sett på som en mulighet til å få til større endringer på tvers av sektor. I tillegg kan det føre til mer åpenhet i budsjettarbeidet, fordi det synliggjør hvor mye penger som går til ulike tema. OECD trekker fram politisk engasjement rundt budsjettinitiativene, juridisk forankring og sterk ledelse fra den sentrale budsjettenheten som viktige faktorer for gjennomføring av strategiske budsjettinitiativer.³¹

Likestillingsbudsjettering(gender budgeting) var det første strategiske budsjettinitiativet i mange OECD-land. Det ble introdusert i Australia på 1980-tallet og praktiseres nå av 61 % av OECD-landene, inkludert Norge. Grønn budsjettering (green budgeting)fikk større betydning i den senere tid, spesielt etter etableringen av OECD Paris Collaborative on Green Budgeting i 2017. Til tross for at grønn budsjettering er et nyere fenomen, er utbredelsen i OECD-landene nå på nivå med likestillingsbudsjettering. Norge praktiserer grønn budsjettering gjennom regjeringens klimastatus og -plan.³²  I tillegg har flere land begynt å praktisere livskvalitetsbudsjettering (well-being budgeting), som sammenstiller en rekke indikatorer som sier noe om befolkningens livskvalitet. New Zealand var det første landet som tok i bruk livskvalitetsbudsjettering (se kapittel 4.6).

2.2.4 Resultatbudsjettering, programbudsjettering og områdegjennomganger

Resultatbudsjettering er definert av OECD som systematisk bruk av resultatinformasjon for å informere budsjettbeslutninger. Resultatbudsjettering (Performance Budgeting) kan bidra til mer effektiv allokering av midler og en bedre forståelse av myndighetenes prestasjoner og prioriteringer, samt større åpenhet og ansvarlighet gjennom hele budsjettprosessen. Det hjelper regjeringer å forstå om målene er nådd og om det bør gjøres endringer i tildelte ressurser for å levere på lovede resultater. Resultatinformasjon kan enten brukes som et direkte innspill til budsjettfordeling eller som kontekstuell informasjon for å informere budsjettprosessen. I tillegg brukes resultatinformasjon for å innføre større åpenhet og ansvarlighet gjennom hele budsjettprosessen, ved å gi informasjon til parlament og offentligheten om formålene med utgifter og oppnådde resultater. Bruk av resultater i budsjettarbeidet beskrives nærmere i kapittel 6.

OECD peker på at en rekke land de senere årene har gått vekk fra å budsjettere på kapittel-/post-nivå, og i dag strukturerer budsjettene sine rundt bredere programmer, såkalt programbudsjettering.³³ I rammeverket til PerformanceBudgeting beskrives programbudsjettering som en forutsetning for å kunne implementere resultatbudsjettering.³⁴ Verdensbanken har utviklet et rammeverk for programbudsjettering som kalles Pragmatic Programme Budgeting.³⁵ Både OECD og Verdensbanken peker på at programbudsjettering er viktig for å vri diskusjonen fra utgifter og enkeltposter og over mot resultater og hva man ønsker å oppnå (mål). Programbudsjettering beskrives for enkelte av landene i denne kartleggingen i kapittel 4.4.

OECD anbefaler at områdegjennomganger kobles direkte til budsjettprosessen, slik at resultatene fra områdegjennomgangene kan brukes for å identifisere innsparinger og andre gevinster (se kapittel 4.5).³⁶ Dette innebærer blant annet at områdegjennomgangene og budsjettprosessen må koordineres tid.

Fotnoter

¹²Finansdepartementet (2023). Veileder i Statlig budsjettarbeid. Veileder til statlig budsjettarbeid - regjeringen.no

¹³DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen | DFØ 

¹⁴Finansdepartementet (2023, 9. februar). Budsjettprosessen i staten. Presentasjon holdt i kurset Budsjettarbeid i departementene. Oppdatert mai 2025

¹⁵DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen - 2. Hvordan er statsbudsjettet innrettet? | DFØ

¹⁶Finansdepartementet (2018). Om budsjettene - regjeringen.no

¹⁷Finansdepartementet (2018). Statsbudsjettets hovedprinsipper - regjeringen.no

¹⁸Ibid.

¹⁹Finansdepartementet (2023).  Veileder til statlig budsjettarbeid - regjeringen.no

²⁰Ibid.

²¹NOU 2015: 14.  Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten (s. 135)

²²NOU 2015: 14.  Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten (s. 136)

²³DFØ (2025). DFØ-notat: 2025:3 Utfordringsbildet i forvaltningen | DFØ

²⁴OECD (2019). OECD Good Practices for Performance Budgeting. https://doi.org/10.1787/c90b0305-en.

²⁵OECD (2024). OECD Economic Surveys: Norway 2024 | OECD

²⁶NOU 2015: 14.  Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten s. 150

²⁷NOU 2015: 14.  Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten

²⁸European Commission (u.å.).Stability and Growth Pact - European Commission

²⁹European Commission (u.å.).  National medium-term fiscal-structural plans - European Commission

³⁰OECD (2023). The emergence of strategic budget initiatives: some preliminary observations. https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)21/en/pdf

³¹Ibid.

³²Særskilt vedlegg til Prop. 1 S (2024–2025). Regjeringens klimastatus og -plan.  https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/regjeringens-klimastatus-og-plan/id3056241/

³³OECD (2019). Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019. https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.

³⁴OECD (2023). OECD performance budgeting framework. https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)1/REV1/en/pdf

³⁵The World Bank (2022). Introducing The New PPB – Pragmatic Program Budgeting World Bank Document

³⁶OECD (2023). Best Practices for Spending Reviews. Strengthening the impact of spending reviews. https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2023)13/en/pdf